A expressão legislação ambiental pode assumir sentido variado. Dependendo da forma, ou ângulo como é utilizada, essa expressão pode ser entendida no sentido puramente legislativo ou normativo (não como ciência) e, assim sendo, vem a nossa mente a idéia de parte do ordenamento jurídico aplicado ao meio ambiente, sejam regramentos expressos no texto constitucional, em leis ordinárias, complementares, decretos-legislativos, resoluções etc. Mas, também podemos pensar a legislação ambiental em outra perspectiva, isto é, quando princípio e norma se conciliam como mecanismo disciplinador dirigido ao meio ambiente.
Mas de toda sorte não nos é desconhecida, como já visto supra, a diferença que existe entre o princípio e a norma, visto que aquele se constitui num dado de síntese superior, como fonte ou sede condensada de inspiração para o legislador ordinário (MELLO, 1995, p. 477-478).
Os princípios seriam os pilares, os fundamentos do sistema jurídico ou os “mandamentos nucleares do sistema jurídico” Mello (1995), com os quais este se concilia com harmonia; é dos princípios que se irradia a luz que inspira a criação e esclarece a compreensão de cada uma de todas as normas de direito. Por conseguinte, as normas trazem, em si, uma carga de princípios visto que estes têm sede, especialmente na Carta Fundamental.
Assim, os princípios constitucionais são aqueles que guardam os valores fundamentais da ordem jurídica, eles não regulam situações específicas, mas regulam todo o mundo jurídico.
Sem eles a Constituição seria um aglomerado de normas que só teriam em comum o fato de estarem juntas no mesmo diploma jurídico, assim, por mais que as normas constitucionais demonstrem estar em contradição, esta contradição diminui com a força catalisadora dos princípios.
Os princípios constitucionais têm outra função muito importante, que é servir como critério de interpretação das normas constitucionais, ao legislador ordinário, no momento de criação das normas infraconstitucionais, aos juízes, no momento de
aplicação do direito e aos próprios cidadãos, no momento da realização de seus direitos.
Os princípios constitucionais dão sistematização ao documento constitucional, servem como critério de interpretação deste, e alastram os seus valores sobre todo o mundo jurídico.
A questão ambiental vem tendo uma crescente repercussão e motivando uma grande preocupação em toda a população mundial. Milaré (2000, p. 34) observa que o alerta para a gravidade desses riscos foi dado em 1972, em Estocolmo, na ”Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano”. Teve como motivação o que perceberam as nações mais ricas e industrializadas sobre o que vinha acontecendo com a degradação ambiental causada pelo seu processo de crescimento econômico e progressiva escassez de recursos naturais.
Essa tomada de consciência mundial obriga que se faça uma revisão e renovação dos conceitos existentes, agora, com uma preocupação com o futuro; preservação perene do planeta.
O Brasil não ficou alheio a essa preocupação e vem surgindo uma legislação ambiental, a partir de conferências, acordos e legislações internacionais, consagradoras de novos princípios e regramentos voltados à preservação do meio ambiente, visando a impedir os danos que lhe são causados, acarretando conseqüências grandiosas, que comprometem a própria sobrevivência humana e de todos os seres vivos.
Diante disso obriga-se que se estabeleça um equilíbrio no sentido de que ao tempo em que não devam ser frustrados o desenvolvimento econômico e a continuidade do progresso técnico-científico, mas que estes se façam sem, contudo atingir o meio ambiente, preservando-se a natureza, com o compromisso de assegurar, no presente, a sobrevivência das gerações futuras.
Acresce frisar que todo sistema de desenvolvimento se assenta na economia e esta, fundamentalmente, no avanço industrial e este, por conseqüência causa uma agressão imensurável ao meio ambiente produzindo poluição gerada em todos os níveis, o que deve ser combatido. Assim, há necessidade de que sejam feitas inovações nas legislações para o controle da poluição gerada, impondo-se obrigações e
responsabilizações a todos aqueles que, de modo intencional ou não, venham a causar degradação ambiental.
3.4.2.1 Princípio do poluidor-pagador
Na Constituição Federal, art. 225, e como já visto, encontramos a consagração do direito ambiental como direito fundamental do indivíduo, com o estabelecimento de obrigações a que todos estão vinculados. Sendo assim, encontra- se recepcionada toda norma ambiental que com ela não colida. No § 3° deste artigo, é que vem estampado referido princípio quando estabelece “sanções penais e administrativas, independentes do dever de indenizar a qualquer pessoa que por ação ou omissão, com culpa ou dolo, cause degradação ao meio ambiente”.
