GELENEKSEL TÜRK TĠYATROSU’NDA KARAKTERĠN YERĠ

A reforma da saúde pública nas duas últimas décadas da Primeira Re- pública foi caracterizada por Castro Santos (1985, 1987 e 1993) como um dos elementos mais importantes no processo de construção de uma ideologia da nacionalidade, com impactos relevantes na formação do Estado brasileiro. Essa percepção tem sido incorporada por vários trabalhos que abordaram di- reta ou indiretamente o tema e constitui, a nosso juízo, o ponto de partida para qualquer reflexão sobre saúde pública no Brasil republicano.1

Essa mesma interpretação divide o movimento sanitarista em dois pe- ríodos fundamentais. O primeiro, correspondente à primeira década deste sé- culo, seria marcado pela gestão de Oswaldo Cruz à frente dos serviços fede- rais de saúde entre 1903 e 1909, basicamente restritos ao Distrito Federal e aos portos. A principal característica dessa fase seria a ênfase no saneamento urbano da cidade do Rio de Janeiro e o combate às epidemias de febre ama-

rela, peste e varíola. O fator determinante das políticas públicas de saúde nesse primeiro período seria a necessidade de livrar o país dos prejuízos cau- sados ao comércio exterior pelas péssimas condições sanitárias da capital fe- deral e de seu porto.2 Cabe lembrar que o governo do estado de São Paulo havia implementado ações de saneamento na cidade portuária de Santos e na capital estadual que, dentro da mesma lógica econômica, acrescida da ênfase na política de imigração da cafeicultura paulista, precederam os esforços de saneamento do Distrito Federal.3

A segunda fase do movimento sanitarista — décadas de 10 e 20 — te- ria como característica fundamental a ênfase no saneamento rural, em espe- cial o combate a três endemias rurais (ancilostomíase, malária e mal de Cha- gas), a partir da “descoberta dos sertões”, dos seus habitantes abandonados, idiotizados e doentes e da possibilidade de curá-los e integrá-los à comuni- dade nacional. Diferentemente do período anterior, a reforma sanitária se apresentava mais como um caminho para a construção da nação, no bojo de uma corrente nacionalista que recusava o determinismo racial e climático como explicação do Brasil e dos brasileiros.4 Na visão do movimento pelo sa- neamento do país, a higiene seria o instrumento central para a reforma deste, pois viabilizava a remoção do atributo que o identificava e o desqualificava: a doença.

A intensa campanha de opinião pública dos militantes do “saneamento do Brasil” teve como conseqüência a constituição de novas agências e políti- cas governamentais em saúde pública e saneamento.5 Um dos resultados con- cretos das ações da Liga Pró-Saneamento do Brasil, a face organizada dos mé- dicos sanitaristas criada em 1918 e liderada por Belisário Penna, foi a criação do Departamento Nacional de Saúde Pública, aprovado pelo Legislativo em fins de 1919 e organizado por decreto-lei em 1920. O DNSP seria uma agên- cia maior, mais complexa e mais centralizada que a finada Diretoria Geral de Saúde Pública, que tinha sua atuação restrita aos portos e à capital da Repú- blica. A agenda de combate às endemias rurais e de resgate sanitário dos ser- tões seria implementada pela Diretoria dos Serviços de Profilaxia Rural (DSPR) através de convênios voluntários com os estados para a introdução de serviços federais de saneamento e combate às endemias. Em meados da dé- cada de 20, a grande maioria dos estados tinha optado por realizar acordos com a União, e as próprias atribuições da DSPR e os termos dos convênios ti- nham se ampliado bastante.6

2 _{Ver Castro Santos, 1987, caps. 2 e 3; e Costa, 1985, cap. 2.} 3 _{Ver Blount, 1971 e 1972; Castro Santos, 1993; e Ribeiro, 1993.}

4 _{Ver Castro Santos, 1985 e 1987, cap. 3; Lima & Britto, 1996; e Lima & Hochman, 1996.} 5 _{Ver Castro Santos, 1987, cap. 6; e Hochman, 1993.}

Começou a se formar no país uma teia de regulamentações e organi- zações estatais, principalmente com a instalação de dezenas de postos sani- tários em áreas não-urbanas e nas periferias das principais cidades, muitas vezes significando o primeiro contato efetivo da população dessas áreas com o poder público. O “saneamento dos sertões”, que para Afrânio Peixoto co- meçava na periferia dos centros urbanos, não era apenas uma figura de retó- rica de um movimento que buscava a construção de uma identidade nacional, mas um projeto e um processo de construção do poder público, e, através deste, de integração do interior do Brasil. No final da década de 20, serviços de profilaxia rural estavam espalhados pelo país e os próprios estados come- çavam a organizar os seus departamentos e serviços de saúde e saneamento e formar profissionais especializados para trabalhar nos serviços de saúde pú- blica.7

Paralelamente, foram também os anos 20 que definiram alguns dos ca- minhos da política da previdência social no Brasil que seria implementada no governo Vargas. Com a instalação progressiva de caixas de aposentadoria e pensões (CAPs), a partir da Lei Eloy Chaves, de 1923, que criou um arranjo previdenciário para cada empresa ferroviária, a legislação previdenciária foi alcançando lentamente outros setores.8

