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O art. 1º, I, „g‟, da Lei Complementar nº 64/90, ao tratar da desaprovação das contas como hipótese de inelegibilidade, estatui:
Art. 1º São inelegíveis: I - para qualquer cargo:
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição.
Do dispositivo legal acima se infere que os requisitos, para eventual imposição da inelegibilidade em comento, somente serão averiguados pela Justiça Eleitoral após rejeição das contas (de governo ou de gestão) pelo órgão competente. Resta saber qual órgão responsabiliza-se pelo julgamento de cada classe de contas, por intermédio da análise dos preceitos constantes no ordenamento jurídico pátrio.
A Constituição Federal de 1988 estabelece competir ao Tribunal de Contas, dentre outras atribuições, a emissão de parecer prévio sobre as contas do chefe do Executivo (art. 31, § 2º, e art. 71, I), bem como o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos (art. 71, II).
A diversidade entre sobreditas competências advém da natureza das contas. No primeiro caso (art. 31, § 2º, e art. 71, I) trata-se de contas de governo (também conhecidas como contas anuais), relacionadas à execução orçamentária, sobre as quais a Corte de Contas limita-se a elaborar parecer técnico, cabendo ao Legislativo o efetivo julgamento (art. 49, IX).
Evidencia-se que essa forma de estruturação do processo de prestação das contas de governo tem sua razão de ser, uma vez que o exame do cumprimento da legislação orçamentária encerra ciclo que, embora iniciado pelo Executivo (ao elaborar a proposta orçamentária), tem sua continuidade dependente de aprovação pelo Legislativo. Assim, nada mais razoável que aquele que aprovou as normas seja o responsável por proferir o entendimento final acerca de sua execução58.
Desse modo, “por não conterem tais demonstrações indicativo de irregularidade
58 Remete-se o leitor ao capítulo 2, subtópico “Composição e Atribuições”, o qual trata mais detidamente sobre o
nas contas dos ordenadores de despesas, mas apenas os resultados do exercício59, é que ao seu julgamento, pela Câmara de Vereadores, pode ser emprestado caráter político” (FERNANDES, 1993, p. 160), ou seja, a natureza das contas de governo justifica e até mesmo legitima possível interferência de interesses políticos nos resultados dos julgamentos.
Contudo, esse raciocínio não prospera quando se trata de contas de gestão, tanto que o constituinte atribuiu à Corte de Contas a competência para sua apreciação – segunda hipótese de atribuição elencada (art. 71, II) -, já que relacionadas à função administrativa, a atos que têm repercussão imediata no erário, por meio de captação de receitas e ordenamento de despesas, segundo Luciano de Araújo Ferraz (1999, p. 144), diferentemente das contas anuais (relativas à função política – que se reflete na prática de atos de governo)60.
Ratificando a distinção em apreço, aduziu o STF, na ADI nº 849/MT, que “a aprovação política das contas presidenciais não libera do julgamento de suas contas específicas os responsáveis pela gestão financeira das inúmeras unidades orçamentárias do próprio Poder Executivo, entregue à decisão definitiva do Tribunal de Contas” (BRASIL, 1999). Ou seja, o julgamento das contas de governo não interfere no relativo às contas de gestão, independentemente de quem as titularize, e a apreciação definitiva de cada uma dessas categorias de contas compete a órgão diverso, em razão da natureza distinta que lhes é inerente.
Sobre a diferença quanto à forma natural de posicionamento do Legislativo e do Tribunal de Contas, Carlos Ayres Britto (2002, p. 73) pondera:
Não que a função de julgamento de contas seja desconhecida das Casas Legislativas. Mas é que os julgamentos Legislativos se dão por um critério subjetivo de conveniência e oportunidade, critério, esse, que é forma discricionária de avaliar fatos e pessoas. Ao contrário, pois, dos julgamentos a cargo dos Tribunais de Contas, que só podem obedecer a parâmetros de ordem técnico-jurídica; isto é, parâmetros de subsunção de fatos e pessoas à objetividade das normas constitucionais e legais.
