Ayrılma mekanizmalarına göre sınıflandırma

Não cabe nestas linhas uma análise minuciosa das causas sociais, políticas e econômicas que levaram o regime nacional a uma nova guinada no sentido do autoritarismo. Basta-nos afirmar, para os restritos fins deste trabalho, que “forças terríveis” levantaram-se contra o presidente Jânio Quadros – como ele próprio diria em sua carta de despedida do cargo – e precipitaram, em 25 de agosto de 1961, sua renúncia. Qualquer que tenha sido a sua verdadeira motivação, o fato objetivo é que este abandono catalisou uma grave crise institucional que gravitou a sua sucessão: a ascensão ao poder do petebista João Goulart, vice-presidente eleito, enfrentou muitas resistência nos setores mais conservadores da política, das Forças Armadas, da imprensa e da própria sociedade.

A solução encontrada passou pela aprovação da Emenda Constitucional nº 4, de 2 de setembro de 1961 (autodenominada “Ato Adicional”), que, às pressas, instituiu entre nós um breve regime parlamentar. Ao transferir diversos poderes do presidente da República para o presidente do Conselho de Ministros, este

102_{História do voto no Brasil... op. cit., p. 54.} 103

LAMOUNIER, Bolivar. MENEGUELLO, Rachel. Partidos políticos e consolidação democrática – o caso brasileiro... op. cit., p. 35.

83 novo balanço de forças tornou politicamente viável a posse de João Goulart após seu retorno da viagem oficial que fazia à China quando da renúncia do titular.

Esta primeira e única experiência parlamentarista na República brasileira, entretanto, com a mesma rapidez com que foi instituída, foi superada. Pouco mais de um ano depois, a Emenda Constitucional nº 8, de 23 de janeiro de 1963, reinstituiu o presidencialismo em obediência ao resultado do referendum popular convocado para ser realizado no dia 6 de janeiro de 1963, nos termos do art. 2º da Lei Complementar ao Ato Adicional nº 2, de 16 de setembro de 1962 104.

O mandato presidencial de João Goulart, entretanto, também não duraria muito. Em 31 de março de 1964 teria início o movimento que dominou a política brasileira pelas duas décadas seguintes. No dia posterior, o presidente deixaria Brasília em direção ao Rio Grande do Sul e, em seguida, ao exílio no Uruguai. Dois dias depois do início das movimentações militares comandadas pelo General Olímpio Mourão Filho, o então presidente do Senado Federal, Auro Soares de Moura Andrade, durante a 2ª reunião conjunta do Congresso Nacional, realizada em 2 de abril, declarou vaga a presidência da República e, ato contínuo, investiu o então presidente da Câmara dos Deputados, Ranieri Mazzilli, no cargo de presidente. Em 15 de abril do mesmo mês, o deputado entregou o cargo ao Marechal Humberto de Alencar Castelo Branco, dando oficialmente início ao período aos vinte anos de restrição às liberdades democráticas ora estudado.

Obviamente, por imposição lógica, o sistema eleitoral e partidário de tal regime forte precisaria refletir a sua estrutura autocrática.

Um dos primeiros passos dados pelo Comando Supremo da Revolução foi editar o Ato Institucional nº 1, de 9 de abril de 1964, que, ao dilacerar importantes trechos da Constituição de 1946, dentre outras disposições, autorizava os Comandantes-em-Chefe responsáveis por sua edição a, “no interesse da paz e da honra nacional e sem as limitações previstas na Constituição”, suspender os direitos políticos de

104

Após a apuração, constatou-se que 76,9% dos eleitores votaram contrariamente à Emenda Constitucional nº 4/61, enquanto 16,9% votaram a favor de sua manutenção, além dos 2,3% de votos em branco e dos 3,9% de votos nulos. Compareceram às urnas 66,2% dos 18.565.277 eleitores inscritos. PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil... op. cit., p. 308.