Independentemente de tratá-la como resposta às demandas dos traba- lhadores ou uma antecipação paternalista das elites, a maioria dos autores que trataram do tema destaca a importância da criação das CAPs como marco inicial de uma política de previdência social no Brasil indicando que esta não foi inaugurada por Vargas.9 A discordância interpretativa está no ca- ráter inovador da política previdenciária pós-30. De um lado, Malloy indica que a concepção básica varguista de segmentação dos trabalhadores por ca- tegorias funcionais e a atitude elitista e paternalista para com o movimento operário já estava estabelecida antes de 1930. Do outro, alguns autores in- terpretam o governo Vargas como uma ruptura, porque torna estatais os ar- ranjos previdenciários muito diferentes da natureza civil e privada das CAPs, sem ingerência estatal na provisão de benefícios e serviços.10 De qualquer forma, as CAPs significaram uma mudança de posição do Estado brasileiro frente à questão social, mesmo que instaurando-se como um esquema clássico de previdência, como um contrato entre patrão e empregado sem a partici- pação financeira do Estado.

No início dos anos 30, rompeu-se com o padrão CAPs para a constitui- ção de institutos de aposentadoria e pensões, englobando categorias profis- sionais em âmbito nacional. Primeiro os marítimos (IAPM em 1933), depois

7 _{Ver Hochman, 1998.} 8 _{Ver Leite & Velloso, 1963.}

9 _{Ver Malloy, 1986; Oliveira & Teixeira, 1986; e Santos, 1979.} 10 _{Ver Cohn, 1980; Oliveira & Teixeira, 1986; e Santos, 1979.}

os bancários e comerciários (IAPB e IAPC, 1934) e, por último, os industriá- rios (Iapi, 1936). Em 1938 são reorganizadas algumas caixas que se transfor- mam no Instituto de Aposentadoria e Pensões da Estiva (Iape) e no Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas (Iape- tec).11 Entre a criação de um instituto e seu funcionamento decorria algum tempo, uma vez que havia necessidade de regulamentação e organização.

O modelo IAP, onde vários grupos ocupacionais eram recortados e de- finidos pelo Estado, que lhes dava acesso a benefícios e serviços, não foi o único arranjo proposto. Desde o início dos anos 30, surgiram várias propostas para organizar, ou reorganizar, a previdência social. Ainda em 1931 surge o Plano Coutinho, proposta de Décio Coutinho, integrante do Ministério da Jus- tiça e Negócios Internos do Governo Provisório. Esse plano propunha a uni- ficação de todas as CAPs em uma única caixa nacional que englobaria toda a população, além de ampliar o plano de benefícios e serviços existente.12

O modelo das CAPs era criticado pela sua enorme dispersão e exíguo número de associados que o inviabilizava financeiramente. O Conselho Nacio- nal do Trabalho (CNT) recomendou um processo de fusões e incorporações que resultou numa progressiva diminuição do número de CAPs existentes ao longo da década de 30:

“(...) correspondendo à necessidade imperiosa de resolver o problema das Caixas de Aposentadoria e Pensões de pequenas empresas, dotadas de re- duzidíssimo número de empregados (...) determinou (...) após demorado es- tudo, a fusão e a incorporação dessas instituições que passarão a ser agrupa- das por Estados” (Relatório do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, 1935:41).

Surgiram outras propostas de modificação e unificação do sistema previdenciário. A ação do CNT é, em parte, informada pela visita ao Brasil de A. Tixier, diretor da Seção de Seguros Sociais da Organização Internacio- nal do Trabalho (OIT). No seu relatório publicado em 1935, defende três so- luções alternativas para a coexistência de CAPs, com todos os seus proble- mas, com os institutos nacionais por categoria profissional, que começavam a ser criados. Reconhece que “a solução ideal e mais radical” que “consistiria em criar um só Instituto Nacional de Seguros Sociais” é praticamente impos-

11 _{O Iape foi incorporado ao Iapetec em 1945. Cabe ressaltar que em 1940 foi reformulado o Ins-}

tituto de Previdência dos Funcionários Públicos Civis da União, recebendo a denominação de Ins- tituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (Ipase). O Ipase sempre foi considerado um caso à parte em relação à demais instituições previdenciárias sendo, inclusive, preservado quando da fusão dos IAPs em 1966.

sível nas condições então existentes e propõe duas soluções alternativas. A primeira seria regional, com caixas organizadas por estado e controladas por um instituto central e, a outra, a de vários institutos centrais por categoria profissional.13 Essa solução acabou sendo aquela progressivamente adotada no Brasil.

O que estamos indicando é que entre 1930 e 1936 ainda estava em jogo o formato do sistema previdenciário com muitas propostas em debate e disputa. A recomendação da unificação das várias instituições previdenciárias que aparece precocemente em 1931 será um tema que percorrerá toda a his- tória da previdência social até 1966.