59 Elucida o autor (FERNANDES, 1993, p. 160) como se dá o julgamento pelo Legislativo quanto ao
desempenho da administração municipal no decorrer do exercício a que se referem as contas de governo apresentadas: “Tomemos como exemplo a falta de aplicação mínima de recursos em alguns setores de atividades municipais, tais como, a educação e a saúde. Ora, a omissão porventura ocorrida não indica, a rigor, a existência de apropriação, de desvio ou locupletamento. Trata-se de irregularidade capaz de ter sua ocorrência avaliada por critérios meramente políticos. A Câmara pode entender, legitimamente, que, por um motivo qualquer, a falha é relevável, sem força para determinar a rejeição das contas, muito embora seja motivo de intervenção do Estado no município. O mesmo acontece, ainda por exemplo, em relação à abertura e utilização de créditos adicionais sem a devida e indispensável autorização legislativa. Irregularidade de tal porte não é indicativa de desvio, de apropriação ou locupletamento, não ensejando a responsabilidade pecuniária do Prefeito. É matéria de natureza política e embora constitua crime de responsabilidade, pode a Câmara Municipal apreciá-la sob critério político, já que o aspecto criminal há de ser visto pelo Poder Judiciário. Independentemente de qualquer pronunciamento da Câmara de Vereadores”.
60 Conteúdo explicitado de forma mais demorada no capítulo 2, subtópico “Contas de governo e contas de
No mesmo sentido José Afonso da Silva (2005, p. 758) ressalta:
O controle externo é feito por um órgão de natureza política que é o Congresso Nacional (ou as Assembléias [sic] Legislativas, nos Estados, e as Câmaras Municipais, nos Municípios). Daí deflui que se contamine de inegável teor político, que é amenizado pela participação do Tribunal de Contas, órgão eminentemente técnico.
Não há dúvidas quanto à competência do Legislativo para o julgamento das contas de governo dos chefes do Executivo, seja no âmbito municipal, estadual ou federal, e à do Tribunal de Contas na apreciação definitiva das contas de gestão de administradores e responsáveis por recursos públicos. A problemática surge diante da figura do prefeito ordenador de despesa, que cumula as funções de governo e de administração financeira de determinada(s) unidade(s) orçamentária(s)61, papel que governador e presidente da República não exercem62, fugindo ao padrão de governante com somente uma espécie de contas a ser prestada (contas de governo). Nesse contexto, a quem caberia proferir decisão final sobre as contas de gestão do prefeito?
A resposta parece óbvia quando se tem por base a natureza atinente a essa classe de contas: compete ao Tribunal de Contas, assim como em toda e qualquer prestação de contas daquele que ordene despesas.
Inclusive, com o advento da Lei da Ficha Limpa (LC nº 135/10), o art. 1º, I, „g‟, da Lei das Inelegibilidades passou a prever expressamente tal competência, determinando a aplicação do “disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição”. Observa-se que o legislador fez questão de enfatizar o tratamento igualitário dispensado aos delegatários do poder que tenham atuado na posição de ordenadores de despesa, sem excepcionar o julgamento do prefeito que tenha desempenhado referida função. Nos dizeres de Rodrigo Tenório (2016, p. 217),
O prefeito, como qualquer político eleito, exerce papel de mandatário. Se a alínea „g‟ determina que o art. 71, II, se aplica a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição, gerará inelegibilidade a decisão do Tribunal de Contas que julgar as contas do chefe do Executivo municipal quando atuar como ordenador de despesa, e não só as que tratem das
61 É possível que o prefeito responsabilize-se por administrar financeiramente mais de um programa, órgão ou
unidade administrativa, realidade a ser demonstrada mais adiante, quando da descrição dos dados quantitativos colhidos na pesquisa.
hipóteses de convênio.
