3. BÖLÜM
3.3. GÜNÜMÜZ VE VEBLEN
Como exposto anteriormente, a gestão dos territórios prevê três instâncias: a) o Comitê Gestor Nacional, constituído pelos ministérios que participam do Programa Territórios da Cidadania e responsável por definir os territórios abrangidos nacionalmente, aprovar diretrizes e organizar as ações federais; b) o Comitê de Articulação Estadual, composto pelos órgãos federais e estaduais de cada unidade federada, assim como por representantes das prefeituras dos territórios ali existentes, cujas atribuições referem-se à articulação e integração de políticas públicas, acompanhando a execução das diretrizes estabelecidas; c) o Colegiado Territorial, com formação paritária entre os membros da sociedade e poder público, formulador do plano de desenvolvimento do Território e pelo controle social (BRASIL, 2009).
Para a execução do Programa é necessária a formalização de um protocolo de cooperação federativa firmado entre os estados da Federação com a União. No Paraná, esse acordo se efetivou em 14 de julho de 2008, possibilitando o início das ações do Comitê de
Articulação Estadual – Paraná196 (CAE-PR). Além das atribuições mencionadas, o CAE-PR,
por seu caráter consultivo e deliberativo, deve:
Apoiar a organização e mobilização dos colegiados territoriais; fomentar a articulação e integração das diversas políticas públicas nos territórios; acompanhar a execução do programa; auxiliar na divulgação do programa no estado; apresentar sugestões de novos territórios e de ações197.
Os territórios só podem participar do Programa Territórios da Cidadania (PTC) se anteriormente tiverem sido homologados pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). As ações do PTC abarcam 22 ministérios coordenados pela Casa Civil constituindo- se, portanto, em um programa de governo que não é exclusivo do MDA, ainda que este tenha um papel proeminente. Portanto, diferentemente do Pronat, que prevê a aprovação dos territórios no Cedraf, no Programa Territórios da Cidadania esta responsabilidade cabe ao Comitê de Articulação Estadual (CAE-PR).
Quando se divulgou a ampliação do Programa Territórios da Cidadania (PTC), sete territórios paranaenses estavam homologados no MDA: Vale do Ribeira, Cantuquiriguaçu,
196 Informações obtidas através das atas das reuniões realizadas pelo Comitê de Articulação Estadual e que foram
disponibilizadas pelo delegado federal do MDA no estado no Paraná, Reni Denardi. Datas das reuniões: 14 de julho de 2008, 27 de outubro de 2008, 16 de março de 2009, 31 de agosto de 2009 e 19 de outubro de 2009. Também tivemos acesso à relação dos membros titulares e suplentes que constituem o CAE-PR: são 14 representantes dos órgãos federais, 12 dos órgãos estaduais e cinco membros que representam todos os municípios dos quatro territórios abrangidos pelo Programa Territórios da Cidadania no estado.
197
Sudoeste, Paraná Centro, Caminhos do Tibagi, Centro Sul e Integração Norte Pioneiro. Como os dois primeiros já participavam do Programa, a disputa estava restrita aos outros cinco.
Participantes do Território Integração Norte Pioneiro - Fetaep, Emater e lideranças
políticas e sociais -, informados do processo de seleção198, mobilizaram-se para a sua
aprovação. Sabia-se que um deles já estava definido – Território Paraná Centro – em função dos seus baixos indicadores socioeconômicos. A outra “vaga” estava aberta, tendendo a indicação do Território Integração.
Como já havia uma convergência de propostas entre o governo federal e o estadual199,
reforçada pelo acordo de cooperação federativa, a prioridade para o seu preenchimento recaía nos territórios homologados pelo MDA abrangidos pela área do centro expandido definida pelo governo estadual. Excluído o Território do Paraná Centro, cuja participação no Programa Territórios da Cidadania (PTC) era decisão já tomada, ainda que não formalizada, restavam os Territórios Caminhos do Tibagi, Centro Sul e Integração Norte Pioneiro. Por motivos difíceis de precisar – falta de interesse, ausência de articulação e pressão política, por exemplo – a inserção do Território Caminhos do Tibagi não era cogitada, concorrendo entre si os Territórios Integração Norte Pioneiro e Centro Sul.