84 cidadãos pelo prazo de dez anos e cassar mandatos legislativos federais, estaduais e municipais, “excluída a apreciação judicial desses atos”.

No exercício deste poder, os militares editaram o Ato do Comando Supremo da Revolução nº 1, de 10 de abril de 1964, que suspendia os direitos políticos de 100 cidadãos, dentre os quais se encontravam Luis Carlos Prestes (o nº 1 da lista) e os ex-presidentes João Goulart e Jânio Quadros. No mesmo dia, foi editado o ato nº 2, que cassava os mandatos de 40 membros (titulares e suplentes) do Congresso Nacional. E isso foi só o início. Ao todo, chegou a

“4.682 o número total de cassados nos seus direitos políticos, dos quais 1.261 militares, 500 legisladores eleitos, 300 professores e 50 chefes de Executivo, inclusive três ex- presidentes da República, e muitos profissionais liberais e operários, num corte transversal da sociedade brasileira, populista, socialista ou liberal de esquerda” 105.

Apesar das inúmeras cassações, neste primeiro momento, o funcionamento dos partidos políticos não foi proibido, revelando, segundo alguns autores, “a existência de intenções reais por parte do governo de normalizar a situação política” e o desejo de distanciamento dos métodos e práticas do Estado Novo 106. Reforçaria esta tese a constatação de que, a despeito de todas as limitações democráticas, durante todo o regime militar foram realizadas, regularmente, eleições diretas para os cargos legislativos federais (com exceção dos senadores), estaduais e municipais:

“em meio a toda sorte de casuísmos legislativos, durante 13 anos (1966-79) os dois únicos partidos que conseguiram se organizar (ARENA e MDB) disputaram as preferências do eleitorado. Ainda que dezenas de parlamentares tenham sido cassados e o Congresso tenha sido fechado em duas ocasiões,

105

CHACON, Vamireh. História dos partidos brasileiros – discurso e praxis dos seus programas... op. cit., p. 189.

106

85 as eleições proporcionais não foram suspensas e os eleitores escolheram deputados federais e estaduais (1966, 1970, 1974 e 1978) e vereadores (1966, 1970, 1972 e 1976)” 107.

Outra explicação é oriunda das boas relações que o presidente Castelo Branco e outros importantes integrantes da cúpula militar do período mantinham com os políticos udenistas e mesmo com alguns pessedistas 108. Quaisquer que tenham sido as suas motivações, entretanto, o fato é que, neste primeiro momento, as atenções do governo militar estiveram mais voltadas aos políticos do que às instituições partidárias das quais eles faziam parte.

Isto mudou, contudo, em 1965, a partir da divulgação dos resultados das eleições realizadas em 3 de outubro daquele ano para governador. Naquela disputa, diversos candidatos a governos estaduais apoiados pela aliança PSD/PTB derrotaram os concorrentes (principalmente da UDN) apoiados pelo governo militar, mesmo após a edição da Lei nº 4.738, de 15 de julho de 1965 - que estabeleceu diversas hipóteses casuísticas e leoninas de inelegibilidades 109 - ter forçado a troca de vários candidatos da coligação pessedista-petebista poucos meses antes das eleições. Mesmo assim, sagraram-se vencedores naquele ano, por exemplo, Francisco Negrão, na Guanabara, e de Israel Pinheiro, em Minas Gerais, dois dos mais importantes Estados.

A vitória dos candidatos da coligação PSD-PTB nestas importantes unidades da federação precipitou a reação da “linha dura” do governo militar, que passou a pressionar o governo pelo não reconhecimento de suas vitórias. A solução intermediária encontrada garantiu a posse dos aludidos candidatos vitoriosos, mas decretou a morte das legendas então organizadas.

107 _{NICOLAU, Jairo. O voto no Brasil… op. cit., p. 55.} 108

AIETA, Vânia Siciliano. Partidos politicos... op. cit., pp. 108/109.

