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Para que o Estado102, considerado o organismo detentor do poder político, capaz de elaborar normas que devem ser seguidas pela sociedade (a qual outorgou àquele o poder), possa efetivar o interesse de toda a coletividade por meio de ações concretas, ele necessita de recursos financeiros, visto que os bens jurídicos a serem postos à disposição de todos possuem valor pecuniário. Sendo assim, essa entidade de força superior, inegavelmente, desenvolve atividade financeira frente a uma economia de mercado.

A partir desse reconhecimento de que o Estado necessita de recursos pecuniários para exercer seus misteres, passou-se a utilizar meios para arrecadar receita para o mesmo, de modo que a sociedade pagasse pelos serviços e bens que estivessem à sua disposição pelo Estado. Um desses meios de arrecadação é o tributo, instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver e para que o Estado possa realizar os seus fins sociais, visto que, sem ele o Estado não poderia fazê-lo, a não ser que monopolizasse toda a atividade econômica, representando a tributação, nesse contexto, uma grande arma contra a estatização da economia. Sendo assim, mister se faz estudar esse instrumento.

Embora a nossa Carta Constitucional discipline a ordem tributária, identificando e dando competência para que sejam criados tributos no fito de se obter receita que custeie a atividade do Estado, ela não conceitua o instituto jurídico ‘tributo’. Todavia, considera, de forma implícita, um conceito que se assemelha àquele presente no art. 3º do Código Tributário Nacional – CTN (Lei n.º 5.172, de 25 de outubro de 1966), o qual veio a prevalecer na doutrina, diferente daquele que se limita a identificá-lo como gênero das espécies impostos, taxas e contribuições de

102 _{A esse respeito, vide Carlos Ari Sundfeld. Fundamentos de Direito Público. São Paulo: Malheiros,}

busquem não só a eficiência dos seus serviços, mas a oferta de serviços de qualidade e com tecnologia de ponta a preços não abusivos.

Nos tempos hodiernos, vem aumentando preocupação com os problemas do desenvolvimento econômico, o que evidencia o imperativo da intervenção do Estado no fito de provocar o crescimento econômico nacional. Nesse sentido, o planejamento se alia ao mecanismo de fomento na medida em que este passa a ser previsto nos planos de desenvolvimento de determinado setor, e sendo assim se ressalta a importância dessa modalidade interventiva no cenário jurídico nacional.

De tal forma, ultimamente os problemas do planejamento econômico-fiscal vêm sendo considerados não somente do ponto de vista da conformação dentre a soma prevista de despesas e a quantia de receita disponível, mas ainda no que tange à repercussão dos distintos elementos da receita auferida e despesa sobre a estabilidade econômica, a distribuição de renda e a promoção do desenvolvimento econômico.

Indubitavelmente, o planejamento econômico feito com lisura é a melhor saída para que se chegue ao desenvolvimento econômico e social pleno, haja vista que apenas por meio de uma administração comprometida com as autênticas aspirações populares, com a fiscalização do emprego dos recursos públicos, a partir dos planos e projetos legalmente aprovados, será possível se alcançar o nível de uma sociedade mais justa e igualitária.

reafirmado no art. 174, precisamente para garantir-lhes a efetividade até mesmo nos casos em que o Poder Público haja composto um planejamento econômico para o setor.101

Sendo assim, ao contrário do que entende Eros Roberto Grau, entendemos que o planejamento econômico é mais uma forma de intervenção do Estado no domínio econômico e pode ser tido como instrumento imprescindível para a viabilização do desenvolvimento nacional, com redução das desigualdades regionais, uma vez que a este desenvolvimento está intimamente relacionado ao planejamento econômico a curto, médio e longo prazo.

Embora não considerado como instrumento de intervenção sobre o domínio econômico por Eros Roberto Grau, o planejamento deve ser considerado como tal, pois, mesmo sendo somente indicativo para o setor privado, é determinante para o setor público, e, por isso, induz indiretamente comportamentos do mercado. Se por exemplo, o Governo brasileiro planeja metas a serem alcançadas por suas empresas estatais como Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil, ou até mesmo Petrobras, o cumprimento destas por tais empresas, que concorrem diretamente com o setor privado influencia condutas mercadológicas de acordo com os fins perscrutados pelo Estado.