Em 14 de julho de 2008, os membros do Comitê de Articulação Estadual200
aprovaram, por unanimidade, a proposta de:
Incluir o Território Centro-Sul em lugar do Território Norte Pioneiro, com base nas seguintes argumentações: maior organização social em relação a este último em que o Colegiado ainda está sendo constituído; presença marcante de populações tradicionais de faxinaleses e de fumicultores [...].
Quando o diretor da Fetaep, Mário Plefk, soube da deliberação do CAE-PR, ligou imediatamente para o presidente do Conselho Territorial Provisório, Antonio de Souza Alves. A partir daí iniciaram-se as articulações políticas, mobilizando-se representantes da Emater, deputados estaduais (Romaneli) e prefeitos (dos municípios de Jaboti, Carlópolis e Jacarezinho, este último, à época, excluído do Território Integração) para pressionarem o então secretário da Agricultura do estado do Paraná, Valter Bianchini, e o delegado federal do MDA no estado, Reni Denardi, para a revisão da decisão.
Na versão de um funcionário da Emater201, o processo pelo qual a decisão no CAE-PR
foi tomada gerava questionamentos:
198
Em entrevista, Edemir Piva declarou que a informação foi transmitida pelo secretário de Agricultura do estado do Paraná, Valter Bianchini.
199 Este com o Projeto Inclusão e Desenvolvimento Territorial.
200 Conforme registrado na ata da reunião, além das declarações das pessoas entrevistadas. A ata registra a
Recebi um e-mail ontem (sábado) com um anexo referente à decisão do “Comitê” estadual [sobre o Programa] do Territórios da Cidadania. Este documento faz referência a uma reunião ocorrida no dia 14/07/2008 na qual o “Comitê” “decidiu” por “unanimidade” pela substituição do Integração Norte pelo Centro-Sul como o segundo território a ser escolhido. Estranhei tal documento visto dois aspectos: a) Na reunião que tivemos você, o Ademir, diretor técnico da Emater e eu, na delegacia do MDA, no dia 16/07/08, você nos informou que iria passar mais informações para a SDT ainda naquela semana (após o dia 16), por isto estranho que a decisão já estava tomada no dia 14 e nada tenha sido dito para nós, na nossa reunião do dia 16. Deve estar ocorrendo algum problema de comunicação, nós não imaginamos que fizemos você desperdiçar quase duas horas com um tema já decidido; b) No dia 14/07/08 várias pessoas que estiveram na reunião com o secretário Humberto [Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT- MDA] me informaram que após a apresentação do ranking proposto pela SDT o único participante que se manifestou com a proposta de mudança foi você. Todos com os quais eu pude conversar me disseram “fomos pegos de surpresa”. Os membros do “Comitê” não tinham discutido o tema antes e não tinham naquele momento elementos para apoiar ou não a tua proposta, todos ficaram calados. Não houve nenhuma aprovação da proposta, é o que as pessoas com as quais conversei me disseram. Neste caso me parece que o silêncio não significou concordância; c) Segundo as mesmas pessoas, na reunião a intervenção do secretário Valter Bianchini foi importante porque remeteu a decisão para a esfera federal, o que levou o secretário Humberto a solicitar mais dados, tarefa que ficou sob a sua responsabilidade [...].
Alguns dos participantes do Território Integração relataram que havia uma sinalização de que este seria inserido no Programa Territórios da Cidadania por atender os critérios estabelecidos pela SDT/MDA. No entanto, o delegado federal do MDA no estado defendeu e obteve a aprovação da proposta de que o Território Centro-Sul deveria ser priorizado nas políticas governamentais em função de extensa área destinada ao cultivo do fumo e pela presença de faxinais202.
Os territórios Centro-Sul e Integração Norte Pioneiro são considerados deprimidos, compõem a área do centro expandido do mapa territorial do estado do Paraná e já estavam homologados no Ministério do Desenvolvimento Agrário. As condições objetivas eram equivalentes, ambos com justificativas em suas candidaturas para ocuparem a posição de quarto território paranaense a participar do Programa Territórios da Cidadania. O que definiu a disputa foi o processo político.
