GECE ELBİSESİ’NDE AYNANIN ARKETİP VE SİMGE OLARAK KULLANIMI

Uma grande turbulência nos mercados financeiros do Brasil marca o período final do governo FHC em 2002. Essa crise financeira é atribuída pelo governo FHC à liderança do candidato à presidência Lula nas pesquisas pré- eleitorais e às possíveis mudanças na condução da política econômica a partir de 2003. Em contrapartida, a oposição ao governo encabeçada pelo Partido dos Trabalhadores atribuía a turbulência ao aumento da fragilidade das finanças públicas no decorrer dos mandatos de FHC, gerando uma crise de credibilidade do governo. De qualquer forma, ocorre uma acentuada desvalorização do real frente ao dólar, chegando a uma taxa de câmbio de R$ 3,95/US$ no fim de outubro de 2002, em paralelo com uma forte elevação do risco Brasil, medido pelas quedas da cotação de mercados dos títulos brasileiros nos mercados internacionais (principalmente o título C-Bond). O governo de FHC teve de ir ao FMI, em agosto de 2002, para realizar um acordo financeiro de US$ 30 bilhões visando acalmar os mercados, e o candidato Lula teve de declarar inúmeras vezes que caso vencesse as eleições todos os contratos e obrigações vigentes no país seriam respeitados. Um fato relevante desta

crise observado por Paulani (2003, p. 65) é que, diferentemente do esgotamento das reservas cambiais ocorrido no final de 1998, não há uma fuga de capital em massa durante o ano de 2002 e havia condições necessárias para honrar os compromissos externos, com o nível de reservas mantendo-se estável entre US$ 30 e 40 bilhões, fechando o ano com US$ 37,8 bilhões, dos quais US$ 20,8 bilhões correspondiam aos empréstimos líquidos junto ao FMI.

Após a eleição de Lula, uma política econômica ortodoxa é eleita e justificada pelas novas autoridades governamentais como medida necessária por apenas um ‘período de transição’ entre os governos. A equipe econômica realiza uma política fiscal pró-cíclica, em um momento de ciclo econômico negativo, decidindo aumentar o superávit primário para além do acordo previsto com FMI, aprofundando a queda no nível de atividade durante o primeiro semestre de 2003, chegando a promover uma “recessão técnica” com a queda no PIB de dois trimestres negativos. Os mesmo alicerces da política econômica do segundo governo FHC, o tripé câmbio flutuante com livre movimentação de capitais, metas de inflação, e metas de superávit primário, marcam o regime macroeconômico inicial do governo Lula.

Na justificativa do Governo, essas medidas deveriam promover a estabilidade das variáveis macroeconômicas e criar um ambiente institucional favorável a um crescimento econômico impulsionado pelo mercado. O sacrifício inicial, nas palavras da equipe econômica, seria compensado pelo crescimento econômico sustentado no futuro. (CORAZZA; FERRARI, 2004, p. 246).

A manutenção da política econômica ortodoxa e seu estreitamento não são aceitos como única saída para o início do governo Lula, especialmente, por analistas econômicos que não estavam participando do quadro governamental. A observação de Paulani chega a colocar dúvida o diagnóstico levantado durante o período de transição:

Considerando então conjuntamente, de um lado, o comportamento do nível de reservas e, de outro, as boas perspectivas da balança comercial já claramente perceptíveis ao final de 2002, e considerando-se além do mais que já havia sido assinado o acordo com o FMI, o que permitiria enfrentar qualquer tempestade inesperada, fica muito pouco plausível a versão oficial de que as drásticas medidas monetárias e fiscais tomadas no início da gestão Lula teriam sido necessárias porque o Brasil “estava quebrado”, “à

beira do precipício”, “derretendo como manteiga”, “desfazendo-se como gelatina” etc. (PAULANI, 2003, p. 66, grifos da autora).

