Faaliyet Tabanlı Maliyetleme Sisteminin Faydaları

Em termos de estudos sobre políticas públicas no Brasil, estes surgem da redemocratização iniciada no fim da década de 1970. Anteriormente, estudos com este foco eram usados para decisões governamentais, e as tendências eram voltadas às macrocaracterísticas do Estado. Da “reforma do Estado” nos anos 1980 surgiram trabalhos que propunham a descentralização e participação para enfrentamento da “dívida social” do regime autoritário. Nos anos 1990, da influência da literatura sobre o processo decisório, “a análise da produção de políticas públicas passa a ser examinada dominantemente pelo ângulo de suas relações com as instituições políticas” (Hochman, 2007: 15).

Da dificuldade em se encontrar políticas públicas ambientais relacionadas ao setor de energia no Brasil, sobretudo entre 1985 e 1992, admitimos duas hipóteses: 1) sequer existiram; 3) existiam, ainda que de forma tímida e burocrática, em programas mal divulgados ou obscurecidos pelo tempo como o “Nossa Natureza”. A este respeito, uma das hipóteses de Ferreira é que até os anos 1990 havia total desvinculação entre políticas públicas ambientais e demais políticas públicas no Brasil, em nível estadual ou federal:

68 _{O Programa-Piloto ainda está em atividade, entrando em sua terceira década, com muitas}

semelhanças com o original, especialmente em termos de parceria com a ONU. Maiores informações disponíveis em: <http://www.mma.gov.br/ppg7/>. Acesso em: 20 abr. 2011.

94 A hipótese que tentamos detalhar advém de trabalhos anteriores (Ferreira, 1992), que demonstram justamente a total desvinculação, no nível cultural e federal, entre as políticas ambientais e as políticas de desenvolvimento industrial, agrícola, de saúde, populacional e energética, dentre outras (Ferreira, 2003: 17, 66, 108 e 144).

Concordamos em parte com Ferreira, pois somente em 1993 encontramos um primeiro estudo que lançava as bases da relação entre o SEB e políticas públicas ambientais, conforme expomos no capítulo 3. Ou seja, havia uma quase ausência de políticas públicas que inter-relacionassem meio ambiente e energia até os anos 1990, pois no capítulo anterior observamos que a matriz energética nacional não tinha relações explícitas com a preservação ambiental. Alguns autores defendem que tal preocupação é consequência de um processo histórico (Franco, 2001; Ferreira, 2003; Pignatti, 2005).

Pignatti define que a preocupação ambiental é dos anos sessenta no primeiro mundo, ampliada nas décadas de 1970 e a partir de 1980 disseminada no restante do planeta. Tal preocupação foi uma resposta à crise ambiental daquele período, propagada nas várias esferas de conhecimento, num processo de transferência de funções públicas do Estado para a sociedade civil, ONGs ou terceiro setor (Pignatti, 2005: 19). Podemos dizer ainda que no Brasil a maioria das ONGs se consolidou a partir dos anos oitenta, na retomada democrática e no pluripartidarismo, e da coalizão ONGs-partidos surge o Partido Verde brasileiro, em 1986.

A descentralização da questão ambiental posta na CF é reforçada pelas “Agendas 21” municipais e criação de Secretarias Municipais de Meio Ambiente. Esta descentralização do poder converge com a ação também descentralizada e muitas vezes local das ONGs. Neste sentido, observamos que parte significativa das políticas públicas que conciliam meio ambiente e energia têm sido adotadas localmente, em municípios isolados, com a ação de universidades ou centros de pesquisa, como o CRESESB, junto a populações desprovidas de recursos, como explicaremos no último capítulo. Também consideramos que o Estado brasileiro foi induzido pela comunidade internacional a melhorar os indicadores ambientais, econômicos e sociais, ou seja, as três dimensões do desenvolvimento sustentável, por órgãos especializados como o PNUMA e PNUD, além das ONGs ambientalistas.

