ÇOCUKLARLA AĠLEDE KALĠTELĠ ZAMAN GEÇĠRMEK

A competência para o julgamento das contas de governo municipais é do Poder Legislativo, cabendo aos Tribunais de Contas a emissão prévia de parecer técnico, que somente poderá ser afastado pelo quórum de 2/3 dos membros da Câmara Municipal, conforme dicção do art. 31 da Constituição Federal de 198876.

No tocante às contas dessa natureza, portanto, faz-se necessário o exame da apreciação técnica pelo TCM/CE e do julgamento final proferido pelas Câmaras Municipais, a fim de observar a forma como se dá a relação entre mencionados órgãos.

Os dados coletados, no que concerne à orientação dos pareceres técnicos elaborados pelo TCM/CE, relativos às contas de governo dos prefeitos nos exercícios de 2005 a 2012, refletem os seguintes números:

Tabela 1 – Orientação técnica dos pareceres prévios emitidos pelo TCM/CE quanto às contas de governo de 2005 a 2012 Orientação Técnica 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Falecimento 2 1 2 4 1 0 1 0 Sem parecer 0 0 0 5 7 19 28 61 Aprovação 127 115 123 93 128 109 113 86 Desaprovação 55 68 59 82 48 56 42 37 (Continua)

74 _{Na maioria dos casos cada chefe do Executivo responsabilizava-se pelas contas de vários programas, órgãos e}

unidades administravas.

75 _{Cumpre destacar que após conferência dos dados fornecidos pela DITEC com os documentos digitalizados}

constantes no site do Tribunal, algumas informações foram complementadas, tendo sido indicada a fonte em cada um dos acréscimos.

76 _{Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle}

externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. § 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. § 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. § 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. § 4º É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.

(Conclusão)

Tabela 1 – Orientação técnica dos pareceres prévios emitidos pelo TCM/CE quanto às contas de governo de 2005 a 2012 Orientação Técnica 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Falecimento Total de apreciações77 182 183 182 175 176 165 155 123 Percentuais das Apreciações 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Aprovação [1] 70% 63% 68% 53% 73% 66% 73% 70% Desaprovação [2] 30% 37% 32% 47% 27% 34% 27% 30%

Fonte: dados do TCM/CE compilados pela autora.

Gráfico 1 – Percentual de pareceres prévios do TCM/CE pela aprovação e desaprovação das contas de governo de 2005 a 2012

Fonte: dados do TCM/CE compilados pela autora.

É possível constatar que a Corte de Contas posicionou-se majoritariamente pela aprovação das contas referentes aos dois períodos de mandato analisados (2005 a 2008 e 2009 a 2012). Além disso, percebe-se que enquanto, em relação às contas de 2005 a 2008, apenas cinco pareceres não foram emitidos (ou disponibilizados no sistema), no que se refere às de 2009 a 2012, mais de cem ainda estão dependentes. Panorama que demonstra serem mais fidedignos os percentuais relativos ao primeiro mandato, diante do maior lastro de contas apreciadas.

Os dados apresentam quadro fático de pareceres prévios pela desaprovação em percentuais em sua maioria iguais ou superiores a 30%, com variação de 27% a 47%, do total

77 _{Foram desconsideradas contas de governo de prefeitos já falecidos e os casos em que o TCM/CE ainda não}

de contas de governo apreciadas, relativas aos exercícios de 2005 a 2012.

Realizado exame sobre os pareceres prévios emitidos pelo TCM/CE, transpõe-se à explanação acerca do posicionamento das Câmaras Municipais no julgamento final das contas de governo em apreço, verificando-se o percentual de aprovações e desaprovações, com o fito de, em cotejo com o observado quanto às orientações técnicas do Tribunal, estudar a forma como se dá a interação entre esses órgãos:

Tabela 2 – Julgamentos das contas de governo de 2005 a 2012 pelas Câmaras Municipais do Estado do Ceará Julgamentos Câmaras Municipais 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Falecimento 2 1 2 4 1 0 1 0 Sem julgamento 6 11 5 18 25 37 50 83 Aprovação 147 141 149 124 135 117 108 83 Desaprovação 29 31 28 38 23 30 25 18 Total de apreciações78 _{176 172 177 162 158 147 133 101} Percentuais das apreciações 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Aprovação [1] 84% 82% 84% 77% 85% 80% 81% 82% Desaprovação [2] 16% 18% 16% 23% 15% 20% 19% 18%

Fonte: dados do TCM/CE compilados pela autora.

Gráfico 2 – Percentual de julgamentos das Câmaras Municipais pela aprovação e desaprovação das contas de governo de 2005 a 2012

Fonte: dados do TCM/CE compilados pela autora.

Percebe-se que o número de desaprovações pelo Legislativo (com variação de

78 _{Os valores expostos nesse ponto não englobam os casos de falecimento do prefeito, de ausência do parecer}

prévio e os que a Câmara Municipal não julgou as contas (em virtude de suspensão judicial ou administrativa; nulidade constatada ou mera postergação) ou, apesar de ter julgado, não enviou o resultado ao TCM/CE.

15% a 23% do total de julgamentos) foi inferior ao de orientações técnicas do TCM/CE pela rejeição das contas de governo (que variou de 27% a 47% das apreciações).