A política fiscal do primeiro governo Lula está pautada pelo compromisso de garantir a sustentabilidade da dívida pública, independentemente dos valores das taxas de juros e câmbio necessários (LOPREATO, 2006, p. 185). A indicação de Antonio Palocci Filho ao Ministério da Fazenda confirmava a visão da maioria dos analistas pela continuação da política de fortes superávits primários e utilização da política fiscal como fiadora da solvência das contas públicas. A meta de superávit primário para o primeiro ano é elevada para 4,25% do PIB, valor superior aos 3,75% exigido pelo acordo com FMI, como tentativa e justificativa de evitar as expectativas sobre a deterioração das contas públicas e da relação dívida/PIB, além da busca pela melhor classificação das agências internacionais de rating, o que possibilitaria ao país atrair mais investimentos estrangeiros. Segundo Lopreato, o novo regime macroeconômico enfraquece a política fiscal como instrumento de política econômica do governo:

O conservadorismo do debate no interior da equipe econômica transformou a questão fiscal em dogma e empobreceu o ambiente de discussão. A focalização do debate no ajuste fiscal, na presunção de que é preciso combater a dominância fiscal, não deu espaço à análise de outras possibilidades. A dimensão da política fiscal como produto dos desequilíbrios provocados pelo combate à inflação e pela subordinação da economia brasileira às finanças globais, deixou de merecer atenção. O manejo das políticas de câmbio e de juros ganhou autonomia, deixando a política fiscal como caudatária de decisões fora do seu alcance, acentuando o papel subordinado que ocupa no regime de política macroeconômica, apesar da centralidade que lhe atribuem na determinação da taxa de juros, do risco-país e das condições de retomada do crescimento. (LOPREATO, 2006, p. 197).

Para a execução da política monetária pelo Banco Central do Brasil (BACEN), é escolhido o ex-presidente mundial do Bank Boston, Henrique Meirelles, o que demonstrava a disposição do governo Lula no cumprimento dos contratos e no regime de metas de inflação, elegendo a taxa de juros como o elemento mais importante no combate às pressões inflacionárias. A política monetária restritiva de juros elevados, além de conter a demanda agregada diminuindo o consumo e o investimento, força um aumento da dívida pública pressionando a política fiscal para contenção dos gastos. A taxa de juros SELIC passa dos 25% a.a. em dezembro de

2002 para 26,5% a.a. em fevereiro de 2003, voltando a cair somente no segundo semestre de 2003; lembrando que a SELIC já havia sofrido um aumento significativo a partir de julho de 2002 quando estava em 18% a.a. Além disso, é realizado um corte de liquidez promovido pelo aumento do compulsório dos bancos para reforço da política monetária conservadora.

A política cambial é seguida por um processo de valorização permanente da taxa de câmbio após a reversão dos ataques especulativos do segundo semestre de 2002, principalmente devido aos ciclos de elevação da taxa básica de juros que atrai os especuladores mais agressivos. A valorização também é determinada pelos instrumentos derivativos ao fluxo de câmbio no mercado à vista que “buscam tirar proveito da valorização do real e das elevadas taxas de juros internas” (FARHI, 2006, p. 160). A partir de 2005, o BACEN tenta intervir no processo de valorização através dos derivativos financeiros denominados swaps reversos, ou seja, um contrato de troca onde o BACEN se compromete a comprar hoje uma determinada quantia de dólares a uma taxa fixa de câmbio lá na frente, ficando com a variação do dólar (à espera que o dólar suba), e os bancos recebem um contrato remunerado por uma taxa de juros pré-estabelecida. Vale lembrar que no regime de câmbio flutuante, a taxa de câmbio influencia a inflação através do mecanismo de transmissão dos preços dos bens comercializáveis e dos preços administrados. Dessa forma, o ciclo de elevada liquidez global e a taxa de câmbio sobrevalorizada acabou facilitando a estabilidade dos preços internos e o cumprimento das metas de inflação a partir de 2005.

O governo Lula inicia o primeiro ano de mandato não cumprindo a meta anteriormente revisada da inflação para 4% com tolerância de 2,5 pontos percentuais, estabelecida pelo Comitê Monetário Nacional em junho de 2002, o IPCA medido no ano atinge o valor de 9,3%. O BACEN ainda emite uma carta aberta em janeiro de 2003 já antecipando uma meta ajustada de 8,5% para o ano corrente e de 5,5% para 2004, visto que dificilmente atingiria a meta com os ‘ajustes econômicos sendo praticados’. No ano de 2004 a meta que tinha sido revisada em 2003 para 5,5% com tolerância de 2,5 pontos percentuais é atingida, visto que o IPCA fica em 7,6 a.a. abaixo do limite máximo da meta de 8%. Nos anos seguintes as metas de inflação de 4,5% são cumpridas, ficando o IPCA sempre abaixo da meta. Um histórico das metas de inflação no Brasil é apresenta pelo BACEN, conforme a tabela abaixo:

Tabela 11 – Histórico de Metas para a Inflação no Brasil entre 1999 e 2010

Ano Meta (%) Banda (p.p.) IPCA a.a.