A nova postura governamental para cumprir tais objetivos faz notar dois movimentos expostos no último capítulo: 1) as respostas governamentais à ONU, de

95 caráter nacional, com as “Políticas Nacionais”, ou ainda mudanças na estrutura ministerial; 2) a atuação de caráter local, em que ONGs e outros movimentos sociais se articulam com centros de pesquisa ou mesmo empresariado e resolvem, localmente, os problemas relacionados à sustentabilidade e oferta de energia, cujo modo de agir foi catalisado pela Agenda 21.

Desta forma, a organização civil ganha importância na gestão ambiental, sobretudo em termos de democracia participativa. Em termos históricos, Pignatti sustenta que, das 1010 ONGs cadastradas em 1988, 422 eram voltadas aos movimentos populares, 403 eram ecológicas (quase 40% do total) e 185 se voltavam às mulheres. Caso consideremos que muitas ONGs não são exclusivamente populares ou sociais, o número de ONGs ligadas indiretamente ao meio ambiente poderia ser ainda maior. O fato é que observamos três variáveis que se interpenetram neste período, e que podem ser vistas num encadeamento de causa- consequência: a abertura democrática no Brasil, que implicou no rápido surgimento de movimentos sociais e de ONGs, que por sua vez implicaram no fortalecimento da preocupação ambiental na sociedade brasileira, influenciando no modo de ação para se executarem projetos relativos à matriz energética.

Quando as dimensões do “agir local” tornam-se maiores através de grupos de pressão ligados ao meio ambiente, a Agenda 21 ganha importância. Paremos um pouco para refletir sobre ela. Documento extenso, de quase 600 páginas, publicado pelo Senado Federal, constitui um aprofundamento da “Carta do Rio”. Muitos de seus temas já estavam presentes no Relatório Brundtland. O documento possui um total de quarenta capítulos e é dividido em quatro seções: dimensões sociais e econômicas, conservação e gerenciamento dos recursos para desenvolvimento, fortalecimento do papel dos grupos principais, meios de implementação.

Na primeira parte há preocupação da relação humana com o meio ambiente em sua dimensão local, especialmente em termos de saúde e pobreza, defesa da cooperação internacional e das mudanças de consumo para a melhoria deste ambiente. A Agenda 21 centra-se no desenvolvimento sustentável, aplicado ao comércio, à economia, à administração pública. A sustentabilidade no comércio deveria ser atingida com a transparência dos mercados e fomento à pesquisa, também havendo na Agenda a demanda por estímulos ao Acordo Geral de Tarifas e

96 Comércio (GATT) e à Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, no sentido de se estabelecerem relações comerciais que ao mesmo tempo respeitem o meio ambiente.

Caso observemos mais detalhadamente o documento, o fato de o comércio e a pobreza constarem na primeira parte da Agenda 21 já demonstra como a questão ambiental, quase desconexa da economia em 1972, torna-se, ela própria, envolvida pela variável econômica em 1992. A questão dos custos ambientais lançada em Brundtland é, neste documento, retomada, sobretudo no combate conjunto à pobreza. A subsistência também deveria ser sustentável, e a Agenda 21 não mediria palavras em relação aos problemas estruturais causados ao meio ambiente gerados pelo consumismo, defendendo o “consumo sustentável”.

Interpretamos o capítulo 5 da Agenda, relativo à política demográfica, como sendo mais flexível em relação ao no growth, mesmo com semelhanças com a Declaração de Estocolmo. Nele, a chave do manejo das populações é a sustentabilidade, o uso racional dos recursos, especialmente nas cidades, a melhoria das condições demográficas do gênero feminino, o estímulo à pesquisa populacional em vários países fomentado por doações à ONU, para que cada nação tivesse a autonomia de verificar seus próprios problemas populacionais, que aproxima-se o princípio 16 da Conferência de Estocolmo destacado no capítulo 1:

Deve-se desenvolver uma estrutura analítica que permita identificar os elementos complementares a uma política de desenvolvimento sustentável, bem como mecanismos nacionais que permitam monitorar e avaliar os efeitos dessa política sobre a dinâmica populacional (Agenda 21, 1997: 56).

