O Estado Novo não resistiu ao fim da Segunda Guerra Mundial e à conseqüente derrocada dos regimes nazi-fascistas na Europa.
Diante do iminente fim, Vargas editou a Lei Constitucional nº 9, de 28 de fevereiro de 1945 (também chamada de Ato Adicional), que, após alterar diversos dispositivos da Constituição de 1937, determinou a convocação de eleições diretas para escolha de presidente, governadores, e integrantes das Casas Legislativas federais e estaduais (art. 4º).
70 O art. 136 da “Lei Agamenon” - nome dado ao Decreto-Lei nº 7.586, de 28 de maio de 1945 (que regulou, em todo o país, o alistamento eleitoral e as eleições de 1945), em homenagem ao então Ministro da Justiça, Agamenon Magalhães, responsável por sua redação – marcou para o dia 2 de dezembro de 1945 as eleições para Presidente da República, Conselho Federal e Câmara dos Deputados, e para o dia 6 de maio de 1946 a escolha dos Governadores dos Estados e dos membros das Assembléias Legislativas. O artigo seguinte dispunha que as eleições municipais seriam realizadas depois de constituídas as Assembléias Legislativas, nas datas por estas fixadas, regulando-se, entretanto, pela mesma lei.
O citado Decreto-Lei guarda o mérito de ser, a um só tempo, o primeiro diploma normativo federal a estabelecer regras e critérios para a organização dos partidos políticos 78 e também o primeiro a determinar que só poderiam ser admitidos a registro os “partidos políticos de âmbito nacional”, conforme previa expressamente seu art. 110, § 1º. Todavia, o Tribunal Superior Eleitoral poderia negar o registro de legendas cujos programas contrariassem os princípios democráticos ou os direitos fundamentais do homem definidos na Constituição (art. 114).
A “Lei Agamenon” inaugurou, ainda, a nossa fase de garantia do monopólio dos partidos políticos à apresentação de candidaturas a cargos eletivos, por meio da proibição de apresentação de candidaturas avulsas. A partir de sua edição, somente poderiam concorrer às eleições os “candidatos registrados por partidos ou alianças de partidos” (art. 39).
Além disso, seu art. 142 revogou expressamente o Decreto-Lei nº 37, de 2 de dezembro de 1937, que extinguiu os partidos políticos, mantendo vedada, contudo, “a criação de milícias cívicas, ou formação auxiliar dos partidos, bem como o uso de uniformes e estandartes” estabelecidas pelo mesmo Decreto-Lei editado por Vargas na aurora do Estado Novo.
A despeito de seu mérito, é importante destacar que este diploma normativo não superou integralmente as confusões conceituais criadas pelo Código
78
NICOLAU, Jairo. História do voto no Brasil... op. cit., p. 45. A citada norma reservou um título inteiro aos partidos políticos (arts. 109 a 114).
71 Eleitoral de 1932. Ainda não se havia consolidado claramente o entendimento de que os partidos políticos não são associações quaisquer, mas sim associações com uma finalidade especial que é a vocação para a disputa eleitoral pelo poder político. Não foi isso, entretanto, o que constou expressamente da redação do art. 109 da Lei Agamenmon:
“Art. 109 - Toda associação de, pelo menos, dez mil eleitores, de cinco ou mais circunscrições eleitorais, que tiver adquirido personalidade jurídica nos termos do Código Civil, será considerada partido político nacional”.
Ao aprofundar as inovações da breve Constituição de 1934 no que se reporta aos partidos políticos, o texto promulgado em 1946 fez referência expressa a tais agremiações em diversos dispositivos.