1999 8 2 8,94 2000 6 2 5,97 2001 4 2 7,67 2002 3,5 2 12,53 20031 3,25 (4) 2 (2,5) 9,30 20041 3,75 (5,5) 2,5(2,5) 7,60 2005 4,5 2,5 5,69 2006 4,5 2 3,14 2007 4,5 2 4,46 2008 4,5 2 5,90 2009 4,5 2 4,31 2010 4,5 2 5,91

Fonte: Banco Central do Brasil (2011).

Notas: 1 - A Carta Aberta, de 21/01/2003, estabeleceu novas metas ajustadas de 8,5% para 2003 e de 5,5% para 2004, a meta de 2003 já havia sido revisada (valor entre parênteses).

Apesar da estabilidade monetária ser um dos pilares à expansão do crédito, o mercado de crédito brasileiro sofreu vários efeitos negativos derivados das sucessivas crises financeiras da década de 1990. A relação crédito/PIB sofre uma tendência de queda e de grande volatilidade durante o governo FHC, chegando a uma participação pouco maior de 20% do PIB em 2002 (SANT’ANNA; BORÇA JR.; ARAUJO, 2009, p. 45). O novo contexto macroeconômico, após a política econômica conservadora de 2003, retoma a trajetória de expansão do mercado de crédito no Brasil. A diminuição das taxas de juros nas operações de crédito e o aumento do prazo médio das operações configuram essa melhora no mercado de crédito. Com uma expansão muito superior ao desempenho do PIB, a concessão de crédito às pessoas físicas puxou o mercado de crédito até o momento da crise financeira. A disseminação das operações consignadas em folha de pagamento e a ampliação significativa dos financiamentos de automóveis, que vieram acompanhados do alongamento dos prazos e da redução dos juros, forneceram maiores créditos às pessoas físicas. Um segundo momento representa a expansão do crédito para as empresas, especialmente a partir do final de 2008 com a expansão da atuação dos bancos públicos na tentativa de frear os efeitos da crise. Sant’anna, Borça Jr. e Araujo (2009, p. 46) argumentam que o volume de crédito em relação ao PIB cresceu de forma continuada, quase dobrando sua participação em relação ao PIB entre 2004 e 2008, passando de 23,6% para 41,3% do PIB.

O processo de valorização do real em conjunto com o aumento da liquidez nos mercados globais e os superávits comerciais brasileiros, em grande

medida pelas fortes altas dos preços das commodities e produtos semi- industrializados, permitiram ao Banco Central iniciar um processo de acumulação de reservas internacionais a partir de 2004, estratégia largamente utilizada pelas autoridades monetárias de outras economias para enfrentar os ciclos das finanças e do comércio globalizados. Contudo, essa acumulação tende a promover a apreciação cambial e comprometer a competitividade da produção nacional, além de incluir um custo de carregamento dessas reservas pelo expressivo diferencial entre as taxas de juros internas e externas. Em paralelo com a acumulação de reservas, ocorrem os pagamentos dos empréstimos aos acordos com o FMI, realizados a partir das divisas adquiridas pelo Banco Central no mercado de câmbio, e, no fim de 2005 o governo federal decidiu quitar sua dívida com o FMI realizando um pagamento antecipado de US$ 23,3 bilhões.

A estratégia de manter o “tripé” da política econômica do segundo governo FHC, apesar da estabilidade monetária e um ajuste nas contas externas, promove uma taxa de crescimento médio entre 2003 e 2006 de 3,5% a.a. (1,1; 5,7; 3,2 e 4,0% do PIB, respectivamente), gerando um grande desconforto sobre a trajetória de crescimento a longo prazo. Particularmente o ano de 2003 é marcado por péssimos indicadores macroeconômicos como a queda da taxa de investimento e do consumo das famílias. Em 2004, depois do aperto do ano anterior, ocorre uma rápida recuperação da economia, novamente pressionando a inflação e disparando a política monetária contracionista que forçou um crescimento menor em 2005. Diante da queda do crescimento o governo procura adaptar as metas fiscais para poder ampliar o investimento público e diminuir o peso do pagamento de juros sobre o orçamento público, retirando os investimentos mais estratégicos do cálculo do resultado primário do governo federal, e priorizando o aumento nos investimentos em infraestrutura.

