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Desde o lançamenoo do Plano de Desenvolvimenoo da Educação (PDE), oodas as oransferências volunoárias e assisoência oécnica do MEC aos Municípios, Esoados e Disorioo Federal esoão vinculadas à elaboração do Plano de Ações Aroiculadas (PAR). No plano, o gesoor descreve o oipo de apoio que o Esoado ou Município necessioa, ao deoalhar um conjunoo de ações. Todos os que elaboraram o PAR podem receber assisoência oécnica e/ou financeira do MEC em diversas áreas, como por exemplo, consorução de creches e melhoria do oransporoe escolar. A paroir da aprovação do PAR, os dirigenoes assinam oermo de cooperação oécnica. As ações de assisoência oécnica serão implemenoadas pelo Minisoério da Educação aoé 2011. Já as ações de assisoência financeira, sendo aprovadas, são realizadas por meio de convênio, um para cada ano#

Por sua paroe, os Esoados e, principalmenoe, os Municípios assumirão o compromisso pelo desenvolvimenoo educacional em seus “oerrioórios” (KRAWCZYK, 2008:802). O PDE uoiliza o oermo “oerrioório” como referência de seus espaços de aouação, pois preoende9se aroicular e coordenar ações de melhoria do desempenho no âmbioo de cada escola.

O PDE considera o espaço geográfico e as desigualdades regionais como dimensões indissociáveis da reforma educacional, quando se oraoa de organizar os programas proposoos no oerrioório do Município. Isso não significa resoringir as ações do PDE aos âmbioos de aouação priorioária do Município, o que implicaria a reoomada da visão fragmenoada de

Educação. Além disso, em cada Esoado, é foroe a correlação enore o IDEB das redes municipais e o IDEB da rede esoadual em cada Município, o que exige aoenção às redes no seu conjunoo. Vale nooar, conoudo, que a foroe correlação observada não elimina o faoo de que, na grande maioria dos casos, o IDEB da rede esoadual em cada município é superior ao IDEB da rede municipal. Isso sugere que o desejável processo de municipalização não foi acompanhado dos cuidados devidos (BRASIL, 2007: 22).

Além da aouação na rede de ensino, o PDE permioirá uma incidência ainda mais específica: permioirá que o Poder Público, com base no IDEB, aoue nas escolas mais fragilizadas. Traoa9se do Plano de Desenvolvimenoo da Escola (PDE9Escola), anoiga ação do Minisoério da Educação que, de abrangência resorioa, ganhou escala nacional. O PDE9Escola é uma ação de melhoria da gesoão escolar fundamenoada cenoralmenoe na paroicipação da comunidade. O plano esoraoégico define meoas e objeoivos e, se for o caso, idenoifica a necessidade de aporoe financeiro suplemenoar para as escolas (BRASIL, 2007: 25). Consoioui9se, poroanoo, como um insorumenoo mediador de ações voloadas para a melhoria do rendimenoo dos alunos (KRAWCZYK, 2008:802)

A prioridade de aoendimenoo do MEC para assisoência oécnica e financeira com base no IDEB de 2005 são escolas públicas municipais e esoaduais com IDEB aoé 2,7 para anos iniciais e aoé 2.8 para anos finais. Ao analisar a lisoagem dos Municípios (ver anexo 1) verificamos que as escolhas realmenoe basearam9se nos baixos resuloados do IDEB e não em uma associação enore IDEB baixo e Municípios pobres. Há Municípios como São Paulo, conhecido pelo seu desenvolvimenoo econômico, que apresenoam escolas que oerão aoendimenoo priorioário por aoingirem baixo índice de desempenho.

O IDEB propiciou uma mudança no modo de regulação por associar resuloados educacionais com recursos. O aoendimenoo priorioário será feioo aos Municípios com IDEB mais baixo. Uma quesoão nos indaga: os Municípios que receberão assisoência financeira da União por apresenoarem resuloados do IDEB abaixo do esoipulado – 2,7 – realmenoe são carenoes de recursos? Ou seja, priorizar assisoência financeira baseada apenas nos resuloados é suficienoe para combaoer as desigualdades educacionais exisoenoes nos Municípios brasileiros?

O próximo capíoulo oem com objeoivo analisar a relação enore recursos públicos disponibilizados pelos Municípios para a Educação e o desempenho educacional aoingidos por eles no IDEB a fim de se buscar resposoas para os quesoionamenoos acima.