Além de manter a vedação aos magistrados do exercício de atividade político-partidária (art. 96, II) já trazida por aquela, a nova Constituição avançou e proibiu, pela primeira vez, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios de lançar impostos sobre bens e serviços de partidos políticos, desde que as suas rendas fossem aplicadas integralmente no País para seus devidos fins (art. 31, V, b). Também assegurou, tanto quanto possível, na constituição das comissões, a representação proporcional dos partidos nacionais que participassem da respectiva Câmara (art. 40, parágrafo único). Reconheceu, ainda, às legendas regularmente constituídas, a legitimidade para a apresentação de representação pela perda de mandato de parlamentares que infringissem as regras de impedimento, incompatibilidade ou de presença em sessões (art. 48, § 1º). Ademais, reconhecia aos partidos o direito de serem acionistas de sociedades anônimas proprietárias de “empresas jornalísticas, sejam políticas ou simplesmente noticiosas, assim como a de radiodifusão” (art. 160).
Mais importante ainda, o mesmo art. 134, que estabelecia o sufrágio universal e direto e o sigilo do voto, também assegurava a representação proporcional dos partidos políticos nacionais, na forma que a lei estabelecesse.
72 O art. 141, § 13, da Lei Maior ampliava o conteúdo do art. 114 da Lei Agamenon ao vedar a organização, o registro ou o funcionamento de qualquer partido político ou associação, cujo programa ou ação contrariasse o regime democrático, baseado na pluralidade dos partidos e na garantia dos direitos fundamentais do homem. A pluralidade de partidos, portanto, pela primeira vez, ganhou contornos constitucionais.
Finalmente, além de outras breves referências às agremiações partidárias contidas no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que a acompanhou, a Constituição de 1946 ainda reconhecia à Justiça Eleitoral a competência para promover o “registro e a cassação de registro dos partidos políticos” e para conhecer “de reclamações relativas a obrigações impostas por lei aos partidos políticos quanto à sua contabilidade e à apuração da origem dos seus recursos” (art. 119, I e VIII).
Neste cenário, diversos partidos – agora com caráter nacional - foram formados ou reorganizados (sobre novas ou antigas bases). Os principais foram o Partido Social Democrático – PSD, a União Democrática Nacional – UDN, o Partido Trabalhista Brasileiro – PTB, o Partido Comunista Brasileiro – PCB e, com menos expressão, o Partido Socialista Brasileiro - PSB e o Partido Republicano – PR e o Partido Social Progressista – PSP, com especial ênfase para os três primeiros que, efetivamente, disputaram as preferências do eleitorado e o comando da cena política durante o período que vai entre 1945 e 1964.
Apesar de a abertura democrática ter se aprofundado a partir de 1945, os efeitos do regime anterior deixaram profundas marcas no sistema partidário que se organizou sob os auspícios da Constituição de 1946. A herança do longo período getulista se fez muito presente – de formas diversas -, pelo menos, nas três agremiações mais importantes do período: o PSD, o PTB e a UDN: os dois primeiros foram organizados por seguidores de Vargas, enquanto o último, em contrapartida, foi organizado sob uma forte influência antigetulista 79. Isto não aconteceu por acaso. Conforme percebeu Bolívar Lamounier:
“o Brasil dos anos 50 estava rachado ao meio, dividido por uma clivagem profunda, uma complexa falha geológica que
79
73 atravessa diversas camadas sedimentares, mas tinha um foco extremamente definido: o antagonismo entre getulismo e antigetulismo” 80.