Assim, vamos encontrar na legislação nacional, dentro do que preceitua o art. 4º, inciso VI, combinado com o §1º do art. 14 da Lei n. 6.938/81 – Lei da Política Nacional do Meio Ambiente o princípio “poluidor pagador”, “predador pagador” (MACHADO, 2004) que significa, conforme Antunes (2000, p. 33) “pagamento do custo relativo à degradação causada ao meio ambiente por sua utilização de forma inadequada e negativa, cabendo a responsabilização objetiva e sanção em virtude do ilícito praticado”. Como a recuperação e/ou limpeza do bem ambiental poluído ou prejudicado, implicam em custo público, em função de que se trata de bem cuja natureza jurídica é pública, devem ser suportados seus custos por todo aquele que de forma não racional utilizou o bem e causou a degradação.
Preferimos a nomenclatura “predador pagador”, pois permite uma melhor interpretação, haja vista que “poluidor-pagador” poder-nos-á levar ao entendimento de que, se quem polui, pode arcar com os custos pode poluir; ou pode contaminar desde que para tanto suporte o pagamento.
Machado, Porto e Freitas (2000, p. 46) entendem o alcance do princípio em duas órbitas: uma vinculada ao princípio da prevenção, evitar a ocorrência de danos ambientais; outra ao princípio da repressão, a reparação, com a responsabilização residual ou integral do poluidor, quando da ocorrência de um dano ambiental.
Por via de conseqüência, este princípio com sede na nossa Lei Fundamental visa como efetivação, a evitar a poluição do meio ambiente, a sua degradação, não se conferindo ao poluidor o direito de com o pagamento destruir a natureza. E essa responsabilização é objetiva o que no início, quando da entrada em vigor da nova Constituição foi questionado, ante que o texto constitucional não havia consagrado o que vinha disposto na legislação ordinária (Lei n. 6.938/81) ao não inserir a expressão “independentemente da existência de culpa” (MARQUES, 1999, p. 135). Hoje, esse questionamento está superado.45
O efetivo exercício do direito de proteção ao meio ambiente, o direito de agir ativamente em nome da coletividade, se tem no Ministério Público, nas Associações Civis, nas Administrações Públicas Diretas, Indiretas e Fundacionais, consagrado não só na Lei n. 7.347/85 como no Código de Defesa do Consumidor, o que se constitui num grande avanço, diante da Lei n. 6.938/81 que, repita-se, instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente.
Concluindo, a Constituição Federal e a legislação ambiental decorrente e por ela recepcionada, procura garantir a todos um ambiente ecologicamente equilibrado e o faz com escopo de preservar a vida com dignidade num meio ambiente saudável voltado, em especial, à sua preservação para as futuras gerações.
3.4.2.2 Princípio da precaução
Este princípio ganhou reconhecimento internacional na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992 (ECO-92), a qual o adotou, em sua declaração de princípios. Está ele previsto no item 15 do texto.46
45Quando a norma deixar de exigir qualquer conduta por parte do agente, preocupando-se apenas com o
resultado danoso, estaremos no império da responsabilidade objetiva, tal como ocorre no preceito constitucional (MARQUES, 1999, p. 136).
46De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos
Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental. Tradução utilizada pelo Ministério das relações Exteriores do Brasil, Divisão de Meio Ambiente.
Precaução, para Milaré (1998, p. 60-62) “é substantivo do verbo precaver-se (do Latim prae = antes e cavere = tomar cuidado), e sugere cuidados antecipados, cautela para que uma atitude ou ação não venha resultar em efeitos indesejáveis”. Derani (1997) avalia que, a partir dela, procura-se prevenir não só a ocorrência de danos ao meio ambiente, como ainda, e mais especificamente, o próprio perigo da ocorrência de danos. Pela precaução, protege-se contra os riscos (precaução contra os riscos).
Postergar é adiar, é deixar para depois, é esperar acontecer. “Quem sabe faz a hora não espera acontecer”. Machado (1994, p. 57) adverte que:
[...] a precaução age no presente para não se ter que chorar e lastimar no futuro e não só deve estar presente para impedir o prejuízo ambiental, mesmo incerto, que possa resultar das ações e omissões humanas, como deve atuar para a preservação oportuna desse prejuízo. Evita-se o dano ambiental, através da prevenção no tempo certo.
