A União Européia foi o segundo maior produtor (depois do Brasil) e o segundo maior consumidor (depois da Índia) de açúcar, no período de 1990 a 2000. A maioria da produção da UE é de açúcar de beterraba. Pouco açúcar de cana é também produzido em Portugal e na Espanha, sendo menos de 0,1% da produção total de açúcar, segundo a FAO (2003a). Os maiores países produtores de açúcar na União Européia são a França e a Alemanha, que juntas produziram cerca de 50% do açúcar total na União Européia na segunda metade da década de 1990.
Tanto o consumo total quanto o consumo per capita da União Européia se mantiveram constantes no período descrito, e o consumo de adoçantes alternativos tem sido encorajado por políticas de açúcar que mantêm os preços domésticos do açúcar significativamente acima daqueles prevalecentes no mercado mundial (Sheales et al., 1999). Entretanto, conforme relatado por Cooper et. al. (1995), o mercado de isoglucose, principal concorrente do açúcar, também estava sendo regulamentado na UE. Segundo esses autores, a produção de isoglucose é limitada em cerca de 2% da quota de açúcar. Cooper et. al. (1995) estimaram o impacto da desregulamentação do mercado da isoglucose sobre o mercado de adoçantes na União Européia, concluindo que poderia ocorrer uma troca de aproximadamente 25% no uso industrial de açúcar pelo adoçante alternativo. Os autores descrevem, contudo, que essa taxa de substituição é menor do que a observada nos EUA.
Conforme já mencionado em itens anteriores, o mercado de importação e exportação de açúcar da União Européia é bastante singular em relação ao de outros países do mundo. Apesar de sua auto-suficiência em relação ao produto, até recentemente, a União Européia foi o segundo maior importador de açúcar bruto em volume, sendo o primeiro em valor importado desse produto, e o primeiro maior importador de açúcar refinado, em volume e em valor. Entretanto, aproximadamente 90% da importação de açúcar refinado da UE foi feita intra-bloco. Por outro lado, mais de 70% do volume exportado de açúcar refinado pela UE foi extra-bloco (analisado no período de 1994 a 2001).
A maior parte da importação de açúcar bruto da União Européia, por sua vez, compreende os mercados preferenciais e garantidos do Protocolo do Açúcar do Acordo de Lomé entre a União Européia e as suas ex-colônias da África, Caribe e Pacífico (ACP)14. Os mais importantes exportadores de açúcar para a União Européia dentro deste grupo são: Mauricio, Fiji, Guiana, Jamaica e Suazilândia. Segundo dados da European Commission (1998, 2000), no período de 1989 a 1999, Mauricio exportou uma média de 29,83% do valor e 28,26% do volume importado total da União Européia, sendo o maior ofertante de açúcar bruto para o bloco.
Dessa maneira, podem-se caracterizar dois mercados na UE: (i) um mercado importador de açúcar bruto, com suporte interno de preço e quotas de importação; e (ii) um mercado exportador de açúcar refinado, com subsídio dado a estas exportações. Acredita-se que as maiores distorções causadas ao mercado mundial de açúcar são originadas deste segundo efeito.
2.1.3.2.2 Principais políticas protecionistas
A UE tem um sistema de mercado altamente regulamentado para açúcar que é designado para prover sustentação de preços para os produtores domésticos. Esse suporte interno de preços é conservado para níveis que são geralmente bem acima dos preços mundiais.
Sob o regime de açúcar da UE, o volume de produção que recebe preços sustentados é, entretanto, limitado por um sistema de quotas. Sob esse sistema, uma quantidade de açúcar que cobre basicamente o consumo doméstico, chamada de quota A, recebe sustentação de preços mais elevados. Uma quantidade adicional, chamada de quota B, cobre a exportação de açúcar excedente, como uma “compensação” por não ter sido vendida ao preço doméstico. Uma produção acima da combinação das quotas A e B, chamada de açúcar C, não recebe suporte de preços.
14 Fazem parte dos países da ACP: Barbados, Belize, Congo, Fiji, Guiana, Costa do Marfim, Jamaica, Quênia, Madagascar, Malawi, Mauricio, Suriname, St. Chiristopher & Nevis, Suazilândia, Tanzânia, Trinidad & Tobago, Uganda, Zâmbia e Zimbábue (Pinazza & Alimandro, 2003).