O PSD foi fundado por Benedito Valadares, então Governador de Minas Gerais – o único a ter sido confirmado no cargo no início do Estado Novo - e por outros interventores federais nos Estados que mantinham boas relações com Getúlio. Esta legenda e o PR - “relíquia do Partido Republicano Mineiro ainda sob a chefia do ex- presidente Arthur Bernardes” 81 - apresentavam muitas características que os aproximavam. Ambos eram de orientação conservadora e foram formados a partir de bases eminentemente rurais e semi-rurais. Eram a expressão partidária do oficialismo do governo federal 82, com especial ênfase para o PSD que, da presidência de Dutra à de João Goulart, com exceção da de Jânio Quadros, sempre gravitou muito próximo do poder 83 e se consolidou como uma das principais forças do período ora analisado, conforme lecionam Bolívar Lamounier e Rachel Meneguello:
“O elemento de continuidade com a estrutura política e burocrática do Estado Novo teria sido, no regime de 1946, sobretudo o PSD, principal partido do novo sistema, que desde logo assegurou maioria absoluta na Assembléia Constituinte e que teve sempre, até o colapso de 1964, a maior bancada na Câmara e no Senado. A organização do PSD aproveitou diretamente as ‘interventorias’ do Estado Novo, que lhe asseguraram forte implantação em todos os estados, bem como os recursos humanos da ditadura getulista, cuja experiência governativa não era desprezível. O PSD tornou-se, desta forma, um prolongamento
80Da independência a Lula: dois séculos de política brasileira... op. cit., p. 119.
81 CHACON, Vamireh. História dos partidos brasileiros – discurso e praxis dos seus programas... op. cit.,
p. 149.
82
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. História e teoria dos partidos políticos no Brasil... op. cit., pp. 86/87.
83
LEITÃO, Cláudia. A crise dos partidos políticos brasileiros – os dilemas da representação política no Estado intervencionista. Fortaleza: Gráfica Tiprogresso, 1989, p. 143.
74 partidário, com extensa base eleitoral, do Estado Novo getulista” 84.
Até mesmo porque o PSD exercia com especial eficiência este papel de oferecer suporte praticamente irrestrito e fiel ao governo – qualquer que ele fosse 85 -, acabou por ofuscar o desempenho eleitoral do PR que, na medida em que progredia o novo regime, acabou tornando-se quase insignificante.
A UDN, por seu turno, foi formada em 1945 a partir de uma atípica união de diferentes setores políticos e sociais, das mais diversas origens e colorações ideológicas. Em suas linhas perfilaram-se, inicialmente, as oligarquias destronadas com a Revolução de 1930, alguns antigos aliados de Getúlio, marginalizados depois de 1930 ou 1937, ex-aliados do Estado Novo que, por motivos variados, se afastaram do regime antes de 1945, grupos liberais com forte identificação regional e, ainda, alguns setores da esquerda 86. O que unia tantas figuras e movimentos tão díspares entre si era, no tempo em que a agremiação ainda ensaiava alguma militância na ilegalidade, o objetivo de lutar contra o regime getulista. Aberto o regime, foram se afastando do partido os setores que a ele tinham se unido apenas e exclusivamente com o propósito de combater o Estado Novo, tais como os comunistas e os socialistas. “Ficou, afinal, o partido, com uma fisionomia própria”, dedicado a representar, “como ideologia, o liberalismo das classes médias urbanas mais cultas, o liberalismo burguês, mais político que social” 87.
O PTB, por sua vez, foi constituído sob a orientação direta de Vargas, a partir dos quadros do Estado Novo, mormente oriundos do Ministério do
84 Partidos politicos e consolidação democrática – o caso brasileiro. São Paulo: Brasiliense, 1986, pp.
43/44.
85
AIETA, Vânia Siciliano. Partidos politicos... op. cit., p. 87.
86
LEITÃO, Cláudia. A crise dos partidos políticos brasileiros – os dilemas da representação política no Estado intervencionista... op. cit., p. 138.
87
75 Trabalho e dos sindicatos oficiais 88, além de diversos intelectuais da esquerda moderada da época que não se alinhavam ao PCB 89.