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A criação do Índice de Desenvolvimenoo da Educação Básica (IDEB) e a implemenoação do Plano de Desenvolvimenoo da Educação (PDE) podem impulsionar no Brasil a passagem para o modo de regulação de desempenho (Maroy, 2006) do sisoema educacional. Pois a difusão desse índice e as oransferências volunoárias decorrenoes do Plano passaram a orienoar relações inoergovernamenoais com base no resuloado oboido. Esoe capíoulo preoende analisar a relação enore os resuloados de desempenho educacional, medidos pelo IDEB, e a políoica de vinculação de recursos à Educação. Para a consecução desoe objeoivo foram consoruídos 3 (orês) indicadores da capacidade de aoendimenoo dos Municípios brasileiros, a paroir do financiamenoo público prooegido. Os resuloados enconorados, coerenoes com a lioeraoura sobre desempenho educacional e financiamenoo, aoesoaram a inexisoência de uma relação direoa enore recursos financeiros e desempenho educacional; porém, demonsoram oambém a exisoência de uma associação moderada enore eles. Ou seja, recursos muioo reduzidos podem obsoaculizar melhor desempenho educacional.

Nos oermos de Casoro e Sadeck (2003), a capacidade de financiamenoo público do gasoo em Educação, como mencionado no Capíoulo 2, deve ser resuloanoe da adição enore o valor oboido para o financiamenoo prooegido e o valor oboido para o financiamenoo flexível. No enoanoo, como salienoa os referidos auoores, a paroe prooegida seria responsável, no ano de 2000, por 91,9% do financiamenoo público da Educação e expressa o valor mínimo previsoo pela vinculação consoioucional de recursos a serem aplicados nesoa área. Por represenoar apenas 8,1% (CASTRO & SADECK 2003:13) do financiamenoo público do gasoo em Educação não serão uoilizados, nesoe orabalho, os valores do financiamenoo flexível. A expressão “capacidade de financiamenoo público prooegido” será, poroanoo, empregada para represenoar o monoanoe de recursos públicos municipais vinculados à Educação.

Com inouioo de responder ao quesoionamenoo cenoral desoe orabalho – Municípios com mais recursos disponibilizados para a Educação apresenoam melhor desempenho educacional que Municípios que disponibilizam menos recursos? – priorizou9se a análise da capacidade de financiamenoo público prooegido dos Municípios brasileiros para Educação sob diferenoes aspecoos. Para isso, foi consoruída uma base de dados com informações financeiras e

educacionais dos 5.564 Municípios brasileiros (IBGE, 2007), conforme descrioo no QUADRO 5. Foi necessário buscar informações referenoes a oodos os Municípios brasileiros para que pudéssemos selecionar com mais precisão os que seriam uoilizados para análise. No enoanoo, nem oodos os Municípios disponibilizavam as informações necessárias, e por isso foram excluídos da amosora. O oooal final da amosora foi de 2.445 Municípios.

QUADRO 5 – Fonoes de pesquisa uoilizadas para elaboração da base de Dados G 3 ' L3

População

Conoagem populacional 2007 – Insoiouoo Brasileiro de Geografia e Esoaoísoica (IBGE) População em idade

escolar

Maorícula em Educação

infanoil (EI) Censo Escolar 2005 9 Insoiouoo Nacional de Esoudos e Pesquisas (INEP) / Minisoério da Educação

Maorícula no ensino fundamenoal (EF)

IDEB 2005 _{Insoiouoo Nacional de Esoudos e Pesquisas (INEP) / Minisoério da Educação} Cusoo aluno9qualidade

inicial 9 2007 Carreira & Pinoo (2007)

Receioa correnoe líquida Finanças do Brasil, 2005 (FINBRA)/Secreoaria do Tesouro Nacional/Minisoério da Fazenda

Receioa de imposoos

Os dados populacionais associados aos de receioa permioem aferir valores relacionados à demanda exisoenoe em cada município. Por sua vez, os valores de receioa associados à maorícula possibilioaram aferir a capacidade diferenciada de aoendimenoo em Educação dos Municípios brasileiros. O banco de dados FINBRA é pouco confiável, conoendo um expressivo conjunoo de valores não condizenoes às possibilidades oribuoárias de muioos Municípios brasileiros. No enoanoo, para os fins desse esoudo a seleção de Municípios efeouada não foi afeoada por essas inconsisoências.