O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) é lançado logo após a reeleição de Lula, em janeiro 2007, com o objetivo de acelerar o crescimento econômico, frente às baixas taxas da gestão anterior, liberando recursos para o aumento do investimento público e estimulando o investimento privado em infraestrutura do país, além de medidas para estimular o crédito e financiamento, desonerar e aperfeiçoar o sistema tributário para incentivar o investimento privado e, medidas fiscais a longo prazo. Por meio de um abatimento de 0,5% no superávit primário e investimentos de empresas estatais, o PAC dispõe de um orçamento de

R$ 503,9 bilhões entre 2007 e 2010 para investimento em infraestrutura logística, infraestrutura energética, e infraestrutura social e urbana, visando atingir uma meta de taxa de crescimento médio do PIB no período de 5%. Em março de 2010 é lançada uma nova versão do PAC, agora com o orçamento de R$ 1,59 trilhão, divididos em R$ 958,9 bilhões entre 2011 e 2014, e mais R$ 631,6 bilhões pós-2014. As três frentes de investimento do primeiro PAC foram divididas em seis grupos: Cidade Melhor, Comunidade Cidadã, “Minha Casa, Minha Vida”, Água e Luz para Todos, energia e transportes. Neste trabalho não serão analisados em detalhes os impactos do PAC na economia brasileira, mas é importante notar que tanto a taxa de crescimento quanto a taxa de investimento aumentaram no segundo governo Lula, decrescendo momentaneamente no período da crise entre o final de 2008 e o início de 2009, mas retomando o crescimento após a segundo semestre de 2009. A taxa de crescimento médio entre 2007 e 2010 sobe para 4,6% a.a. (6,1; 5,2; -0,6 e 7,5% do PIB, respectivamente), e a taxa de investimento subiu de 16,9% do PIB em 2009 para 18,4% em 2010, mas ainda não recuperou o nível pré-crise de 19,1% em 2008.

A fase ascendente do ciclo econômico internacional entre 2003 e 2007 termina para o Brasil com o estouro da crise financeira internacional na quebra do banco de investimento norte-americano Lehman Brothers em setembro de 2008. A crise financeira tem origem no mercado imobiliário americano, especialmente no segmento de crédito hipotecário denominado de subprime (de maior risco de inadimplência), que vinha sofrendo um forte aumento da inadimplência dos pagamentos dos empréstimos desde meados de 2007. O aumento gradativo da taxa de juros básica norte-americana foi imputando limites à expansão do ciclo imobiliário. Segundo Borça Jr. e Torres (2009, p. 139): “A contraparte desse aperto monetário foi, a partir de 2007, uma sensível queda dos preços dos imóveis, que inviabilizou a continuidade do processo de refinanciamento das hipotecas e, ao mesmo tempo, provocou uma ampliação dos inadimplementos e execuções.” As execuções ocorrem quando o preço de um imóvel torna-se inferior ao valor de sua dívida, havendo um incentivo para entrega do imóvel como liquidação do financiamento. A partir de agosto de 2007, os bancos que através de seus hedge funds (fundos especulativos de alto risco) participavam da securitização ou da titularização das hipotecas também de alto risco ficaram expostos à crise. A disseminação da crise está atrelada ao fato de muitos bancos e fundos de pensão internacionais terem negócios com esses papéis dos bancos de investimentos

americanos. Com a exposição desses bancos e fundos de investimentos aos prejuízos decorrentes da crise a aversão ao risco aumenta no mercado financeiro internacional, que acaba por dificultar o acesso aos créditos internacionais.

As análises se dividiam, algumas apontavam o Brasil como um país de bons indicadores de vulnerabilidade externa e sólidos fundamentos macroeconômicos e, portanto, o país minimizaria a exposição ao choque externo derivado da crise financeira, e outras análises que demonstravam o Brasil como um país frágil perante uma crise financeira internacional. Segundo Prates e Farhi (2009, p. 2), podemos destacar duas fases para a economia brasileira: na primeira fase (de julho de 2007 a junho de 2008), registramos aperto na política monetária, forte alta dos preços das commodities, e início da elevação da classificação do risco de crédito soberano do Brasil até atingir o desejado “grau de investimento” em abril de 2008. Estes acontecimentos fizeram com que a taxa de câmbio permanecesse valorizada em torno de 17% no mesmo período. A segunda fase segue a partir de agosto de 2008, com a reversão do movimento de alta dos preços internacionais das commodities e a saída de capital por intermédio de fluxos financeiros levando o BACEN a atuar no mercado de câmbio, invertendo as atividades de compra em consequência da desvalorização que o real começava a sofrer frente ao dólar. Além dessa medida, o BACEN inicia um novo ciclo de alta das taxas de juros básicas, somente interrompido em janeiro de 2009 com as medidas de estímulos da demanda pela política monetária.