109

Destacam-se como exemplos de casuísmo as hipóteses de inelegibilidade descritas nos arts. 4º, 5º, caput, e 6º, in verbis: “Art. 4º - São inelegíveis para Governador, Vice-Governador, Senador, Deputado Federal e Deputado Estadual aquêles que não tiverem domicílio eleitoral no Estado ou Território durante 4 (quatro) anos, VETADO.” “Art. 5º - São inelegíveis até 31 de dezembro de 1965 os Ministros de Estado que serviram em qualquer período compreendido entre 23 de janeiro de 1963 e 31 de março de 1964”. (...) “Art. 6º - São inelegíveis até 31 de dezembro de 1966 os que estavam ocupando cargo de Secretário de Estado nos últimos 12 (doze) meses do exercício de Governadores suspensos ou impedidos em decorrência do Ato Institucional ou por decisão da respectiva Assembléia Legislativa.”

86 O art. 18 do Ato Institucional nº 2, de 27 de outubro de 1965, extinguiu todos os 13 partidos políticos ainda em funcionamento no momento de sua edição: o PSD, a UDN, o PTB, o PTN, o PST, o PRT, o MTR, o PR, o PSP, o PDC, o PRP, o PL e até mesmo o PDV 110.

Alguns meses depois, o Ato Institucional nº 3, de 5 de fevereiro de 1966, revelou o desejo do governo de não correr mais os mesmos riscos confirmados pelas urnas estaduais do ano anterior. Foram completamente suprimidas as eleições diretas para os governos estaduais e para as prefeituras das capitais. As disputas de 1965 foram as últimas diretas do período para estes cargos. Apenas em 1982 (para governadores e vices) e em 1985 (para prefeitos das capitais e vices) foram reinstituídas.

Todavia, já foi dito acima que setores militares importantes instalados no poder não desejavam reproduzir todos os métodos empregados pelo Estado Novo que, dentre outras providências autoritárias, dissolveu os partidos existentes em 1937 e não autorizou a organização de outros que tomassem seus lugares até 1945. Optou-se, assim, por não privar completamente o país das agremiações partidárias. Ao mesmo tempo, contudo, o sistema partidário tolerado deveria refletir o regime de restrição de liberdades que se implantara. Daí o surgimento do bipartidarismo. Entendeu- se que as muitas cassações promovidas e as novas hipóteses de inelegibilidade criadas – além das demais restrições às liberdades individuais - seriam suficientes para excluir do jogo político os adversários mais ferozes do regime. Uma vez que tais agentes “subversivos” seriam impedidos de participar das eleições, esperava-se que os políticos mais próximos do governo teriam condições de dominar com relativa facilidade o cenário eleitoral e a oposição ao regime seria mais moderada e – mais importante – sairia das ruas para desenvolver-se em um ambiente mais administrável pelo governo: o Congresso Nacional. Estaria, portanto, instalado um regime de cerne autoritário com a superfície envernizada pela realização de eleições limitadas para os órgãos legislativos.

Não se pode esquecer, ainda, o peso de um fator prático que pode ter influenciado a decisão do governo militar e que não estava presente em 1937: a

110

CHACON, Vamireh. História dos partidos brasileiros – discurso e praxis dos seus programas... op. cit., pp. 188/189 e 191. Maria do Carmo Campelo de Souza faz referência indireta à existência de 16 partidos quando da edição do AI nº 2/65. Estado e partidos políticos no Brasil (1930 a 1964)... op. cit., p. 116.

87 fórmula proporcional para as eleições legislativas. Havendo manifestado algum interesse em atribuir alguma aparência de legalidade ao regime, não poderiam os militares suprimir os partidos sem, ao mesmo tempo, excluir a fórmula eleitoral proporcional instituída pela “Lei Agamenon” em 1945 e confirmada pela Constituição de 1946 e pelo Código Eleitoral de 1950 (Lei nº 1.164, de 24 de julho de 1950).