Aliás, a finalidade que se impõe à criação das empresas estatais é regular o mercado a partir da indução de comportamentos em virtude do seu desempenho. Se o Estado brasileiro mantivesse empresas que não tivessem um bom desempenho frente à concorrência privada, não teria nenhum sentido que elas continuassem a existir. É imprescindível que elas provoquem uma certa “ameaça” às empresas privadas para que cumpram a sua finalidade.

Afinal, de que adiantaria que o Banco do Brasil, por exemplo, mantivesse suas tarifas bancárias em um certo patamar se isso não influenciasse os outros bancos a manter suas tarifas em patamares não exorbitantes? A “ameaça” de fuga dos clientes para o banco estatal faz com que os bancos da iniciativa privada

101 _{MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2003.}

também pela Constituição, conforme se depreende do art. 174, este seja, sim, forma de intervenção sobre o domínio econômico.

Assim, pode-se afirmar que o planejamento consiste em uma técnica complexa para modificar a realidade na acepção de fins antecipadamente determinados, tendo como escopo a organização das atividades econômicas para obter efeitos anteriormente previstos. Em outras palavras, é o modo de atuar do Estado, que se caracteriza pelo estabelecimento prévio de dadas condutas econômicas e sociais futuras, pela elaboração de objetivos e pela determinação de instrumentos de ação ordenadamente mapeados, sob o ângulo macroeconômico, o processo econômico, para melhor funcionamento da ordem social, em condições de mercado.

Assim, tal processo se dá por meio de planos, segundo a nossa Constituição, que estatui (art. 174) que é função da lei dispor sobre planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e que estes devam ser estabelecidos de acordo com o plano plurianual, ficando patentes aqui os princípios do planejamento estrutural. Entretanto, o plano se apresenta de forma imperativa para o setor público explorador da atividade econômica, enquanto que para o setor privado ele é indicativo, conforme reza o mencionado art. 174.

Ou seja, da leitura do artigo citado fica evidente que, a pretexto de planejar, não pode o Estado obrigar à iniciativa privada sequer o atendimento às diretrizes ou intenções pretendidas, porém somente incentivar, impulsionar através de programa indicativo que seja capaz de induzir e condicionar a atuação dos particulares na economia, uma vez que, do contrário, tal sistema seria, de fato, a negação da livre concorrência, além de revelar a supressão da liberdade de iniciativa, convertida, por tal meio, em autêntico privilégio desfrutável por alguns.99

Em verdade, o parágrafo único do art. 170100, longe de fragilizá-lo, pelo contrário, existe para reforçar as determinações contidas no caput do artigo e em seu inciso IV (livre concorrência), tanto mais porque o que deles consta está

99 _{MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2003.}

p. 633.

100 _{Parágrafo único - É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica,}

adesão a ela manifestar, no entanto, resultará juridicamente vinculado por prescrições que correspondem aos benefícios usufruídos em decorrência dessa adesão.97

Nesse âmbito, encontra-se a intervenção sobre o domínio econômico por meio de tributos, quando o Estado se utiliza do aspecto extrafiscal destes para regular a economia, como ao onerar em demasia uma dada conduta, como, por exemplo, no caso da importação de bens. Neste caso, a indução será negativa, uma vez que a norma não proíbe a importação de bens, mas a onera de forma tão intensa que acaba por induzir que o mercado não mais sustente esse tipo de comportamento, dado que o valor para se consumir os produtos importados será tão elevado, que, tornando-se inviável a sua comercialização, fará com que a medida torne-se indiretamente proibitiva, ajudando ao desenvolvimento do mercado interno, que se deparará com redução da concorrência com os produtos oriundos do exterior.