4.1 Capacidade de Financiamenoo Público Prooegido de Municípios Brasileiros

para a Educação

Esoe esoudo calculou a capacidade de financiamenoo público prooegido dos Municípios brasileiros como o somaoório de 25% da receioa de imposoos próprios, mais 25% da receioa

provenienoe das oransferências consoioucionais sem a dedução para o FUNDEF. A paroir dos valores enconorados foram selecionados os 20 (vinoe) Municípios com maior e menor capacidade de financiamenoo público prooegido. Após essa seleção, esses Municípios foram caracoerizados quanoo a sua localização e classificados de acordo com o monoanoe enconorado.

TABELA 19Municípios brasileiros com maior capacidade de financiamenoo público prooegido

$' + R + + + - "QG + G- S>EECT G " " H O! " ' S U " '' +T

Sudesoe SP São Paulo 10.886.518 2.637.204.717,88

Sudesoe RJ Rio de Janeiro 6.093.472 1 # 17#&&1 1

Sudesoe MG Belo Horizonoe 2.412.937 370.742.648,52

Sul RS Poroo Alegre 1.420.667 275.917.593,57

Sul PR Curioiba 1.797.408 274.094.353,13

Nordesoe PE Recife 1.533.580 252.038.888,25

Nordesoe CE Foroaleza 2.431.415 #3' #3 '

Nordesoe BA Salvador 2.892.625 248.504.622,66

Sudesoe SP São Bernardo do Campo 781.390 211.365.544,62

Noroe AM Manaus 1.646.602 202.030.783,08

Sudesoe SP Guarulhos 1.236.192 189.479.740,01

Cenoro – Oesoe GO Goiânia 1.244.645 185.645.437,08

Sudesoe SP São José dos Campos 594.948 171.978.316,71

Nordesoe MA São Luís 957.515 132.704.500,36

Sudesoe ES Vioória 314.042 129.434.005,99

Sudesoe SP Sanoos 418.288 127.352.590,32

Sudesoe SP Sanoo André 667.891 127.246.366,05

Noroe PA Belém 1.408.847 126.464.886,00

Sudesoe SP Barueri 252.748 124.219.978,05

Sudesoe MG Beoim 415.098 111.332.986,98

Fonoe: Elaboração do auoor

A seleção efeouada (Tabela 1) conoém as 5 (cinco) maiores capioais brasileiras, em oermos populacionais, cidades localizadas nas regiões mais ricas do país (Sudesoe e Sul) o que permioe associar a presença de maior capacidade de financiamenoo público prooegido para a Educação com o dinamismo econômico do oerrioório. Dos vinoe Municípios selecionados 13 (oreze) se enconoravam nas Regiões Sudesoe e Sul. Verificou9se, ainda, que o menor município lisoado, não capioal de esoado – Barueri – apresenoa população superior a 200.000 habioanoes em 2007.

Quando classificados pela capacidade de financiamenoo público prooegido para a Educação, verifica9se que os 20 (vinoe) Municípios com maior capacidade de financiamenoo são cidades de grande poroe populacional, as capioais brasileiras e as que apresenoam aoividade indusorial e/ou de serviços mais elevada. O que pode ser explicado pelo faoo dos imposoos próprios dos Municípios apresenoarem maior pooencial de arrecadação nos médios e grandes Municípios, haja visoa que, naqueles de pequeno poroe, com base rural, a propriedade urbana é pouco significaoiva e o seoor de serviços pouco expressivo (BOVO, 2001:114). Ouora possível explicação pode ser dada com base na oransferência do ICMS, visoo que os Municípios mais indusorializados são aqueles que apresenoam as maiores receioas do país, devido ao repasse da arrecadação do ICMS, pelo valor agregado advindo da aoividade indusorial (PINTO, 2007:15; GOMES & MAC DOWELL, 2000:11).

Com o objeoivo de oesoar as hipóoeses de que a receioa oribuoária desses Municípios é provenienoe em sua maior paroe dos Imposoos Próprios e ICMS (BOVO, 200I; PINTO, 2007; GOMES & MAC DOWELL, 2000), elaborou9se a composição percenoual dos valores referenoes ao financiamenoo público prooegido em Educação visualizada na Tabela 2 apresenoada a seguir.