Ora, consumada uma degradação ambiental, a sua reparação é sempre incerta e, quando possível, seu custo é excessivo. Daí é melhor atuar-se de maneira preventiva e com segurança, para evitar que os danos ambientais sejam produzidos. Foi esse corolário que justificou consagrado o princípio da prevenção. Assim, o princípio da precaução veio em reforço a este princípio. Há um reforço de princípios.
Ligado aos conceitos de afastamento de perigo e segurança das futuras gerações e também de sustentabilidade ambiental das atividades humanas, Derani (1997, p. 167) diz que este princípio é a tradução da busca da proteção da existência humana, seja pela proteção de seu ambiente como pelo asseguramento da integridade da vida humana, e deve-se considerar, a partir dessa premissa, não só o risco iminente de uma determinada atividade, como também os riscos futuros decorrentes de empreendimentos humanos, os quais nossa compreensão e o atual estágio de desenvolvimento da ciência jamais conseguem captar em toda densidade.
Nessas circunstâncias, e em termos práticos, não mais deve ser aceita, hoje, a concepção de política empresarial que, por muito tempo, prevaleceu, qual seja, só deveriam ser proibidas as atividades e substâncias que provavelmente causassem degradação quando houvesse prova científica absoluta de que, de fato, representariam perigo ou apresentariam nocividade para o homem ou para o meio ambiente. A orientação a ser seguida é a de que mesmo que haja controvérsia ou incerteza no
plano científico sobre os efeitos poluidores de determinada atividade ou substância sobre o meio ambiente “presente o perigo de dano grave ou irreversível, a atividade ou substância deverá ser evitada ou rigorosamente controlada” (MIRRA, 1996, p. 61 e 62). Esclarecem Machado, Prado e Freitas (2000, p. 55) que em caso de certeza do dano ambiental este deve ser prevenido, como preconiza o princípio da prevenção. Em caso de dúvida ou incerteza, também se deve agir prevenindo. Essa é a grande inovação do princípio da precaução. A dúvida científica expressa com argumentos razoáveis, não dispensa a prevenção.
Uma questão importante que emerge a respeito do princípio 15 da Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento é saber-se se as declarações de princípios, oriundas de Conferências Internacionais estão incluídas entre as fontes tradicionais de Direito Internacional; se são obrigatórias para os países membros da Organização que as adotou; se esses textos internacionais têm aquela imperatividade jurídica própria dos tratados e convenções internacionais.
Em resposta a essas indagações, Kiss (1989, p. 49-50 e 61-66) ao mesmo tempo em que afirma que as declarações de princípios oriundas de Conferências Internacionais não estão incluídas entre as fontes tradicionais do Direito Internacional e não são obrigatórias para os países membros da Organização que as adotou, esclarece, todavia, que isso não significa que elas não possam ser consideradas senão como uma nova fonte do Direito Internacional, ao menos como uma nova técnica capaz de criar normas jurídicas internacionais. Trindade (1981, p. 30-32) diz que, em razão dessa peculiaridade, esses textos internacionais, não sendo, na terminologia do direito das gentes, mandatórios, não têm aquela imperatividade jurídica próprias dos tratados e convenções internacionais, mas não nega a influência que estas Declarações de Princípios exercem sobre as normas jurídicas tanto no plano internacional, quanto no plano da ordem interna dos países, no que é acompanhado por Mirra (1994, p. 182) o qual entende que o fato de não serem mandatórios não pode levar à conclusão de que as declarações de princípios não exercem nenhuma influência na evolução, na interpretação, e na aplicação do direito interno dos países membros da Organização Internacional que as concebeu.
Pelo que acima se viu, não se pode desconhecer a influência que essas declarações de princípios exercem sobre as normas jurídicas, tanto no plano internacional como no nacional. O Brasil, ao ratificar a Convenção da Diversidade Biológica e a Convenção-Quadro sobre a Mudança do Clima as quais inseriram expressamente em seus textos o princípio da precaução, não poderá deixar de implementá-lo, no cumprimento dos princípios do art. 37 “caput” da Constituição Federal.