O documento apresenta um tom de conciliação e esperança para a humanida- de, ainda que utópico. Contudo, há a proposição de cooperação técnica entre os países desenvolvidos e os em desenvolvimento. O fato de sugerir transferência de tecnologia, existente desde Estocolmo, pode ser observado como uma reafirmação de princípios éticos nas negociações internacionais. A Agenda 21 propõe o uso sustentável da energia, de modo a controlar a emissão de gases do efeito estufa (Agenda 21, 1997: 131-137). Tal objetivo seria alcançado com a cooperação técnica, a transferência de tecnologia, o uso de fontes renováveis, o planejamento e a eficiência energética. Quanto à última, o Brasil já possuía programas desde 1985, como o Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica (PROCEL).

97 O documento é muito abrangente no que diz respeito às preocupações ambientais: manejo de florestas, uso sustentável de ecossistemas frágeis, combate à seca e à desertificação. A questão do desenvolvimento rural foi uma das mais amplamente debatidas. Biotecnologia, biodiversidade, conservação dos mares e demais recursos hídricos, nada escapou ao documento.

A terceira parte da Agenda (fortalecimento do papel dos grupos principais) tem como foco não diretamente o meio ambiente, mas os vários segmentos de nossa espécie: a mulher, a criança, o jovem (tópico do qual resultou o “TUNZA”69_{), as}

populações indígenas, num esforço para garantir os direitos humanos sustentavelmente. Todo o capítulo 27 é dedicado às ONGs, fundamentais para a democracia participativa e parceiras para a implementação da Agenda 21, seja pela organização e capacidade de mobilização ou pelo vasto conhecimento científico. Esta foi a vitória das ONGs no Rio agrupadas no Aterro do Flamengo:

Para fortalecer o papel de parceiras das organizações não-governamentais, o sistema das Nações Unidas e os Governos devem iniciar, em consulta com as organizações não-governamentais, um processo de exame dos procedimentos e mecanismos formais para a participação dessas organizações em todos os níveis, da formulação de políticas e tomada de decisões à implementação (Agenda 21, 1997: 468).

Outra conquista da sociedade civil, já citada, foi o fortalecimento das autoridades locais de cada país, que até 1996 deveriam realizar consultas às suas populações e promover suas “Agendas 21 Locais” (Agenda 21, 1997: 473). Aqui se insere o projeto “Vitória do Futuro”, a Agenda 21 da Cidade de Vitória, idealizado no fim do mandato Vitor Buaiz (1989-1993), com base no projeto “Usina de Lixo” na região de São Pedro. Vitória foi a primeira cidade brasileira a ser vinculada ao “ICLEI” (Local Governments for Sustainability), e a “Agenda 21 Local” fortaleceu a ação do “Conselho Popular de Vitória”. A ideia foi conduzida de modo a colocar o desenvolvimento sustentável como questão central para a vida na cidade, chegando

69 _{Tunza é uma palavra do idioma suaíli, do centro-}

leste africano, e que significa “cuide com carinho”. Voltada à educação dos jovens no mundo, tem como premissa “Cuidar da mãe-Terra com carinho”. O uso do idioma africano reforça a responsabilidade da ONU para com as gerações futuras, especialmente dos países com economias mais frágeis. Faz parte do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Página oficial do Tunza, disponível em: <http://unep.org/tunza/>. Acesso em: 10 mai. 2011.

98 a ser criada, embora durante pouco tempo, a Superintendência de Desenvolvimento Sustentável, no ano de 200770.

Ainda no contexto da Agenda 21, a Prefeitura Municipal de Vitória lançou o Código Municipal de Meio Ambiente pela Lei n° 4.438 de 28 de maio de 1997. A Agenda 21 de Vitória foi dividida em quatro partes: diagnóstico, prognóstico, estratégia e papel dos agentes71. Vitória também foi a primeira cidade brasileira a atualizá-la, em 1996, e sua Agenda 21 Local foi indicada em 2000 como modelo para todos os municípios brasileiros pelo MMA (Vitória, 2003: 13).