O Ato Complementar nº 4, de 20 de novembro de 1965, foi o documento normativo formalmente responsável pela instituição artificial e forçada do bipartidarismo entre nós, conforme se pode notar de sua redação:

“Art. 1º - Aos membros efetivos do Congresso Nacional, em número não inferior a 120 deputados e 20 senadores, caberá a iniciativa de promover a criação, dentro do prazo de 45 dias, de organizações que terão, nos termos do presente Ato, atribuições de partidos políticos enquanto estes não se constituírem.

(...)

Art. 13 - Os nomes, siglas, legendas e símbolos dos partidos extintos não poderão ser usados para designação das organizações de que trata este Ato, nem utilizados para fins de propaganda escrita ou falada”.

Como sabido, apenas duas “organizações” que teriam as atribuições de partidos, conseguiram se formar: a Aliança Renovadora Nacional – ARENA e o Movimento Democrático Brasileiro - MDB.

Em linhas gerais, os políticos de orientação mais conservadora, então majoritariamente filiados aos recém extintos PSD, UDN e PSP (apenas para mencionar os que tiveram melhor desempenho nas eleições de 1962 para a Câmara dos Deputados) passaram a defender as cores da ARENA e do regime em vigor, enquanto os demais, oposicionistas, alinharam-se ao MDB. A tabela a seguir demonstra o vínculo

88 partidário anterior dos deputados federais que foram compelidos a aderir a uma das duas legendas criadas pelo último regime militar:

Tabela – Filiação partidária anterior dos deputados federais que se fundaram a ARENA e ao MDB 111 MDB ARENA PTB 75 UDN 86 PSD 44 PSD 78 UDN 10 PTB 38 PSP 4 PSP 18 PDC 5 PDC 13 PTN 5 PTN 8 PSB 2 PRP 5 PRT 2 PR 4 PST 1 Outros 7 Total 148 Total 257

É necessário destacar que a tabela acima reproduzida já reflete os efeitos do Ato do Comando Supremo da Revolução nº 2, de 10 de abril de 1964, que, com fundamento no art. 10 do Ato Institucional nº 1, editado no dia anterior, cassou os mandatos de nada menos que 40 deputados federais e senadores, titulares e suplentes de todo o país e, em especial, de São Paulo, Rio de Janeiro, Guanabara e Pernambuco.

O interessante de se notar dos dados contidos nesta tabela é a heterogeneidade – mais acentuada em uns do que em outros - dos partidos políticos existentes em 1965. A divisão interna do movimento de migração dos membros de cada uma das legendas então extintas para ambas as agremiações que seriam criadas em seguida demonstra que todas elas conviviam com um alto grau de diversidade em suas fileiras. Mesmo o PTB, tido como o partido que mais se opôs ao regime militar em sua fase inicial – não por acaso era a legenda de João Goulart e Leonel Brizola -, viu seus membros migrarem tanto para o opositor MDB – que, em tese, deveria ser o movimento

111

89 natural de todos eles – quanto para a ARENA, que serviu como instrumento político de suporte civil ao regime militar até sua queda em meados da década de 1980.

O art. 7º da Lei Orgânica dos Partidos Políticos então vigente (Lei nº 5.682, de 21 de julho de 1971) dispunha, n verbis:

“Art. 7º - Só poderá pleitear sua organização, o Partido Político que conte, inicialmente, com 5% (cinco por cento) do eleitorado que haja votado na ultima eleição geral para a Câmara dos Deputados, distribuídos em 7 (sete) ou mais Estados, com o mínimo de 7% (sete por cento) em cada um deles”.