O Centro-Sul continha 12 municípios enquanto o Território Integração Norte Pioneiro abrangia, à época, um total de 27. O delegado federal do MDA no estado do Paraná, Reni
201 Trata-se de Joaquim Thomas, funcionário de carreira da Emater, com raízes na região do Território Integração
Norte Pioneiro, que nos cedeu cópia do e-mail enviada para o delegado federal do MDA no estado do Paraná, Reni Denardi, naquela ocasião (ano de 2008).
202 A política nacional de combate ao fumo envolve ações para a criação de alternativas econômicas à cadeia
produtiva do tabaco. Os faxinais são áreas onde vivem famílias que se responsabilizam pela criação e produção coletiva. Este sistema de produção agrícola é típico do estado do Paraná.
Denardi, embora tenha ressaltado, na reunião do Comitê de Articulação Estadual, que no Território Centro-Sul existia um maior grau de organização social em comparação ao
Território Integração Norte Pioneiro, observou posteriormente203 que não houve mobilização
e pressões sociopolíticas por parte do primeiro, haja vista que apenas poucas pessoas sabiam do processo de seleção para o PTC. Já os participantes do Território Integração, supostamente “menos organizados”, articularam-se eficientemente para reverter a decisão tomada no âmbito do CAE-PR.
Para que isso ocorresse o Cedraf deveria se manifestar por meio de uma moção solicitando ao Comitê de Articulação Estadual a reconsideração da sua deliberação. Como o presidente do Cedraf é o secretário de Agricultura do estado do Paraná, que apoiava politicamente o Território Integração Norte Pioneiro, este documento foi elaborado e encaminhado ao CAE-PR, que aceitou transferir o processo decisório para o âmbito do Cedraf.
A ata da 6ª Reunião Extraordinária do Cedraf, realizada em 25/08/2008, com a presença de 17 conselheiros, registrou que:
A finalidade da reunião foi compatibilizar as ações do Programa Federal Territórios da Cidadania com as ações do Programa Estadual de Inclusão Social e Desenvolvimento Rural Sustentável do Paraná através de ações no chamado Centro Expandido, abrangendo 127 municípios.
Por 11 votos a favor, cinco contrários e uma abstenção (do delegado federal do MDA), o Cedraf deliberou favoravelmente pelo Território Integração como o mais recente território paranaense participante do PTC.
Nesta mesma reunião também se debateu a:
Necessidade urgente de agilização do processo já iniciado nos Territórios de incorporação de alguns municípios, como Guarapuava no Território Paraná- centro e Jacarezinho e Santo Antonio da Platina no Território Integração Norte Pioneiro para que aconteça um desenvolvimento mais harmonioso na região204.
Como todo processo político envolve negociações, a moeda de troca para a indicação do Território Integração Norte Pioneiro implicou na inclusão de dois novos municípios, os mais dinâmicos e com população mais elevada em comparação aos demais, Santo Antonio da Platina e Jacarezinho. Assim, ao invés do território ser constituído por 27 municípios, passou
203 Entrevista concedida. 204
Registrado na ata da reunião o consenso sobre este assunto. Também foi apresentada uma proposta de se unificarem os territórios Caminhos do Tibagi e Integração Norte Pioneiro “para que o processo de desenvolvimento no Centro Expandido acontecesse de forma mais rápida e dinâmica”. Por 16 votos favoráveis e uma abstenção - do delegado federal do MDA no estado, Reni Denardi, que ressalvou que o assunto demandaria uma discussão mais apurada, principalmente no nível dos Territórios – a proposta foi aprovada.
a abranger 29, conforme registrado na ata da 28ª Reunião Ordinária205 realizada pelo Cedraf em 26/11/2008.
Antes de abordarmos como os participantes do Território Integração reagiram à inclusão dos dois municípios, já que a proposta havia sido rechaçada no ano anterior, cabem algumas ponderações.
Criou-se uma situação de competitividade entre territórios no estado do Paraná. Como exemplo, mencione-se que grande parte dos entrevistados referiu-se ao Território Sudoeste como uma área dinâmica da agricultura familiar, com alto grau de organização sociopolítica e “menos necessitado” das políticas públicas vigentes em decorrência dessas características.
