A eleição presidencial de 2006 foi protagonizada pelo candidato à reeleição, Luiz Inácio Lula da Silva, do PT, de um lado, e o ex governador do Estado de São Paulo, Geraldo Alckmin, do PSDB, de outro. A disputa foi vencida por Lula, no segundo turno, a quem coube a responsabilidade de governar o país de 01° de janeiro de 2007 a 31 de dezembro de 2010.
Uma das grandes bandeiras de governo, anunciada em janeiro de 2007, foi o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Dentre seus objetivos, o plano estratégico teria o condão de
[...] resgatar o planejamento em infraestrutura, retomar investimentos em setores estruturantes, fazer crescer o emprego e a renda, incentivar o investimento público e privado e, principalmente, construir a infraestrutura necessária para sustentar o crescimento do Brasil. Um plano que só teria êxito se houvesse forte articulação no Governo Federal e fosse executado em parceria com estados, municípios e com a iniciativa privada. (PROGRAMA, 2010, p. 3).
Ademais, o Plano Plurianual para o quadriênio 2008-2011 - instituído pela Lei n° 11.653, de 07 de abril de 2008 - reforçou a relevância do PAC como política prioritária de governo. Em consonância com o artigo 3°, §1°, I, da aludida lei, a gestão fiscal e orçamentária e legislação correlata deveriam levar em conta, dentre outros aspectos, a “elevação dos investimentos públicos aliada à contenção do
crescimento das despesas correntes primárias até o final do período do Plano.” E, com fundamento no §2°, I, os projetos associados ao Projeto-Piloto de Investimentos Públicos - PPI e ao Programa de Aceleração do Crescimento seriam considerados prioritários.
Vislumbra-se, portanto, nas entrelinhas dos trechos supracitados, uma intenção desenvolvimentista por parte do governo, cujo foco teria se deslocado para a necessidade de acelerar o crescimento do PIB, enquanto um dos meios para se atingir o desenvolvimento econômico. Deste modo, o PAC simboliza a retomada da capacidade de o Estado conduzir um programa de investimentos.
Sobre a conjuntura do período, a tabela 2.4 traz o mesmo conjunto de indicadores analisados nas três seções precedentes.
Nota-se que o PIB variou com intensidade maior de 2007 a 2010, na comparação com os intervalos 1995-1998, 1999-2002, 2003-2006, ainda que se considere a recessão de 2009. Compete esclarecer que neste ano a atividade econômica foi negativamente influenciada pela contratação do crédito, advinda após a quebra do banco de investimentos Lehman Brothers, nos Estados Unidos, em setembro de 2008. Para o Brasil, o evento marcou o início da fase crítica da crise americana, que desencadeou a retração do PIB por dois trimestres consecutivos (o quarto de 2008 e primeiro de 2009).
No que diz respeito à inflação, esteve abaixo do centro da meta em 2007 e 2009 e, nos demais anos, não ultrapassou a banda superior. O dado concernente a 2008 oculta ainda um detalhe bastante discutido à época, sobre a real causa da inflação. O Banco Central, perante um cenário de aumento dos preços, elevou a taxa básica de juros de 11,25% para 11,75% ao ano, em abril de 2008, enquanto havia quem afirmasse que uma parcela da inflação não decorria de expansão da demanda, mas sim dos custos.
O maior nível da taxa SELIC, no quadriênio 2007-2010, foi de 13,75% ao ano, definido em setembro de 2008, antes de o país sentir os efeitos do agravamento da crise financeira americana, ainda neste ano. Não obstante isso, o COPOM aguardou até janeiro de 2009 para começar a mover para baixo os juros básicos, que chegaram à marca de 8,75% ao ano, entre julho de 2009 e abril de 2010. Deste mês a dezembro de 2010 a taxa básica voltou a subir, encerrando o período em 10,75%.
Conquanto os juros reais no Brasil tenham diminuído durante o Segundo Governo Lula, sendo indubitavelmente inferiores aos vigentes nos oito anos FHC e nos quatro primeiros da gestão petista, cabe frisar que o estigma de ser uma das economias líderes no quesito juros altos não foi debelado. Aliás, o diferencial entre os juros domésticos e os internacionais ajuda a explicar a apreciação cambial experimentada ao longo do quadriênio.