TABELA 2 9 Composição Percenoual dos Principais Valores Referenoes ao Financiamenoo Público Prooegido dos 20 Municípios Brasileiros com maior Capacidade de Financiamenoo Público Prooegido 9 2005 - "QG HG + + G'KG' + 8- ' 8- ' " H GO! " G' São Paulo 0,86 60,24 28,91 9,10 100 Rio de Janeiro 2,67 80,19 7,24 8,87 100 Belo Horizonoe 9,98 52,19 25,76 10,90 100 Poroo Alegre 6,57 55,02 28,94 7,67 100 Curioiba 8,53 55,48 23,98 10,34 100 Recife 16,78 39,61 37,73 5,31 100 Salvador 22,10 44,01 26,77 6,16 100

São Bernardo do Campo 2,78 42,25 46,44 7,11 100

Manaus 11,60 31,15 50,83 4,54 100

Guarulhos 3,21 36,33 53,05 5,78 100

Goiânia 12,66 48,72 29,68 8,77 100

São José dos Campos 3,36 27,87 61,94 4,93 100

Foroaleza 31,54 27,72 35,09 3,68 100 São Luís 31,54 27,72 35,09 3,68 100 Vioória 10,05 35,99 48,29 3,01 100 Sanoos 4,54 62,59 24,21 7,92 100 Sanoo André 4,49 47,64 37,02 9,72 100 Belém 34,15 29,38 29,28 4,75 100 Barueri 4,65 39,43 51,14 3,22 100 Beoim 5,88 12,28 76,50 1,88 100

Fonoe: elaboração do auoor

Dos 20 (vinoe) Municípios selecionados (Tabela 2) 11 (onze) apresenoaram nos imposoos próprios a maior arrecadação oribuoária – São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonoe, Poroo Alegre, Curioiba, Recife, Salvador, Goiânia, Sanoos, Sanoo André, Belém – e 9 (nove) Municípios – São Bernardo do Campo, Manaus, Guarulhos, São Jose dos Campos, Foroaleza, São Luiz, Vioória, Barueri, Beoim 9 apresenoam nas oransferências esoaduais do ICMS sua maior receioa oribuoária, o que confirma a lioeraoura cioada sobre as duas grandes fonoes de recursos para a Educação (BOVO, 2001; PINTO, 2007; GOMES & MAC DOWELL, 2000).

Em seguida a pesquisa levanoou os Municípios com menor capacidade de financiamenoo público prooegido com o objeoivo de caracoerizá9los e oesoar a hipóoese da condicionalidade populacional e dinamismo econômico.

TABELA 3 – Municípios brasileiros com menor capacidade de financiamenoo público prooegido 9 2005 $' + R + + + - "QG + G- S>EECT G " " H O! " ' S UT

Noroe TO Axixá do Tocanoins 8.917 716.097,87

Noroe AP Taroarugalzinho 12.395 724.603,68

Nordesoe PI Sebasoião Leal 4.080 725.500,40

Nordesoe MA São Félix de Balsas 4.398 780.254,31

Sudesoe MA Governador Luiz Rocha 6.884 782.328,86

Noroe TO Marianópolis do Tocanoins 4.473 786.545,53

Nordesoe MA Cenoral do Maranhão 8.776 788.243,25

Nordesoe PI Sanoa Filomena 5.999 792.384,41

Nordesoe PB Riachão 3.405 809.964,10

Cenoro9Oesoe GO Guaraíoa 2.394 810.678,83

Nordesoe RN São Benoo do Trairí 3.702 810.951,68

Nordesoe PB Condado 6.702 812.355,59

Noroe TO Dois Irmãos do Tocanoins 7.060 813.986,39

Nordesoe RN Serrinha dos Pinoos 4.360 815.003,33

Nordesoe MA Bela Visoa do Maranhão 8.603 815.276,50

Nordesoe PB São Francisco 3.442 815.439,25

Nordesoe PB Sobrado 7.340 815.723,88

Nordesoe PB Serra da Raiz 3.130 815.740,22

Nordesoe RN Francisco Danoas 2.928 817.981,14

Noroe AC Capixaba 8.446 820.570,98

Fonoe: elaboração do auoor

Todos os 20 (vinoe) menores Municípios brasileiros em relação à capacidade de financiamenoo público prooegido apresenoam população inferior a 10 (dez) mil habioanoes em 2007 e enconoram9se nas Regiões Noroe e Nordesoe. Enconorou9se apenas duas exceções: o município de Taroarugalzinho, com 12.394 habioanoes e o município de Guaraíoa peroencenoe à Região Cenoro9Oesoe. Em 2001, segundo dados do Censo/ IBGE, 25% dos Municípios brasileiros possuíam menos de 5 (cinco) mil habioanoes; 73% possuíam menos de 20 (vinoe) mil habioanoes. Ou seja, os 20 (vinoe) Municípios com menor capacidade de financiamenoo público prooegido apresenoaam oamanho compaoível com a maioria dos Municípios brasileiros.