Sobre a disputa do Território Integração com o Território Centro-Sul, o relato do delegado federal do MDA explicitou que a inclusão no Programa Territórios da Cidadania (PTC) não era uma demanda das organizações ali presentes, mas sim uma decisão, baseada em critérios técnicos, de injeção de recursos em uma área considerada prioritária. Os critérios de participação e gestão social não prevaleceram. A correlação de forças estabelecida entre o Território Centro-Sul e o Território Integração Norte Pioneiro favoreceu este último, menos por seu nível de organização interna – já que o Conselho Territorial Provisório ainda estava se estruturando – e mais em decorrência das articulações externas efetivadas naquele período.
Disputas entre alguns territórios paranaenses e fragilidade na organização e participação sociais constituíram-se em fatores relevantes no processo que culminou na indicação do Território Integração Norte Pioneiro ao Programa Territórios da Cidadania (PTC).
Alie-se, a estes elementos, a imposição de dois municípios na configuração territorial decidida pelos participantes. A proposta de inclusão de Santo Antonio da Platina e Jacarezinho – cuja participação da prefeita deste município foi fundamental, de acordo com os entrevistados, para a reversão da decisão tomada no âmbito do CAE-PR – se originou no
205
A defesa da proposta foi efetuada pelo engenheiro agrônomo Bruno, coordenador do núcleo regional da SEAB, em Jacarezinho. Foi elaborado um documento de quatro páginas no qual se argumentou que o conjunto dos 29 municípios correspondia às fronteiras territoriais definidas pelo estudo do Ipardes para a execução do Projeto de Inclusão Social e Desenvolvimento Rural Sustentável do governo do estado do Paraná, apresentando- se dados socioeconômicos que expressavam a similaridade das condições dos municípios de Santo Antonio da Platina e Jacarezinho com os demais. Alguns conselheiros do Cedraf questionaram o fato do documento ter sido apresentado apenas na reunião, o que dificultava a análise do processo. Além disso, observaram que nele deveria constar “um histórico de como aconteceu a não inclusão dos municípios na formação do território e que isto [inclusão] ocorreu com uma ampla discussão do Território”. O presidente do Conselho, Valter Bianchini, contra- argumentou que “os dois municípios se integram à realidade da região, possuem uma densidade de agricultores familiares, do cooperativismo, bóias-frias, assentamentos, número de famílias de agricultores pobres. São cidades tipicamente rurais”. A ata registrou que a proposta foi votada e aprovada por unanimidade.
governo do estado do Paraná, porém, com a adesão e apoio da delegacia do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) no estado.
Nesse sentido, ainda que tenha havido divergências entre essas duas esferas sobre qual território paranaense seria inserido no PTC, a convergência de suas propostas de intervenção
em áreas consideradas deprimidas predominou, priorizando-se as relações
intergovernamentais estabelecidas entre as dimensões federal e estadual e ressaltando-se a condição de subordinação municipal, já que 27 municípios acataram uma decisão que não contou com a sua participação.
A execução do Programa Nacional de Desenvolvimento dos Territórios Rurais (Pronat), e o mapeamento territorial do estado do Paraná no âmbito do Projeto Inclusão e Desenvolvimento Territorial, contribuíram para a implantação do Programa Territórios da Cidadania no Paraná, com o governo estadual elaborando uma matriz estadual de ações em consonância como o que ocorria na esfera federal, o que se deu a partir do ano de 2009.
Induzida pelo governo federal, a adesão dos estados ao PTC é fundamental para o
alcance do principal objetivo proposto, isto é, promover o desenvolvimento206. Como houve
manifestações de setores importantes do governo paranaense para a inserção de um território específico – o Território Integração Norte Pioneiro -, o governo federal acatou essa demanda, entendendo que essa atitude possibilitaria somar esforços em uma mesma direção e sentido.
Assim, quando o governo do Paraná sugeriu a conveniência de inclusão de dois municípios para participaram do Território Integração Norte Pioneiro, o governo federal, por intermédio do Ministério do Desenvolvimento Agrário, concordou. Jacarezinho e Santo Antonio da Platina, sendo os maiores e mais dinâmicos municípios abrangidos pelo desenho territorial do estado do Paraná, localizados contiguamente a outros que compõem o Território Integração, contemplavam a proposta da abordagem territorial, adotada pelo governo federal e estadual, de integrar os espaços rurais e urbanos de municípios considerados rurais. Na
perspectiva de dois entrevistados207, “a inclusão dos dois municípios foi imposta goela
abaixo”.