Na prática, entretanto, nenhuma outra legenda foi organizada no período. As duas citadas monopolizaram as disputas eleitorais, com predomínio evidente do partido governista, especialmente nas duas primeiras eleições, até que, na década de 1980, o regime fosse uma vez mais aberto e todas as liberdades civis e políticas fossem restituídas aos cidadãos, na forma do que se pode extrair da próxima tabela:

Tabela – Força eleitoral dos partidos – 1966 – 1974 112

Senado Câmara dos Deputados

ARENA MDB ARENA MDB

Votos % Votos % Votos % Votos % 1966 7.719.382 56,6 5.911.361 43,3 8.731.638 63,9 4.915.470 36,0

1970 20.524.470 60,4 13.440.875 39,5 10.867.814 69,4 4.777.927 30,5

1974 10.068.810 40,8 14.579.372 59,1 11.866.482 51,9 10.954.440 48,0 1978 13.239.481 43,2 17.531.013 56,9 15.054.965 50,4 14.804.564 49,5

Desde seu início, o sistema bipartidário já enunciava suas fragilidades intrínsecas e dava sinais de que demandaria concessões para que funcionasse da forma pretendida pelo regime. Destarte, mesmo após as diversas cassações

112

BRITTO, Luiz Navarro de. O bipartidarismo nas eleições de 1978. In FLEISCHER, David V. (Organizador). Os partidos políticos no Brasil. Volume I. Brasília: Universidade de Brasília, 1981, pp. 222, 235 e 237.

90 promovidas, a acomodação de tantas lideranças políticas (oligárquicas, muitas vezes) forjadas no pluripartidarismo de 1946 não se daria sem traumas ou concessões. Tanto assim que o mesmo Ato Complementar nº 4/65 instituiu (na prática, embora não textualmente) o bipartidarismo em seu art. 1º e abriu a válvula de escape em seu art. 9º: as sub-legendas. Este engenhoso mecanismo permitia que uma mesma “organização partidária”, nos termos do definido em seu estatuto, apresentasse até três listas de candidatos – conforme limitou posteriormente o Ato Complementar nº 7/66 e a Resolução nº 7.902, de 23 de agosto de 1966, do Tribunal Superior Eleitoral. Este sistema foi reproduzido na Lei nº 5.453, de 14 de junho de 1968 e no Decreto-Lei nº 1.541, de 14 de abril de 1977, e foi utilizado nas eleições para prefeitos em 1966, 1970, 1972, 1976 e 1982, e para senadores em 1966, 1978, 1982 e 1986 113.

Como se pode notar dos dados transcritos acima, as eleições de 1966 e 1970 revelaram o acerto da estratégia governista: a ARENA foi a grande vencedora destas disputas para o legislativo federal, bem como das eleições municipais que se realizaram em 1972 114. As eleições presidenciais indiretas realizadas pelo Congresso Nacional em 3 de outubro de 1966 confirmavam a hegemonia esmagadora da ARENA: foi eleito presidente o Gal. Artur da Costa e Silva, que concorreu sozinho ao cargo após o senador Josaphat Marinho e o deputado Vieira de Melo, líderes do MDB no Senado e na Câmara, respectivamente, comunicarem à presidência do Congresso, durante a sessão na qual seria realizada a escolha, que a legenda não participaria do processo eleitoral. Esta conduta do MDB seria repetida nas eleições de 1969 (convocada pelo Ato Institucional nº 16, de 14 de outubro daquele ano) quando, mais uma vez, o candidato governista, o Gal. Emilio Garrastazu Médici, seria eleito em uma disputa sem adversários. “Seria preciso uma crise do modelo econômico, concentrador-exportador, para alternar os rumos dos acontecimentos também partidários” 115.

A crise econômica, de fato, veio em 1973, com o primeiro “choque do petróleo”, que ocasionou uma até então inédita disparada dos preços internacionais do produto. Os resultados foram a diminuição abrupta dos índices de

113

NICOLAU, Jairo. O voto no Brasil... op. cit., pp. 57/58.

114

LAMOUNIER, Bolívar. Da independência a Lula: dois séculos de política brasileira... op. cit., p. 163.