Destarte, a indução à realizabilidade da conduta na forma sugerida pela norma indutora é de tamanha potência, que os agentes econômicos por ela tangidos passam a ocupar posição desprivilegiada nos mercados, justamente por não aderirem ao comportamento recomendado. Em contrapartida, seus concorrentes gozam de situação privilegiada, porque ao aderirem a tal comportamento terão melhores condições de participação naqueles mercados.

Por isto, ao atuar de tal forma, o Estado deve sopesar bem, antes de o fazer, os valores que estão em jogo, para que a indução ocorra de forma benéfica para a economia e para a sociedade como um todo.

Por fim, devemos falar do planejamento, lembrando que, para Eros Grau, este não constitui uma forma de intervenção, haja vista que algumas decisões que vinham sendo tomadas e atos que vinham sendo praticados, anteriormente, de forma aleatória, passam a ser produzidos, quando objeto de planejamento, sob um novo padrão de racionalidade,98 embora para outra grande parte da doutrina, e

97 _{GRAU, Eros. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 150.} 98 _{GRAU, Eros. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2006. p.151.}

No caso do julgado acima colacionado, pode-se dizer que o fim pretendido, qual seja de incentivar mais pessoas a doarem sangue no fim de obterem meia- entrada nos eventos culturais, esportivos e de lazer, e, nesse sentido, passarem a ter mais acesso a esse âmbito social, provocando aumento no público de tais eventos ao mesmo tempo que aumentem o estoque de sangue não pode ser um comportamento obrigatório.

A lei deve ser respeitada, dando a faculdade de os cidadãos a utilizarem como fundamento ou não, pois caso estes não se sintam impelidos a doar sangue mais vezes e, por conseguinte, a freqüentar tais eventos, não poderá o Estado obrigar tal condutas, mas tão somente, no mister interventivo indutório, incentivar para que tal fim se concretize.

Desta forma, incentivo, como papel normativo e regulador da atividade econômica pelo Estado, origina a idéia do Estado promotor da economia. Trata-se, assim, do fomento, que consiste em proteger, estimular, promover, apoiar, favorecer e auxiliar, sem empregar meios coativos, as atividades particulares que satisfaçam necessidades ou conveniências de caráter geral.95

Garrido Falla afirma que a atividade de fomento da Administração é antiga, pois data da Idade Média, porém constitui preocupação atual, porque o Estado moderno passou a agir apenas subsidiariamente no que tange, pelo menos, à atividade econômica.96

Isto não se dá, todavia, no sentido de suprir a vontade dos seus destinatários, contudo, se dá no fito de levá-los a uma opção econômica de interesse coletivo e social que ultrapassa o limiar da vontade particular. Nestas, a sanção, tradicionalmente traduzida como mandamento, é substituída pelo expediente do convite, de incitações, dos estímulos, dos incentivos, de toda ordem, oferecidos, pela lei, a quem participe de determinada atividade de interesse geral e patrocinada, ou não, pelo Estado. Ao destinatário da norma resta aberta a alternativa de não se deixar por ela seduzir, deixando de aderir à prescrição nela veiculada. Se

95 _{SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2003. p.}

784.

96 _{FALLA, Fernando Garrido. Tratado de Derecho Administrativo. v. II. Madri: Editorial Tecnos, 1982.}

Em seu voto, o ministro Eros Roberto Grau assevera que “mais do que simples instrumento de governo, a nossa Constituição enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de ação global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos 1º, 3º e 170. A livre iniciativa é expressão de liberdade titulada não apenas pela empresa, mas também pelo trabalho. Por isso a Constituição, ao contemplá-la, cogita também da "iniciativa do Estado"; não a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas à empresa. A Constituição do Brasil em seu artigo 199, § 4º, veda todo tipo de comercialização de sangue, entretanto estabelece que a lei infraconstitucional disporá sobre as condições e requisitos que facilitem a coleta de sangue. O ato normativo estadual não determina recompensa financeira à doação ou estimula a comercialização de sangue. Na composição entre o princípio da livre iniciativa e o direito à vida há de ser preservado o interesse da coletividade, interesse público primário.”