O diretor da Fetaep, Mário Plefk, em sua análise dos fatos, declarou:
Porque o território não é só uma política voltada para o desenvolvimento. Sabe como é, né? É melhor eu [governo estadual] colocar Jacarezinho e
206
Como demonstrado por Arretche (2000) ao analisar os fatores determinantes para o êxito da descentralização das políticas sociais.
207 Declarações efetuadas pelo presidente do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Ibaiti, Luiz Celso, e por
Antonio Alves Souza, atual presidente do Conselho Territorial e também representante sindical dos trabalhadores rurais no município de Wenceslau Braz.
Santo Antonio da Platina porque senão esse pessoal fica contra a gente depois [...].
A proposta de inserção dos dois municípios partiu do governo do estado do Paraná. Para Reni Denardi, delegado federal do MDA no estado:
Jacarezinho foi incluído devido à troca de prefeitos, os prefeitos têm um peso, Jacarezinho está dentro e o governo do Estado sabe o porquê dele estar dentro. Nós não queremos criar caso com o governo do Estado, tentamos
sempre conformar com isso, assim como nós redesenhamos o [Território] Norte Pioneiro para o Programa coincidir com o [Programa do] governo do Estado ou governo se redesenhou [grifo nosso]. Aqui no
sul, quando os territórios reagiram por ter um desenho diferente, a gente vai conversando, um cede aqui, outro ali e vai se conformando porque senão não tem acordo. Se os municípios pensam de um jeito, se o governo pensa do outro, não acontece movimento, não acontece nada. Então a entrada de Jacarezinho no território se deve a esses dois fatores, a mudança nas gestões municipais e principalmente ao governo do Estado208.
A análise do processo de constituição do Território Integração Norte Pioneiro desde a sua origem, com os municípios constituindo Áreas de Programa Integradas (API-Emater) e participando dos Projetos Participativos Intermunicipais (Fetaep), posteriormente Território Integração Norte Pioneiro, ampliado recentemente com a inclusão de dois novos municípios – Jacarezinho e Santo Antonio da Platina –, demonstra que, inicialmente, as ações de articulação envolveram a participação de segmentos sociais e a cooperação entre os municípios. Nesse sentido, é possível afirmar que houve, de fato, um movimento em direção à construção social e fortalecimento da atuação consorciada intermunicipal, sinalizando para a construção de redes federativas (ABRÚCIO; SOARES, 2001), ainda que de modo diferenciado conforme a iniciativa territorial em questão.
A possibilidade de obtenção de mais recursos, eixo das políticas territoriais do governo federal e estadual, se sobrepôs aos objetivos inicialmente propostos. O diálogo e o debate ampliados se restringiram concomitantemente à ampliação do número de municípios e participantes. As esferas federal e estadual passaram a atuar conjuntamente, convergindo estreitamente os seus interesses, enquanto que a maior parte dos municípios, frágeis política e economicamente, submeteram-se às decisões por elas tomadas, o que se demonstrou tanto pela integração das iniciativas – que ocorreu com certa relutância - como pela inserção imposta dos municípios de Jacarezinho e Santo Antonio da Platina.
Justificar a integração das quatro iniciativas como uma decisão que cabia aos
participantes, como fez Lopes209, da SEAB, é reduzir a questão, excluindo dela todos os
fatores que entram no cálculo político: municípios altamente dependentes da transferência de recursos, baixa arrecadação, orçamento comprometido com a folha de pagamento do funcionalismo e com investimentos nas áreas da saúde e educação, apresentando perdas populacionais e com o setor agropecuário tendo um peso significativo no emprego da mão-de- obra local. Nessas condições, existe de fato a prerrogativa de deliberação quando em condições tão adversas acena-se com a possibilidade de investimentos na região?
Na nossa análise, a resposta é negativa. Ou seja, não integrar significaria renunciar à