115

CHACON, Vamireh. História dos partidos brasileiros – discurso e praxis dos seus programas... op. cit., p. 196.

91 crescimento do PIB, o aumento do desemprego e da inflação e, a reboque, das contestações ao regime. Começava a se dissolver o “milagre econômico”.

Neste cenário, a tendência de fortalecimento da ARENA demonstrada nas eleições realizadas nos anos anteriores começou a se inverter em 1974, quando o MDB derrotou (em número absoluto de votos) o partido governista na disputa pelas vagas da Câmara e preencheu 16 cadeiras no Senado (das 22 disputadas naquele ano) e 172 (contra 192 obtidas pela ARENA) na Câmara dos Deputados 116. A vitória dos oposicionistas foi mais evidente nos grandes centros urbanos (áreas mais beneficiadas pelo vigoroso crescimento econômico dos anos anteriores).

Estava criado, nos precisos dizeres de Vamireh Chacon, “um efeito cruzado” nos cenários político e econômico nacionais:

“Se a economia for bem, cresce a quantidade do operariado urbano, também em busca de um partido correspondendo aos seus interesses que o antigo não consegue representar; se a economia for mal, a irreversibilidade da concentração operária azeda-se, ainda mais, em protesto eleitoral contra o partido conservador. (...)

Era um nó górdio, a ser cortado através de partidos genuínos, nascendo de baixo para cima, nas circunstâncias mais favoráveis de um novo Brasil se industrializando, urbanizando-se e instruindo-se cada vez mais, inclusiva graças à multiplicação dos meios de transporte, acelerados desde a presidência Kubitschek, e os de comunicação a partir da presidência Geisel” 117.

O regime, contudo, não mostrava disposição para entregar os pontos facilmente. Após as eleições de 1974, ainda com base no Ato Institucional nº 5/68, foram cassados diversos parlamentares oposicionistas que subiram o tom das críticas

116

SOUZA, Amaury de. O sistema político partidário... op. cit., p. 167.

92 feitas ao governo, simbolizados pelo Deputado Lysâneas Maciel 118. Ademais, visando estancar o crescimento emedebista, o Congresso (ainda majoritariamente governista, a despeito do acentuado crescimento da oposição) aprovou a Lei nº 6.339, de 1º de julho de 1976, também conhecida como “Lei Falcão”, em referência ao então Ministro da Justiça, Armando Falcão, que alterava o Código Eleitoral de 1965 (Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965) para, dentre outras disposições, limitar a propaganda eleitoral em rádio e televisão à divulgação das fotografias dos candidatos acompanhada da menção às suas legendas, currículos e número de registro na Justiça Eleitoral. Entretanto, A “Lei Falcão” não foi capaz de impedir completamente o avanço da oposição nos grandes centros urbanos nas eleições para vereadores realizadas em 1976: o MDB elegeu a maioria dos edis em São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador, Campinas e Santos 119.

Ciente desta realidade, mas ainda disposto a uma última tentativa para evitar uma derrota ainda maior nas eleições que seriam realizadas em 1978, o então presidente Geisel decretou o recesso do Congresso Nacional a partir de 1º de abril de 1977 (Ato Complementar nº 102, da mesma data) e, no dia 14 daquele mesmo mês, baixou uma série de medidas que ficaram conhecidas como “pacote de abril”, composto por seis Decretos-Lei (nos 1.538, 1.539, 1.540, 1.541, 1.542 e 1.543) e a Emenda Constitucional nº 8 (editada com suporte no AI-5), além do Ato Complementar nº 103, que suspendia o recesso anteriormente decretado. Estas normas destinavam-se a facilitar vitórias eleitorais da ARENA e, por tabela, enfraquecer as oposições ao regime.

Embora o “pacote de abril” tenha sido bem sucedido em conter um avanço ainda maior do MDB no Congresso Nacional nas eleições de 1978, não foi suficiente para diminuir a sua importância conquistada no pleito de 1974 120. Ademais, a