Da ADIN acima mencionada pode-se concluir que a partir da criação de regra permitindo a meia-entrada a locais públicos em que haja eventos de cultura, esporte e lazer aos doadores de sangue o Estado interviu no domínio econômico induzindo dois comportamentos, ambos positivos para a sociedade brasileira. Tanto o incentivo à doação de sangue quanto o incentivo à freqüência a eventos culturais, de esporte e lazer que porventura se dêem em locais públicos são legitimamente constitucionais do ponto de vista do cumprimento do princípio da dignidade humana. Sendo assim, tal norma indutora (Lei Estadual n.º 7.737/2004 do Espírito Santo) fora julgada constitucional por se coadunar, nitidamente, com os preceitos atinentes à intervenção por meio de incentivo consubstanciados na Constituição Federal.

Assim, as normas de intervenção por indução, não são dotadas da mesma natureza cogente da que afeta as normas de intervenção por direção. Ou seja, trata- se de normas dispositivas e não impositivas, no fito precípuo de induzir os particulares a agirem da forma pretendida pelo Estado, que, incentiva determinado comportamento no escopo de atingir os princípios-fins a que deve respeito máximo, de modo que sua cogência se situa somente na observância da norma, não abrangendo o alcance do fim almejado pela indução.

Estado manipula os instrumentos de intervenção em consonância e na conformidade das leis que regem o funcionamento dos mercados.

Em outros termos, o art. 175, in fine, da Carta de 1937 ensaiou classificação análoga à que adoto: “a intervenção no domínio econômico poderá ser mediata e imediata, revestindo a forma de controle, do estímulo e da gestão direta”. A inspiração, do preceito, buscada na Carta del Lavoro, é evidente. Esta, na sua Declaração 9, refere: “... tal intervenção pode assumir a forma de controle, do encorajamento (fomento) e da gestão direta”.93

Nesse sentido, o julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal (STF), da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) n.º 3.51294, que teve como relator o ministro Eros Roberto Grau, é pertinente ao tema da intervenção por indução, e é um bom exemplo de admissão da intervenção do Estado sobre o domínio econômico, uma vez que se trata de julgamento de lei que garantia a meia-entrada aos doadores regulares de sangue no acesso a locais públicos de cultura, esporte e lazer no Estado do Espírito Santo. A lei fora julgada constitucional, uma vez que pretendia o Estado do Espírito Santo promover a intervenção na livre iniciativa de modo a regular, de alguma forma, a economia.

93 _{GRAU, Eros. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2006. p.149.} 94 _{AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.737/2004, DO ESTADO DO ESPÍRITO}

SANTO. GARANTIA DE MEIA ENTRADA AOS DOADORES REGULARES DE SANGUE. ACESSO A LOCAIS PÚBLICOS DE CULTURA ESPORTE E LAZER. COMPETÊNCIA CONCORRENTE ENTRE A UNIÃO, ESTADOS-MEMBROS E O DISTRITO FEDERAL PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO ECONÔMICO. CONTROLE DAS DOAÇÕES DE SANGUE E COMPROVANTE DA REGULARIDADE. SECRETARIA DE ESTADO DA SAÚDE. CONSTITUCIONALIDADE. LIVRE INICIATIVA E ORDEM ECONÔMICA. MERCADO. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA. ARTIGOS 1º, 3º, 170 E 199, § 4º DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. É certo que a ordem econômica na Constituição de 1.988 define opção por um sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa circunstância não legitima, no entanto, a assertiva de que o Estado só intervirá na economia em situações excepcionais. Muito ao contrário. 2. Mais do que simples instrumento de governo, a nossa Constituição enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de ação global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos 1º, 3º e 170. 3. A livre iniciativa é expressão de liberdade titulada não apenas pela empresa, mas também pelo trabalho. Por isso a Constituição, ao contemplá- la, cogita também da "iniciativa do Estado"; não a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas à empresa. 4. A Constituição do Brasil em seu artigo 199, § 4º, veda todo tipo de comercialização de sangue, entretanto estabelece que a lei infraconstitucional disporá sobre as condições e requisitos que facilitem a coleta de sangue. 5. O ato normativo estadual não determina recompensa financeira à doação ou estimula a comercialização de sangue. 6. Na composição entre o princípio da livre iniciativa e o direito à vida há de ser preservado o interesse da coletividade, interesse público primário. 7. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (STF. ADIN 3512. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Rel. Min. EROS GRAU. Julgamento: 15/02/2006).