Faz-se oportuno consignar que essas normas inseridas pela Lei da Ficha Limpa tiveram sua constitucionalidade reconhecida pela Suprema Corte, no julgamento conjunto das Ações Declaratórias de Constitucionalidade nº 29/DF e nº 30/DF, e da Ação Direita de Inconstitucionalidade nº 4578/AC (BRASIL, 2012), sem que tenha sido feita ressalva ou modulação do alcance do dispositivo em análise63.
Interpretação que enseja em declaração da competência da Câmara Municipal para o julgamento das contas dos prefeitos, independentemente da natureza destas, implica “no afastamento da vigência da norma e, por isso, verdadeira declaração de inconstitucionalidade incidental implícita do ato normativo” (SILVA, 2015, P. 94), em dissonância com o entendimento suso explicitado.
Contudo, em sentido diverso julgou o STF, no RE nº 848.826/DF, tendo utilizado como parâmetro para definição da competência o cargo ocupado e não a natureza das contas, firmando a tese de que “a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais” (BRASIL, 2016), por compreender que, ainda que se trate de contas de gestão, os chefes do Executivo municipal não atuam como meros administradores, com fulcro no art. 31, § 2º, da CF/8864. Não parece ser razoável o sustentado pela Suprema Corte.
Citada norma constitucional, ao dispor sobre a elaboração de parecer técnico pelo Tribunal de Contas no âmbito municipal, prevê que sua emissão se dará sobre “as contas que o Prefeito deve anualmente prestar”, referindo-se claramente às contas de governo, uma vez que, conforme aduz José Ribamar Caldas Furtado (2007, p. 72), as contas de gestão podem ou
63 Há quem discorde, por entender que por não terem tido, referidas ações, enfoque específico quanto à definição
do órgão competente para julgar as contas de mandatários do Poder Executivo, não se poderia concluir pela constitucionalidade desse aspecto – argumento que não prospera em face da própria redação da decisão, a qual expressamente fez alusão ao art. 1º, I, „g‟, da LC nº 64/90, assinalando: “Ações declaratórias de constitucionalidade cujos pedidos se julgam procedentes, mediante a declaração de constitucionalidade das hipóteses de inelegibilidade instituídas pelas alíneas c, d, f, g, h, j, m, n, o, p e q do art. 1º, inciso I, da Lei Complementar nº 64/90, introduzidas pela Lei Complementar nº 135/10” (BRASIL, 2012). Compartilha-se, portanto, do mesmo entendimento proferido pelo Tribunal Superior Eleitoral, no RO nº 401-37/CE (BRASIL, 2014), o qual sublinhou que “as alterações das hipóteses de inelegibilidades introduzidas pela Lei Complementar nº 135, de 2010, foram consideradas constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 4.578 e das ADCs 29 e 30, em decisões definitivas de mérito que produzem eficácia contra todos e efeito vinculante, nos termos do art. 102, § 2º, da Constituição da República”. Ainda mais direta foi asserção do relator, Ministro Henrique Neves da Silva, ao aduzir que “afirmada a constitucionalidade das disposições contidas na citada alínea g, entendo que a ela deveria ser dada máxima efetividade, de modo a considerar como nela incluídos os prefeitos que tenham contas individuais rejeitadas, quando agem como ordenadores de despesa” (BRASIL, 2014).
64 Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle
externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. § 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
não ser anuais, a depender da norma de regência respectiva.
Corrobora com a interpretação ora dispensada ao art. 31, § 2º, da CF/88, a redação do art. 71, I, da CF/8865, porquanto também utiliza a expressão “anualmente” para tratar da competência do Tribunal de Contas da União quanto à emissão de parecer prévio no âmbito das contas de governo federais.
Caso o constituinte tivesse querido restringir a atuação da Corte de Contas, no âmbito municipal, à elaboração de parecer técnico nas contas de gestão dos prefeitos, teria incluído no art. 31, § 2º, da CF/88 ressalva nesse sentido, porém não o fez, devendo ser estendida a este dispositivo a mesma interpretação concedida ao art. 71, I, da CF/88.