Diante desses fatos o país novamente passa por uma recessão técnica, pressionada pela redução da demanda doméstica. No entanto, um destaque desta crise financeira é a atitude do governo ao tomar medidas monetárias e fiscais anticíclicas para recuperação do dinamismo da demanda interna como o aumento do crédito, aumento do gasto público e redução de impostos para determinados produtos, sendo utilizadas como amortecedoras da retração na demanda externa. Os bancos públicos aumentaram sua oferta de crédito para ocupar o espaço deixado pelas instituições privadas frente à crise. Foram promovidas algumas medidas de desoneração tributária como a redução do imposto para automóveis, bens de consumo duráveis, materiais de construção, bens de capital, entre outros. O BNDES disponibilizou, através da criação do “Programa de Sustentação dos Investimentos”, linhas de crédito para aquisição de bens de capital (máquinas e equipamentos para produção), inovação e pré-embarque de exportações, com taxas de juros inferiores à

Taxa de Juros de Longo Prazo (6%), base da captação do BNDES. Uma iniciativa estrutural adotada pelo governo em 2009 foi uma expansão do crédito habitacional através da implantação do programa “Minha Casa, Minha Vida”, direcionado à construção de um milhão de novas residências, e com a intenção de dinamizar o setor da construção civil.

Os pontos citados acima demarcam a política econômica dos anos de 2000, englobando todo o período do governo Lula. Conforme visto, este governo deu continuidade à política econômica anterior, aplicada a partir das reformas macroeconômicas do segundo governo FHC, com base no tripé de câmbio flutuante, metas de inflação, e metas de superávit primário. Essa política econômica não foi apenas praticada durante o ‘período de transição’, mas tornou-se a orientação dos dois mandatos de governo.

3.2 Políticas sociais

Como uma promessa de campanha de Lula, a política social é apresentada pelo Projeto Fome Zero, inicialmente discutido no Instituto Cidadania em São Paulo ainda no ano de 2001, e trata-se de uma proposta de política de segurança alimentar e nutricional para erradicar a fome e a extrema pobreza do país. Nas palavras Lula, que participava da coordenação do Projeto:

O público a ser contemplado nesta proposta é grande: 9,3 milhões de famílias (ou 44 milhões de pessoas) muito pobres, que ganham menos de um dólar por dia ou cerca de R$ 80,00 por mês. Essa pobreza não é ocasional: é o resultado de um modelo perverso, assentado em salários miseráveis e que tem produzido crescente concentração de renda. (PROJETO FOME ZERO, 2001, p. 5).

O Projeto Fome Zero é desenvolvido como uma ampla proposta de políticas estruturais (enfrentamento da vulnerabilidade à fome das famílias), específicas e locais (estados e municípios) para o combate à fome e à extrema pobreza. O projeto é convertido em Programa Fome Zero, em janeiro de 2003, sob a supervisão de vários ministérios incluindo o novo Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, e a reinstalação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA) para assessoria da Presidência que havia sido

extinto no início do governo FHC. O Fome Zero conta com um orçamento inicial de R$ 1,7 bilhão, com o objetivo de promover a inclusão social e a conquista da cidadania da população mais vulnerável à fome e à miséria, através da transferência de renda às famílias em situação de extrema pobreza, recurso que somente poderia ser utilizado na compra de produtos alimentícios.

No primeiro ano, o Fome Zero priorizou a distribuição de cestas de alimentos e a construção de cisternas às famílias situadas no semiárido nordestino e na Região Norte, a implementação do Programa Cartão Alimentaçãono Nordeste e

Norte de Minas Gerais, e depois progressivamente às outras regiões, como ação emergencial detransferência de renda (R$ 50) para pessoa com renda familiar

mensal per capita inferior a meio salário mínimo obrigatoriamente gasto na compra de alimentos, além da implementação do Programa de Aquisição de Alimentos, com o objetivo de incentivar a agricultura familiar por meio da compra da produção de