No que tange à padronização dos contratos, podemos dizer que têm se originado contratos com cláusulas padronizadas por ato estatal que relativiza o princípio da liberdade de contratar enquanto liberdade de configuração interna dos contratos, como por exemplo, os contratos de loteamento, de seguro, as convenções condominiais, inúmeras fórmulas contratuais praticadas no mercado financeiro, tudo em nome do bem maior, como já se assentou: o bem público.

Destarte, em esfera contratual, a ordenação da atividade econômica supõe a definição de normas que alcançam em dois níveis os agentes econômicos: comportamentos a serem assumidos perante a Administração e comportamentos a serem assumidos perante os demais agentes econômicos, assim não apenas as normas que conformam, condicionam e direcionam o exercício da atividade econômica pelos seus agentes com o Estado, mas também as que criam direitos e obrigações atribuíveis aos agentes privados nas relações contratuais, relações dos agentes econômicos entre si.

Assim, manifesta-se de modo contundente a atuação do Estado na regulação da economia, não se limitando somente a determinar a celebração coativa de contratos, mas definindo como obrigatório o próprio desempenho da atividade econômica. Como nos ensina José Afonso da Silva, a fiscalização pressupõe o poder de regulamentação, pois ela visa precisamente controlar o cumprimento das determinações daquele e, em sendo o caso, apurar responsabilidade e aplicar penalidade cabíveis.92

De outra banda, pode o Estado intervir no domínio econômico por meio do fomento, ou seja, em que se apóia e incentiva a iniciativa privada, estimulando ou desestimulando determinadas condutas.

Esse fomento pode ser instituído através de incentivos fiscais ou financiamentos públicos, sendo essa a modalidade própria em que o Estado busca atingir os princípios-fins dos quais se tem falado ao longo do texto em análise. Essa forma de intervenção é representada por Eros Roberto Grau na forma de intervenção por indução, assentando o mesmo que ‘quando o faz, por indução, o

92 _{SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2003. p.}

Nesse contexto, um dos principais elementos à configuração interna do contrato é o preço. O Estado pode também controlar esses preços, no escopo de regular a economia, contudo somente em condições excepcionais que requeiram tal medida, visto que a CF não prevê expressamente tal possibilidade, configurando-se esse controle como espécie de norma de direção imposta pelo Estado.

Nesse sentido, indubitável que, quando admitido, em situações excepcionais o controle de preços, sofre ele três limitações insuperáveis, quais sejam, o princípio da razoabilidade, o fato de ser medida excepcional, que pressupõe uma situação de anormalidade e ser limitada no tempo, não se perpetuando no ordenamento jurídico- econômico, e, em nenhuma hipótese a imposição de que a venda de bens ou serviços se dê por preço inferior ao seu custo, acrescido de um retorno mínimo, compatível com as necessidades de reinvestimento e lucratividade próprias do setor privado, vez que representam esses direitos subjetivos dos agentes econômicos na ordem econômica constitucional brasileira

Podemos dizer que, embora de início o controle de preços seja contrário ao princípio da livre iniciativa que fundamenta basilarmente a ordem econômica do Brasil, diante de uma situação absolutamente anormal, de deterioração do mercado privado concorrencial, tendo como propósito o restabelecimento do mercado livre, justifica-se a sua adoção por disciplina estatal, devendo ser medida temporária e que não implique na imposição de preços inferiores aos custos de produção, acrescidos da margem necessária para reinvestimentos e de lucro mínimo, observando-se, necessariamente, em todas as situações o princípio da razoabilidade.91

Assim, em regime de controle de preços esse elemento é determinado em grande número de casos independente da vontade das partes. Doutra banda, as condições de validez do contrato e o condicionamento de sua execução também