Aplicar às contas de gestão do chefe do Executivo municipal a mesma sistemática de processamento das contas de governo vai de encontro à lógica constitucional de julgamento, pelo Tribunal de Contas, das contas de gestão de todo aquele que de forma específica, direta e individualizada, administre a aplicação dos recursos públicos, haja vista impor ao órgão técnico a emissão de parecer prévio também nessa categoria de contas (e não apenas nas contas de governo, como prevê o texto da Constituição), ainda mais com fulcro em dispositivo (art. 31, § 2º, da CF/88) que expressamente trata das contas de governo, consoante explanação acima delineada. Trata-se de entendimento que não encontra respaldo no ordenamento jurídico brasileiro.
No que diz respeito à competência do Tribunal de Contas elencada no art. 71, II, da CF/88, interessante atentar para a extensão normativa constante no art. 75 da CF/88, segundo o qual o disposto nos arts. 70 ao 74 aplica-se “no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do DF”.
Importa salientar que a expressão “no que couber” não dá margem ao argumento pela não aplicação do art. 71 da CF/88 no âmbito municipal, haja vista que o STF já decidiu pela necessária observância das normas desse artigo por estados e municípios, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.779/PE (BRASIL, 2001).
O art. 71, II, da CF/88, ao definir que as contas de gestão devem ser julgadas pelo Tribunal de Contas, não excepciona a hipótese do prefeito na posição de ordenador de despesa. O fato de o constituinte não ter distinguido quais administradores se submeteriam ao julgamento pelo órgão técnico, leva à presunção de que devem o ser “todos, incluídos os Chefes do Executivo, quando agem nessa qualidade” (FERRAZ, 1999, p. 149). As contas do
65 Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.
chefe do Executivo “relacionadas à ordenação de despesas (contas de gestão) devem ser julgadas pelos tribunais de contas, que ainda apreciarão, independentemente de manifestação do Legislativo, as contas dos demais gestores públicos” (OLIVEIRA, 2008, p. 117-118).
De forma semelhante defende Flávio Sátrio Fernandes (1993, p. 159):
Pela dicção constitucional, depreende-se, de logo, que se sujeitam ao julgamento do Tribunal de Contas todos os administradores, isto é, todos aqueles que administram, vale dizer; chefiam poderes ou órgãos, e que como tais são responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, praticando atos que importam em ordenar despesas, autorizar pagamentos, emitir cheques, fazer doações, efetuar alienações de bens, enfim, procedem a gastos ou dispêndios à conta das dotações consignadas no orçamento ou provocam alterações no patrimônio público.
Na mesma toada, o ministro Ayres Britto, em seu voto-vista proferido nos autos do Recurso Especial Eleitoral n° 29.535/PB (BRASIL, 2008, p. 12), sustenta:
Ora, quisesse o Texto Constitucional, no seu inciso II do art. 71, excepcionar da competência da Corte de Contas para o julgamento das contas de gestão do Chefe do Poder Executivo, agindo este como ordenador de despesas, bastaria uma objetiva ressalva quanto aos sujeitos mencionados no inciso I. Mas não o fez. Não o fez porque o real critério para a fixação da competência dos Tribunais de Contas nestes incisos é o conteúdo em si das contas em análise, e não o cargo ocupado pelo agente político. Portanto, quando o Prefeito Municipal desempenha a função de gestor direto de recursos públicos, praticando atos típicos de administrador em apartado, essas contas serão submetidas à apreciação da Corte de Contas, mediante o exercício de jurisdição administrativa própria, e não como órgão meramente opinativo (inciso II do art. 71, c/c. art. 75 da Constituição Federal de 1988). [grifou- se]
Acaso o legislador não tivesse diferenciado o julgamento das contas de governo do das contas de gestão (independente de quem as titularize), mas de forma diversa tivesse excepcionado a situação do prefeito ordenador de despesa, poderia ocorrer mitigação da competência do Tribunal de Contas para o julgamento das contas dos gestores no âmbito municipal, “mediante simples ato administrativo de avocação de responsabilidade sobre determinado ordenamento de despesa, baixado pelo Chefe do Executivo”, elucida Flávio Sátrio Fernandes (1993, p. 150), já que nesse caso “sua conduta somete poderia ser verificada na análise das suas contas anuais. Verdadeiro absurdo!”.