Quanto a este, é importante recordar que, mesmo tendo permanecido na clandestinidade desde a sua fundação, em 1922, após a frustrada “Intentona Comunista”, em 1935, o partido fora completamente desarticulado em todo o país a partir, especialmente, da prisão de seus principais líderes, tais como Luis Carlos Prestes. Em 1945, após a anistia concedida por meio do Decreto-Lei nº 7.474, de 18 de abril daquele mesmo ano, Prestes é solto e põe em curso as movimentações para legalizar o partido, nos termos da nova legislação eleitoral. Com parecer favorável do então Procurador Geral da República, Hahneman Guimarães, e nos termos do voto do relator do processo, o Ministro Sampaio Dória, o Tribunal Superior Eleitoral editou a Resolução nº 285, de 27 de outubro de 1945, que assegurou o registro provisório da legenda, mesmo diante de protestos manifestados formalmente pela União Social pelos Direitos do Homem, que o considerava antidemocrático, totalitário, colidente com os direitos do homem, contrário à existência dos partidos, dependente de organização internacional e defensor dos princípios do leninismo-marxismo, além de outros encaminhados ao Tribunal por telegrama, alguns deles invocando as “tradições cristãs do nosso povo”.
Antes, todavia, para analisar a sua adequação aos princípios democráticos, exigiu o Tribunal que o partido esclarecesse alguns pontos específicos constantes do estatuto e do programa submetidos a registro, tais quais, por exemplo, como promoveria a distribuição das terras (se por expropriação ou confisco), o esmagamento dos remanescentes da reação e do fascismo (se por meio da instauração da ditadura do proletariado baseada em um único artigo ou se por meio da tolerância e do pluripartidarismo), a socialização dos meios de produção (diante do princípio que garantia a propriedade privada) e, ainda, os efeitos da doutrina leninista-marxista no programa do partido (Resolução nº 213, de 29 de setembro de 1945). Posteriormente, o registro provisório deferido após a satisfação daquelas exigências foi convertido em
88
MOTTA, Rodrigo Patto Sá. Introdução à história dos partidos políticos brasileiros... op. cit. p. 71.
89
76 definitivo por força da Resolução nº 324, de 10 de novembro de 1945, após a apresentação, pela legenda, das assinaturas de 13.000 associados 90.
O desempenho eleitoral do PCB nesta primeira fase da abertura democrática foi bastante expressivo. Em 1945 obteve cerca de 5% dos votos para a Câmara dos Deputados e conquistou 14 cadeiras de deputados federais, além de seu candidato, Yedo Fiúza, ter recebido quase 10% dos votos nas eleições presidenciais realizadas no mesmo ano.
Entretanto, a atuação do PCB passou a fazer-se sentir nos sindicatos de trabalhadores até então domesticados pelo pulso forte do “peleguismo” do Ministério do Trabalho do Estado Novo. A recém decretada abertura democrática, entretanto, abriu espaço para a deflagração de uma série de greves comandadas pelos sindicatos em busca de melhores salários e condições de trabalho, embora nem sempre os comunistas estivessem à frente das paralisações. Entretanto, a agitação foi mal recebida pelas elites políticas que, embaladas pelo seu histórico anticomunismo, agora reforçado pela polarização catalisada pela guerra fria que se iniciava, encontraram nas agitações a desculpa perfeita para eliminar a ameaça representada pelo razoável desempenho comunista nas urnas 91.
A cassação de seu registro foi requerida com fundamento no art. 141, § 13, da Constituição de 1946, e no art. 26 do Decreto-Lei nº 9.258, de 14 de maio do mesmo ano, sob as acusações de que: a) o partido seria uma organização internacional orientada e a serviço do comunismo marxista-leninista da União Soviética; b) em caso de guerra contra aquele país, os comunistas ficariam contra o Brasil (Processo nº 411/412 – Distrito Federal).
Por maioria de votos, vencidos os Ministros Sá Filho, relator do processo, e Ribeiro da Costa, o Tribunal Superior Eleitoral julgou procedentes as acusações e, por meio da Resolução nº 1.841, de 7 de maio de 1947, cassou o registro do PCB, jogando-o, mais uma vez, na clandestinidade. O Recurso Extraordinário Eleitoral nº
90
O histórico do processo de registro da legenda consta do voto do Ministro Relator do processo que culminou na cassação do registro da legenda, em 1947, adiante referido.