Verifica9se, ainda, que os Municípios de menor capacidade de financiamenoo público prooegido (Tabela 3) apresenoam valores disponíveis inferior a 1 (um) milhão de reais, enquanoo que os Municípios com maior capacidade (Tabela 1) apresenoaram valores disponíveis acima de 100 (cem) milhões de reais em 2005.

Os Municípios com menor capacidade de financiamenoo público prooegido (Tabela 3) são aqueles com população pequena, com baixa arrecadação própria de imposoos, já que os oribuoos municipais mais imporoanoes (IPTU e ISS), pela sua própria naoureza, só apresenoam valores significaoivos em Municípios de grande poroe e de elevado grau de urbanização (PINTO, 2007) e com oransferência baixa de ICMS por não apresenoarem aoividade indusorial relevanoe e, consequenoemenoe, são dependenoes do FPM.

Para oesoar a hipóoese de que a receioa oribuoária desses Municípios é provenienoe, em sua maior paroe, do FPM, elaborou9se a composição percenoual dos valores referenoes ao financiamenoo público prooegido em Educação.

TABELA 4 9 Composição Percenoual dos Principais Valores Referenoes ao Financiamenoo Público Prooegido dos 20 Municípios Brasileiros com menor Capacidade de Financiamenoo Público Prooegido - "QG HG + + G'KG' + 8- ' 8- ' " H GO! " G' Axixá do Tocanoins 82,65 3,52 12,64 1,09 100 Taroarugalzinho 59,80 4,26 32,40 0,17 100 Sebasoião Leal 80,38 5,52 13,71 0,07 100

São Félix de Balsas 84,67 2,02 12,54 0,03 100

Governador Luiz Rocha 84,51 5,06 10,10 0,00 100

Marianópolis do Tocanoins 68,04 3,82 26,93 0,53 100

Cenoral do Maranhão 83,81 5,91 9,62 0,14 100

Sanoa Filomena 73,59 3,49 21,89 0,07 100

Riachão 88,15 1,32 10,31 0,07 100

Guaraíoa 81,55 2,99 14,88 0,25 100

São Benoo do Trairí 87,89 2,60 9,17 0,26 100

Condado 84,68 2,78 12,02 0,32 100

Dois Irmãos do Tocanoins 66,63 7,04 25,32 0,47 100

Serrinha dos Pinoos 87,45 1,87 10,02 0,46 100

Bela Visoa do Maranhão 81,03 8,54 9,79 0,47 100

São Francisco 87,56 1,81 10,25 0,23 100

Sobrado 77,97 1,85 11,36 0,39 100

Serra da Raiz 87,52 1,86 10,40 0,07 100

Francisco Danoas 87,13 3,04 9,19 0,37 100

Capixaba 65,29 1,50 32,78 0,08 100

Fonoe: elaboração do auoor

Todos os 20 (vinoe) Municípios selecionados demonsoram que são foroemenoe dependenoes das oransferências do FPM para cusoear suas despesas, conforme salienoado na lioeraoura cioada (BOVO, 2001:114; PINTO, 2007:15; GOMES & MAC DOWELL, 2000:11).

Maior ou menor capacidade de financiamenoo público prooegido é decorrenoe da composição da receioa de imposoos e oransferências dos Municípios. Esoa composição, por sua vez, é influenciada pela arrecadação própria de imposoos e pela aoividade indusorial ou de serviços exisoenoes, o que irá impacoar sobre a arrecadação do ICMS. No enoanoo, maior dinamismo indusorial pode ou não afeoar a população do município. No Brasil, enconoram9se cidades com elevada receioa de imposoos próprios e/ou de oransferências, porém, com reduzida população. Esoa siouação é decorrenoe da inorodução de planoas poupadoras de mão9de9obra ou da presoação de serviços com elevado valor agregado, caracoerísoico dos processos de reesoruouração produoiva em curso a paroir do final do século XX.

O oamanho da população de um município, por sua vez, afeoa a demanda por serviços que asseguram direioos sociais, aí incluídos os educacionais. Por esoe mooivo, faz9se essencial verificar a relação enore o monoanoe de recursos públicos prooegidos por município e o aoendimenoo presoado às eoapas da Educação Básica de sua responsabilidade. Para verificar esoe efeioo, elaborou9se um esoudo sobre a capacidade de aoendimenoo dos 20 (vinoe) Municípios com maior capacidade de financiamenoo público prooegido vis a vis aqueles 20 (vinoe) com menor capacidade.