Em 1936, tínhamos, do ponto de vista legal, quase toda população ur- bana pertencente às categorias profissionais reconhecidas pelo Estado, co- berta por alguma forma de proteção previdenciária. Os dois períodos de maior incorporação foram o ano de 1923, certamente sob o impacto da Lei Eloy Chaves, e entre 1931 e 1936, como efeito da política do então recém- criado Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (MTIC). Devemos res- saltar que este segundo período de incorporação certamente foi fruto da ne- cessidade de o governo provisório responder às demandas crescentes dos di- versos grupos de trabalhadores que reivindicavam os mesmos direitos daque- les que já tinham obtido a proteção previdenciária. Todas essas categorias, excluindo os industriários, obtiveram seus institutos antes da promulgação da Constituição de 1934. O jogo político, a afirmação do modelo corporativo e a capacidade de pressão de determinados sindicatos acabaram consoli- dando o formato IAP. Marítimos, bancários, comerciários, negociando com o governo ou recorrendo à greve, terminaram por obter seus institutos. Cada categoria obtinha e criava uma cesta diferenciada de benefícios e serviços as- sistenciais, dependendo dos recursos políticos que possuíam e da capacidade financeira de seus arranjos previdenciários. Ao longo das três décadas se- guintes, essas diferenças se aprofundaram, em especial os serviços de assis- tência médica.

O Iapi foi criado em 1936 e começou a funcionar em 1938. Por suas di- mensões e importância, consolidava o modelo previdenciário brasileiro que duraria quase 30 anos. Teria sido o único cuja burocracia foi recrutada por concurso público e planejado e organizado a partir de uma comissão especial com a participação de membros do MTIC, dos sindicatos e do empresariado.14 Entre 1937 e 1964, grandes mudanças ocorreriam apenas em 1960 com a aprovação da Lei Orgânica da Previdência Social (Lops), com uniformização da legislação dos institutos. Para o governo, e em especial, para o MTIC, o Iapi passou a ocupar lugar de destaque. Em entrevista, o Ministro do Trabalho Waldemar Falcão destacava:

13 _{Boletim do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, BMTIC (5):228-49, jan. 1935.} 14 _{Ver Hochman, 1992.}

“a amplitude da obra que se vem realizando no setor, apontando a ten- dência, no mundo, para a organização de grandes institutos de base profissio- nal (...) Em 1938, esse trabalho apresentou um quadro expressivo (...). [O Ins- tituto dos Industriários] criado por último, foi organizado como tipo padrão dessas entidades brasileiras de previdência e assistência, contando já com perto de um milhão de associados. Regulamentado em agosto de 1937, começou a funcionar em janeiro de 1938. E aquele número elevado de associados bem de- monstra a maneira rápida como em nosso país se sistematiza a previdência so- cial (...).”15

Essa longa citação revela a preocupação do MTIC com a criação e ins- talação do Iapi, uma agência que viabilizaria a incorporação controlada do proletariado industrial à cidadania social. A nova instituição cobria um enorme contingente de trabalhadores distribuídos por uma grande variedade de tipos de indústria e se relacionava com diversos sindicatos. Mais do que uma questão de administração pública federal, era um problema de gestão de recursos que beneficiavam de forma tangível uma considerável parcela dos trabalhadores urbanos. A proteção previdenciária para os trabalhadores da indústria era, portanto, um tema caro ao projeto varguista. O funcionamento do Iapi em 1938 encerrava o período em que o sistema previdenciário estava sendo desenhado e sua clientela definida.16 Mudanças relevantes ocorreriam depois de 1964 com a intervenção nos IAPs e, depois, a sua fusão em um único instituto. Um novo ciclo de incorporação à proteção previdenciária ocorreria no início dos anos 70 com os trabalhadores domésticos e rurais.

Com o Estado Novo, a previdência social tornou-se elemento crucial na elaboração e difusão da chamada “ideologia da outorga”17 e da construção de uma identidade dos “trabalhadores do Brasil”,18 com profundo impacto sobre o período posterior.

O desenvolvimento das políticas de previdência e de saúde pública a partir dos anos 20 se deu de forma paralela, sem pontos de contato. O projeto de saúde pública legado pela primeira república foi incorporado pelo Mesp, através do seu departamento nacional de saúde, mantendo a sua agenda de combate às grandes endemias e às eventuais epidemias. O modelo de pre- vidência social que se consagrou ao longo da década de 30 incluía uma série de serviços assistenciais, entre eles serviços de assistência médica por cada IAP aos seus associados. A assistência médica previdenciária — individuali- zada, curativa, ambulatorial e hospitalar e urbana — foi desenvolvida em ou- tros espaços: nos IAPs das categorias profissionais reconhecidas pelo Estado e

15 _{BMTIC (54):80, fev. 1939.} 16 _{Ver Hochman, 1990.} 17 _{Ver Vianna, 1979.} 18 _{Ver Gomes, 1988.}

no Ministério do Trabalho. Como indicamos, essa separação política e insti- tucional entre saúde pública e assistência médica não foi iniciada no governo Vargas, mas foi por ele aprofundada. Um dos resultados de longo prazo foi o enorme desenvolvimento da assistência médica previdenciária e o acanha- mento político e institucional da saúde pública.