91
77 12.369 – DF interposto não foi conhecido pelo Supremo Tribunal Federal (Rel. Min. Laudo de Camargo).
O PSB, ao contrário, não teve uma história tão interessante e nem teve um desempenho eleitoral muito marcante no período. Sem ostentar doutrina de signo marxista, o partido, constituído por setores tão restritos quanto homogêneos da intelectualidade moderada de esquerda, foi espremido eleitoralmente, à direita, pela UDN, com quem disputava no terreno do liberalismo político, e, à esquerda, pelo PCB e até pelo PTB, com quem competia no campo do liberalismo econômico e social 92.
É preciso registrar, ainda, que o período presenciou a formação de diversas legendas menos expressivas (“nanicas”), fruto do novo sistema proporcional adotado para escolha dos deputados federais e estaduais, introduzido pelo art. 38, § 1º, da “Lei Agamenon” e confirmado pelo art. 56 da Constituição Federal de 1946. Entretanto, é necessário anotar, neste contexto, que pelas mais variadas razões, dos 31 partidos que requereram registro provisório perante o Tribunal Superior Eleitoral no período analisado, 15 o tiveram cancelado antes que todos eles, indistintamente, fossem novamente extintos pelo novo governo militar, em 1965 93.
O Partido Popular Sindicalista – PPS, o Partido Republicano Progressista – PRProg e o Partido dos Agrário Nacional – PAN (também conhecido como Partido Ruralista Brasileiro – PRB 94), que tiveram fraco desempenho nas eleições de 1945 (o último não elegeu um deputado sequer, apesar de ter apresentado a candidatura derrotada de Mário Rolim Teles à presidência da República naquele mesmo ano), fundiram-se para criar o Partido Social Progressista - PSP, liderado a partir de São Paulo por Ademar de Barros, que se consolidou como a quarta força política nacional a partir das eleições de 1950. O PSP, assim como o PSB e outras duas legendas logo adiante referidas (o PL e o PR), podem ser compreendidos como dissidências da UDN 95.
92 FRANCO, Afonso Arinos de Melo. História e teoria dos partidos políticos no Brasil... op. cit., p. 89. 93
SOUZA, Maria do Carmo Campelo de. Estado e partidos políticos no Brasil (1930 a 1964). 3ª edição. São Paulo: Alfa-Ômega, 1990, p. 116.
94
FLORES, Moacyr. Dicionário de história do Brasil. 3ª edição. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2001, pp. 453 e 460.
95
78 Ao contrário deles, permaneceram “nanicos” durante todo o período ora relatado o Partido Democrata Cristão – PDC, surgido na onda da democracia cristã que se espalhou pelo mundo após o final da 2ª Guerra Mundial; o Partido Libertador – PL, fundado sob a influência da história do gaúcho Raul Pilla, federalista e libertador desde antes de 1930; o Partido da Representação Popular - PRP, rescaldo integralista, fundado por Plínio Salgado, pelo qual concorreu à presidência em 1955; o Partido Trabalhista Nacional – PTN, o Partido Orientador Trabalhista – POT e o Partido Proletário do Brasil - PPB foram formados com objetivos muito semelhantes de explorar a retórica social que já estava tão em moda no período; o Partido Republicano Trabalhista – PRT, também formado sob a moda trabalhista e sem qualquer preocupação com um discurso próprio; o Partido Social Trabalhista – PST, mera dissidência pessedista criada para acomodar o maranhense Vitorino Freire para a disputa pela vice-presidência da República em 1950, quando o PSD decidiu lançar Altino Arantes para concorrer ao cargo; o Movimento Trabalhista Renovador – MTR, criado pelo gaúcho Milton Ferrari para concorrer à vice-presidência da República, em 1960, quando a aliança que lançou Jânio Quadros (PDC/UDN) dividiu-se na definição do candidato a vice e assistiu ao lançamento da candidatura do udenista Milton Campos; o Partido da Boa Vontade (PBV), liderado a partir do Rio de Janeiro por Alziro Zarur, que se desgastou em função do apoio dado ao golpismo lacerdista; e o Partido Republicano Democrático – PRD, “ressuscitando o discurso pseudo-avançado socialmente e ironizado por Osório Borba já na Constituinte de 1933/1934” 96.