A quota A é, de longe, a maior das duas quotas de produção da UE. Ela tem sido fixada em 11,98 milhões de toneladas equivalente de açúcar branco desde 1995/96 para o grupo de 15 países contidos na UE. A quota B é muito menor, estabelecida em 2,61 milhões de toneladas. A produção de açúcar C, o qual é exportado sem suporte, não é limitada.
O Acordo Agrícola definido na Rodada Uruguai e fiscalizado pela OMC a partir da sua data de implementação (1995) fez algumas modificações nas políticas européias para o açúcar. Com esse acordo, a importação de açúcar pela UE foi limitada por uma quota tarifária. Neste acordo, importações abaixo de 1,3902 milhão de toneladas ao ano seriam capazes de entrar com tarifas baixas ou zero. Desse volume, entretanto, cerca de 1,305 milhão de toneladas foi garantida para completo acesso para países específicos da ACP cobertos pela convenção de Lomé e para a Índia. Esse açúcar recebe a mesma sustentação de preços do açúcar produzido internamente na UE e entra nos países do bloco com tarifa zero. Adicionalmente, como resultado da ampliação do mercado europeu de doze para quinze países em 1995, a UE aumentou a quantidade de compromisso de importação com a OMC e novos membros. Entretanto, o acesso para a UE além daquelas quantidades foi restrito por altas tarifas.
Segundo Brasil (2003c), as exportações de açúcar do Brasil para a União Européia estiveram sujeitas a quota tarifária cujo correspondente ad valorem é 66,39%.
Outro resultado do Acordo Agrícola para o açúcar da UE foi a redução dos subsídios de exportação de 1,612 milhões de toneladas ao ano para 1,274 milhões de toneladas até o ano de 2000. Entretanto, esta redução excluía as exportações subsidiadas equivalentes a aproximadamente 1,3 milhões de toneladas do açúcar importado a cada ano dos países da ACP e da Índia.
Efetivamente, nada foi feito para reduzir as políticas européias de indução da produção, consumo e distorção do mercado relacionadas ao mercado de açúcar (Sheales et al., 1999).
A Figura 10 ilustra a distorção dos preços provocada pelas políticas de açúcar da Política Agrícola Comum (PAC) do bloco.
0,000 0,200 0,400 0,600 0,800 1,000 1,200 1,400 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 U S $ /k g
importação açúcar bruto intra-bloco importação açúcar bruto extra-bloco exportação açúcar refinado intra-bloco exportação açúcar refinado extra-bloco
Figura 10 – Preços de importação e de exportação de açúcar bruto e refinado na União Européia, em US$/kg; período: 1994 a 2000.
Fonte: FAO (2003b)
Segundo dados da FAO (2003b) apresentados na Figura 10, no período de 1994 a 2000, os preços se comportaram da seguinte maneira: altos preços de exportação intra- bloco de açúcar refinado e de importação intra-bloco de açúcar bruto, como resultado do suporte de preço interno, subsidiando a produção de açúcar no bloco; alto preço de importação extra-bloco de açúcar bruto, que pode ser explicado pelo preço elevado pago à importação dos países da ACP; menor preço de exportação extra-bloco de açúcar refinado, refletindo o subsídio da UE para que o açúcar refinado seja competitivo no mercado mundial.
Conforme mostrado na Tabela 12, o volume de açúcar refinado exportado pela UE está entre 7 e 8 milhões de toneladas. Isto sugere que há um volume significativo de exportação de açúcar acima da quota B estabelecida pela UE. A viabilidade do grande
volume de açúcar exportado pela quota C na UE, entretanto, não pode ser um reflexo da competitividade dos países desse bloco na produção de açúcar. Os altos preços do produto no mercado doméstico não competem com os preços mundiais estabelecidos. Com isto, fica a questão de como os produtores da UE conseguem suportar a exportação de um grande volume de açúcar, a preços mundiais, e sem receber subsídios diretos.