A combinação câmbio apreciado e arrefecimento da economia mundial provocou o achatamento dos saldos comerciais entre 2007 e 2010, após a época de bonança da economia mundial. Como ilustra a tabela 2.4, em 2010, o superávit da balança comercial representava a metade do gerado em 2007, ao mesmo tempo em que o saldo em transações correntes retornava para o terreno deficitário. A apreciação cambial favorecia também a remessa de lucros e dividendos, desequilibrando a balança de serviços.
Entretanto, os ingressos pela conta capital e financeira foram suficientes para cobrir os déficits em transações correntes, sem ocasionar problemas para o financiamento do balanço de pagamentos. Por outro lado, o reaparecimento de um saldo negativo crescente nas relações de intercâmbio de bens e serviços com o resto do mundo inspira cuidados, para que não se repita a situação de vulnerabilidade externa enfrentada na segunda metade da década de 1990.
Quanto às necessidades de financiamento do setor público, evidencia-se que o governo federal esteve próximo, em 2008, de equilibrar suas receitas e despesas, visto que o indicador foi inferior a 1% do PIB. No ano seguinte, contudo, o gap entre os gastos e a arrecadação aumentou para 3,32%, o que pode ser indicativo de uma política fiscal anticíclica, aspecto a ser analisado com maior cuidado no capítulo três.
Tabela 2.4 – Indicadores do período 2007-2010
Ano 2007 2008 2009 2010
Variação anual do PIB – deflator
implícito 6,09 5,17 -0,33 7,53
Inflação medida pelo IPCA 4,46 5,90 4,31 5,91 NFSP nominal Governo Federal -
c/ desvalorização cambial - em
(%) do PIB 2,15 0,93 3,32 -
Saldo do balança comercial (FOB)
- em milhões de US$ 40.031,63 24.835,75 25.289,81 20.146,86 Saldo em transações correntes do
balanço de pagamentos - em
milhões de US$ 1.550,73 -28.192,02 -24.302,26 -47.273,10 Saldo da conta capital e financeira
do balanço de pagamentos - em
milhões de US$ 89.085,60 29.351,65 71.300,60 99.911,78 Fonte: Ipeadata
Deve-se registrar outro evento não desprezível transcorrido à época: os aportes do Tesouro Nacional ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), nos anos de 2009 e 2010. A capitalização de R$ 210 bilhões, pela colocação de títulos no mercado, permitiu ao BNDES a ampliação da capacidade de financiamento a projetos de longa maturação e viabilizou uma atuação anticíclica por parte do governo brasileiro, diante dos desdobramentos da crise financeira americana.
Todavia, os meios empregados foram alvo de críticas, em razão do diferencial entre a taxa SELIC, que remunera os títulos públicos federais, e a taxa de juros de longo prazo (TJLP), praticada nos empréstimos concedidos pelo BNDES.
Apesar dos questionamentos a respeito do impacto fiscal dos empréstimos do Tesouro ao Banco, Pereira, Simões e Carvalhal (2011) ajuízam que o simples cálculo do custo da operação desconsidera as benesses fiscais indiretas resultantes do financiamento aos investimentos do setor privado, os quais são impulsionadores da produção, da renda e da arrecadação federal no curto prazo, além de expandirem o potencial produtivo da economia no longo prazo.
A metodologia utilizada pelos autores estimou um ganho fiscal líquido de cerca de R$ 100 bilhões. A cifra significa a consolidação de um custo fiscal direto líquido de R$ 50,6 bilhões e benefícios indiretos, em virtude da arrecadação
tributária da União, de R$ 151,8 bilhões, medidos em valores presentes (PEREIRA; SIMÕES; CARVALHAL, 2011).
Com base em informações do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (2011), o Sistema BNDES demonstrou, no período de 2007 a junho de 2011, desempenho recorde em todos os níveis de atuação, ratificando o
status de principal instituição de financiamento de longo prazo no Brasil, bem como
o de agente direto na consecução das finalidades da política de investimentos do Governo Federal. A concessão de linhas de crédito se concentrou, dentre outras, nas áreas de: infraestrutura, ampliação da capacidade produtiva, incremento das exportações, crédito para micro, pequenas e médias empresas (MPMEs), inovação, desenvolvimento socioambiental e do Norte e Nordeste, que garantiram uma tendência de melhoria qualitativa nos desembolsos do Banco.