O desempenho das legendas acima referidas – tanto as competitivas quanto as não competitivas - nas eleições realizadas para preencher as vagas da Câmara dos Deputados no período ora estudado está descrito na tabela a seguir exposta:
96
CHACON, Vamireh. História dos partidos brasileiros – discurso e praxis dos seus programas... op. cit., pp. 149/150 e 188/189. PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil... op. cit., pp. 286/294. LAVAREDA, Antônio. A democracia nas urnas – o processo partidário eleitoral brasileiro – 1945 – 1964. 2ª edição. Rio de Janeiro: IUPERJ: Revan, 1999, pp. 202/205.
79
Tabela – Composição da Câmara dos Deputados - absoluto (N) e porcentual (%) – por ano e por partido –– 1945-1962 97
Partidos 1945 1950 1954 1958 1962 N % N % N % N % N % PSD 151 52,8 112 36,8 119 36,5 119 36,5 125 30,6 UDN 81 28,3 81 26,6 74 22,7 70 21,5 96 23,5 PTB 22 7,7 51 16,8 61 18,7 63 19,3 105 25,7 PSP - - 24 7,9 27 8,3 25 7,7 21 5,1 PR 9 3,1 10 3,3 18 5,5 17 5,2 7 1,7 PCB 14 4,9 - - - PPS 4 1,4 - - - PRProg 2 0,7 - - - PDC 2 0,7 2 0,7 2 0,6 7 2,1 19 4,6 PL 1 0,3 6 2,0 10 3,1 3 0,9 5 1,2 PST - - 9 3,0 - - 2 0,6 7 1,7 PTN - - 5 1,6 6 1,8 6 1,8 11 2,7 PSB - - 1 0,3 4 1,2 9 2,8 4 1,0 PRP - - 2 0,7 4 1,2 3 0,9 3 0,7 PRT - - 1 0,3 1 0,3 2 0,6 3 0,7 MTR - - - 3 0,7 Total 286 100,0 304 100,0 326 100,0 326 100,0 409 100,0
Conforme antes asseverado, é perfeitamente possível extrair destes números o absoluto domínio que PSD, PTB e UDN mantiveram do parlamento nacional durante o período. Isto não significa que não havia competição eleitoral. Pelo contrário. Muito embora o número de candidatos nas eleições presidenciais tenha sido reduzido (4 nas eleições de 1945, 1950 e 1955, e 3 nas eleições de 1960) e a despeito do número de legendas inscritas para competir pelas cadeiras congressuais tenha diminuído sistematicamente em todo o período, tanto as disputas federais quanto as estaduais foram marcadas por relevante grau de competição, salvo algumas exceções isoladas 98.
Também é possível detectar, a partir dos números reproduzidos, um movimento de progressiva ascensão do PTB e, em grau menos acentuado, de algumas
97 NICOLAU, Jairo. Partidos na República: velhas teses, novos dados. In Dados – Revista de Ciências
Sociais. Rio de Janeiro, Vol. 47, nº 1, 2004, pp. 90 e 106. Obviamente, só está descrito nesta tabela o desempenho eleitoral das legendas que conquistaram vagas na Câmara dos Deputados no período assinalado.
98
LAVAREDA, Antônio. A democracia nas urnas – o processo partidário eleitoral brasileiro – 1945 – 1964... op. cit, pp. 36 e 61-62.
80 outras pequenas legendas, em contraposição a uma tendência de retração da influência tanto do PSD quanto da UDN na Câmara dos Deputados. Maria do Carmo Campello de Souza atribui este movimento a três fatores: a) ao rápido crescimento dos pequenos