Se a Administração Pública, assim não proceder e postergar a implementação de medidas de precaução, por certo, estará contrariando os princípios da moralidade e da legalidade e violando os princípios da publicidade e da impessoalidade administrativas.
Em conclusão, pode-se afirmar que, enquanto o princípio da prevenção, segundo é entendimento da doutrina, caracteriza-se quando há certeza do dano ambiental, a maneira mais eficaz de se evitar o dano ambiental é pela prevenção. Previne-se porque se sabe quais as conseqüências de se iniciar determinado ato, prosseguir com ele ou suprimi-lo. O nexo causal é cientificamente comprovado, certo, decorre muitas vezes até da lógica.
No princípio da precaução, como já visto, previne-se porque não se sabe quais as conseqüências que determinado ato, ou empreendimento, ou aplicação científica causarão ao meio ambiente, no espaço e/ou no tempo, quais os reflexos ou conseqüências. Há incerteza científica ainda não apurada ou determinada.
Como o princípio da precaução tem uma abrangência maior do que o da prevenção entendemos que este, hoje, já não mais tem razão de figurar como princípio dado que foi absorvido por aquele.
3.4.2.3 Outros princípios
Machado, Prado e Freitas (2000, p. 62-74) apontam mais os princípios da reparação, da informação e da participação. Segundo diz, o princípio da reparação está previsto na Declaração do Rio de Janeiro/92 em seu princípio 13 o qual estabelece que: “Os Estados deverão desenvolver legislação nacional relativa à responsabilidade e
à indenização das vítimas da poluição e outros danos ambientais”. Basicamente tem como fundamento obrigar o poluidor a reparar a degradação a que deu causa. No Direito interno, o Brasil adotou na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), e como já visto, a responsabilidade objetiva ambiental sendo imprescindível a obrigação de reparação dos danos causados ao meio ambiente, conforme prevê a Constituição Federal de 1988; o princípio da informação pode ser extraído do princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro/92 que afirma ”no nível nacional, cada indivíduo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades”. No âmbito do Direito Internacional já se consolida o costume de troca de informações ambientais entre países. Tendo como grande destinatário o povo, a informação ambiental uma vez recebida pelos órgãos públicos ou pelas organizações não governamentais deve ser sistematicamente transmitida à sociedade civil (excetua o segredo industrial ou do Estado), e tem como fim não só a formação da opinião pública, mas também, formar a consciência ambiental dos canais competentes administrativos e judiciais; o princípio da participação que é uma das notas características da segunda metade do século XX tem como assento básico a participação popular visando à conservação do meio ambiente e insere-se num quadro mais amplo da participação diante dos interesses difusos e coletivos. A Declaração do Rio de Janeiro/92, em seu art. 10 diz: “O melhor modo de tratar as questões do meio ambiente é assegurando a participação de todos os cidadãos interessados, no nível pertinente”.
De se observar que existe uma inter-relação entre os princípios vistos acima com os do poluidor-pagador e da precaução. Antes já demonstramos com base em Leme Machado que o princípio poluidor-pagador interage com o da prevenção (o qual entendemos que foi absorvido pelo da precaução) e com o da reparação. Do mesmo modo, os princípios da informação e da participação interagem com o da precaução, pois se somos informados podemos participar. Essa participação pode ser exercida no campo judicial pelo cidadão, através da Ação Popular prevista na Constituição Federal de 1988, conforme art. 5º, inciso LXXIII. No campo administrativo, a Lei n. 7.802/89 – sobre agrotóxicos – dá legitimidade às associações de defesa do meio ambiente e do consumidor para impugnar o registro de pesticidas ou pedir o cancelamento do registro
já efetuado. Também, o Ministério Público tem legitimidade para propor não só o Inquérito Civil Público e, também, Ação Civil Pública ambos regulados pela Lei n. 7.347/85. Por fim, resta registrar a inter-relação que existe entre os princípios da informação com o da participação. Ambos são instrumentos eficazes no combate aos males que podem ser causados ao meio ambiente, pois, se não somos informados, não podemos participar. Assim, quem detiver a informação terá o dever de repassá-la e entendemos que se assim não o fizer deverá sofrer sanção por omissão.
Apesar de ser uma ciência jurídica nova, e contar com princípios específicos que o diferenciam dos demais ramos do direito, como se viu acima, os autores divergem um pouco na sua colocação, como também nas nominações (DERANI, 1997; MIRRA, 1996).