Para responder a esta questão, Frandsen et al. (2001) procuraram modelar a política de açúcar da UE. Esses autores mostraram que a oferta de açúcar para exportação é muito diferenciada entre os países membros da União Européia. Enquanto alguns países produzem grandes quantidades da quota C de açúcar ano após ano, outros nunca administraram a sua quota subsidiada. Os autores indicaram as diferentes funções de custo marginal dos países membros, supondo que os produtores são obrigados, contratualmente, a entregar uma certa quantidade fixa de açúcar de beterraba para refinarias a cada ano, independentemente da variação na produção. Estes resultados podem ser visualizados, graficamente, na Figura 11.
Como o fracasso dos produtores em preencher o contrato pode penalizar suas altas quotas, a produção observada de açúcar C pode refletir o fato que os produtores, deliberadamente, superestimam suas quotas como método para preenchê-las no contrato em anos de baixa produção. Desta maneira, os autores encontraram que: França, Alemanha, Áustria e Reino Unido são capazes de produzir açúcar para o mercado mundial (quota C), pois possui custo marginal menor do que o preço mundial (Pw); Dinamarca, Bélgica e Espanha podem abastecer as quotas nacionais, pois possui custo marginal menor do que o preço definido pela quota B (PB); que o custo de produção na Suécia, Holanda e Irlanda podem impedi-los de utilizar a quota B (custo marginal acima de PB); e que Itália e Finlândia e, principalmente, Portugal e Grécia poderiam ter dificuldades em produzir a quota A (custo marginal acima de PA).
Figura 11 – Posição dos países que compõem a União Européia com respeito à oferta de açúcar.
Fonte: Frandesen et al. (2001)
A: Alemanha; AU: Áustria; B: Bélgica; D: Dinamarca; E: Espanha; GR: Grécia; F: França; FIN: Finlândia; H: Holanda; I: Itália; IRL: Irlanda; P: Portugal; RU: Reino Unido; S: Suécia.
Os autores consideraram esse efeito como sendo um subsídio cruzado às exportações de açúcar. A concessão de subsídio cruzado para essas exportações é uma política que encoraja a produção além da demanda doméstica. Isso prejudica países em desenvolvimento, que encontram dificuldades para competir no mercado internacional com os subsídios de exportação de açúcar da UE. De outro lado, a política é baseada em um nível muito alto de proteção, fazendo com que seja virtualmente impossível exportar açúcar para a UE, a não ser que seja um exportador com acordo comercial específico com o bloco. PA PB PW P, GR FIN, I S, H, IRL D, B, E F, A, AU, RU CMg Quantidade
A UE está sob pressão internacional, notavelmente de outros membros da OMC, para reformar sua política do açúcar. O objetivo desta reforma seria, primeiramente, eliminar o subsídio cruzado das exportações de açúcar para o mercado mundial. Como descrito por Colsera (2002), a prática de subsídios gera um ciclo perverso com conseqüências negativas sobre o mercado. O autor explica que, com a concessão de subsídios aumentando a produção e, conseqüentemente, levando a um excesso de oferta doméstica, os preços caem. Desta maneira, a existência de políticas protecionistas leva a subsídios adicionais, gerando um ciclo vicioso. A Figura 12 procura ilustrar este efeito.
Na Figura 12 observa-se que, enquanto o preço que a UE vende ao mercado mundial reduziu cerca de 30%, os subsídios15 aumentaram neste período em 42%. Assim, de modo exploratório, pode-se inferir que a estabilidade da produção observada na UE foi determinada pelos crescentes subsídios concedidos aos produtores domésticos.
0,200 0,250 0,300 0,350 0,400 0,450 0,500 0,550 0,600 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 U S $ /k g 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 20.000 1 0 0 0 t o n e la d a s
Produção (1000 ton.) preço UE vende ao mercado mundial subsídio
Figura 12 – Produção, preço de exportação de açúcar no mercado mundial e subsídio, da União Européia; período: 1989 a 2001.
Fonte: FAO (2003b)
15 Os subsídios foram estimados pela diferença entre o preço de importação intra-bloco e o preço de exportação extra-bloco, na União Européia.
Segundo Pinazza & Alimandro (2003), a administração da política açucareira da UE é paliativa e altamente custosa. Esses autores alertam que há uma tendência de se tornar ainda mais complexa e embaraçosa, à medida que a incorporação de países do Centro e do Leste do continente aumente o excedente do produto.