A indignação do autor é pertinente, na medida em que, de fato, nos municípios em que os prefeitos se responsabilizam pela administração financeira de todas ou mesmo da maioria das unidades orçamentárias o Tribunal de Contas, a partir da decisão do STF em apreço, tem sua atuação limitada à emissão de parecer prévio quando do julgamento das contas de governo pela Câmara Municipal e ao eventual julgamento de poucas contas de
gestão, quando restantes.
Atribuir ao Legislativo municipal a competência para o julgamento das contas de gestão enfraquece o papel da Corte de Contas enquanto instrumento de proteção à probidade e à moralidade, princípios apregoados no art. 14, § 9º, da CF/8866, dado que, em relação às contas dos prefeitos ordenadores de despesa, reduz sua atuação à elaboração de parecer meramente opinativo, minando, conforme sustenta Rodrigo Tenório (2016, p. 216), o controle fiscalizatório realizado por este órgão, na medida em que o não julgamento dessas contas pelo Tribunal afasta a promoção de sanção de ressarcimento do dano patrimonial ou de multa, como possibilita o art. 71 da CF/88, bastando ao prefeito concentrar a função de ordenador de despesas para haja verdadeira imunidade a tais sanções67.
Acrescenta-se ao defendido pelo autor que essa imunidade, em muitos casos, se dará não somente no que diz respeito a mencionadas sanções, mas albergará, não raras as vezes, a ausência da imposição de inelegibilidade, em face de interesses e alianças políticas que, a depender da força/influência em determinada Câmara Municipal, dão maior margem à decisão legislativa pela aprovação das contas mesmo diante de parecer técnico pela rejeição destas.
Destarte, ter as contas de gestão aprovadas resultará muito mais do êxito na busca por apoio político do que de uma administração proba e regular dos recursos públicos.
Não há sentido em assim o ser, posto que, a apreciação das contas de gestão tem como objeto aferir a regularidade da atuação do ordenador de despesa, mesmo que esse papel seja assumido por prefeitos, os quais nessa posição praticam atos que não se relacionam com sua função de agente político – “autorizam gastos, assinam empenhos, ordenam despesas, homologam licitações, emitem cheques e ordens de pagamento” (FERNANDES, 1993, p. 160) -, não havendo justificativa para efetivação de julgamento político.
O cerne da discussão insere-se na necessária leitura do regime jurídico-
66 Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual
para todos, e, nos termos da lei, mediante: [...] § 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.
67 A decisão do STF em análise, de fato, empodera injustificadamente os prefeitos, inclusive assim afirmou a
Ministra Cármen Lúcia, em discussão com os demais ministros, durante o julgamento do RE nº 848.826/DF (BRASIL, 2016, p. 76), ao complementar asserção do Ministro Luís Roberto Barroso, nos termos que seguem: “O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR) - Acho que a divergência está clara, porque, se as contas de gestão não forem prestadas pelo prefeito, forem prestadas por alguém a quem ele tenha delegado, um administrador, essas contas, como todas as contas, são julgadas pelo Tribunal de Contas. De modo que a nossa divergência é que Vossa Excelência e o Ministro Lewandowski mudam a competência se o prefeito for o ordenador de despesas. A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - O prefeito que muda, nós não. Na verdade, estamos dando ao prefeito o poder dele mudar”.
fiscalizatório de prestação de contas dos prefeitos tendo em vista a perspectiva material do conteúdo/natureza das contas em detrimento de olhar puramente formal e subjetivo, que leva à equivocada inferência pela determinação da competência em razão do cargo ocupado.