Tais diferenças de percentagem, bem como a busca por melhor compreendê-las, deu ensejo a um olhar mais atento às divergências entre a orientação técnica do TCM/CE e o julgamento pelas Câmaras Municipais (CM), ou seja, às situações em que o Tribunal, sinalizando irregularidades, indicou a rejeição das contas e ainda assim estas foram aprovadas (tendo sido afastado o parecer pelo quórum de 2/3 dos vereadores) ou a orientação técnica foi pela aprovação e o Legislativo desaprovou. Foram colhidos e agrupados os seguintes dados sobre a temática:

Tabela 3 – Divergências entre os julgamentos pelas Câmaras Municipais e os pareceres prévios do TCM/CE acerca das contas de governo de 2005 a 2012

Divergências CM e TCM/CE 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total de apreciações 176 172 177 162 158 147 133 101 Julgamentos não divergentes 144 136 143 105 132 124 114 86 Julgamentos divergentes 32 36 34 57 26 23 19 15 Percentuais das divergências 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Julgamentos não divergentes [1] 82% 79% 81% 65% 84% 84% 86% 85% Julgamentos divergentes [2] 18% 21% 19% 35% 16% 16% 14% 15%

Fonte: dados do TCM/CE compilados pela autora.

Gráfico 3 – Percentual de divergências entre os julgamentos pelas Câmaras Municipais e os pareceres prévios do TCM/CE acerca das contas de governo de 2005 a 2012

Os números assinalados demonstram variação de divergência de 14% a 35% do total de julgamentos realizados pelas Câmaras Municipais em relação ao parecer técnico da Corte de Contas.

Considerando a média dos julgamentos, tem-se que, a cada 154 contas de governo julgadas pelas Câmaras Municipais do Ceará, 31 têm apreciação final que diverge da orientação técnica emitida pelo TCM/CE, quantum que perfaz aproximadamente 20% do total de contas examinadas.

As aludidas estatísticas – diferença de percentuais mínimos e máximos de desaprovação entre os pareceres prévios (27% e 47%) e as decisões finais (15% e 23%), bem como a média de divergência de 20%, com alcance de até 35% -, revelam alto índice de prevalência do julgamento político em detrimento da apreciação técnica, predomínio que pode se dá tanto pela aprovação como pela desaprovação das contas.

Para análise do quantitativo de divergências pela aprovação e pela desaprovação, utilizaram-se as prestações de contas de governo de 2008 e 2009 (haja vista representarem maior lastro de dados quanto às divergências nos mandatos de 2005 a 2008 e de 2009 a 2012 – critério que assegura maior consistência e credibilidade às estatísticas apuradas), tendo sido constatado o seguinte cenário:

Tabela 5 – Quantitativo de divergências entre o TCM/CE e as Câmaras Municipais pela aprovação e pela desaprovação das contas de governo de 2008 e 2009

Divergências 2008 % 2009 %

Total de divergências 57 100% 26 100%

TCM: desaprovação/ CM: aprovou [1] 49 86% 22 85%

TCM: aprovação/ CM: desaprovou [2] 8 14% 4 15%

Gráfico 5 – Percentual de divergências entre o TCM/CE e as Câmaras Municipais pela aprovação e pela desaprovação das contas de governo de 2008 e 2009

Esses dados refletem oscilação de 86% e 85% de divergência pela aprovação das contas, em 2008 e 2009, nessa ordem – o que demonstra a elevada prevalência do julgamento político, principalmente, quando se trata do não acolhimento de parecer técnico pela rejeição das contas de governo.

Ressalta-se que esta pesquisa não adota como premissa a ausência de influência política nos posicionamentos emitidos pelo TCM/CE. Todavia, considera-se que esse aspecto é em certa medida mitigado, em virtude da menor margem de discricionariedade em que se assenta uma apreciação técnica, atuação que difere da do órgão Legislativo, eminentemente político em sua essência. O que não afasta a relevância de futura pesquisa sobre a temática.

As razões que contribuem para o afastamento do parecer prévio são complexas e diversas79, podendo inclusive ser objeto de estudo específico. O presente trabalho, porém, não se debruçará sobre tais questões, limitando-se ao exame da forma como se posicionam e se relacionam os órgãos técnico e Legislativo na apreciação das contas de governo, refletindo-se sobre a implantação dessa sistemática no julgamento das contas de gestão.

Oportuno salientar que esse estudo não objetiva tecer crítica à específica prevalência do aspecto político no julgamento das contas de governo, tendo sido inclusive consignada alhures80 a justificativa para tal mister competir ao Legislativo. A finalidade consiste em analisar eventual ausência de harmonia na interação entre a Corte de Contas e as Câmaras Municipais, possivelmente decorrente da influência de interesses e alianças políticas que permeiam a natural atuação dos órgãos Legislativos, dado essencial ao exame sobre o impacto da definição destes como responsáveis, também, pela apreciação das contas de

79 _{Demonstrando a amplitude de tais aspectos, Luiz Antonio Calandrim (2012, p. 57) assevera: “A questão}

transpassa a simples afirmação sobre a natureza política das decisões. O que se observa na prática, é que, em algumas Câmaras, não raras vezes, o aspecto técnico é totalmente desconsiderado, e isso ocorre basicamente por dois motivos: ou porque não analisam as contas propriamente ditas ou porque já estão determinados a aprovar ou desaprovar antecipadamente, dependendo do acordo político que firmaram (presidencialismo de coalizão)”.

80

No início deste capítulo e no capítulo 2, subtópico “Composição e Atribuições”. Fonte: dados do TCM/CE compilados pela autora.

gestão, para fins do art. 1º, I, „g‟, da LC nº 64/90, e sua interferência na eficácia deste dispositivo legal.

4.1.2.2 Contas de gestão

As contas de gestão devem ser prestadas por todo ordenador de despesa – agente responsável pela administração e gerenciamento de dinheiros ou valores públicos, por meio da emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos, arrecadação de receitas, admissão de pessoal, realização de licitações, contratações, dentre outros, conforme já explicitado.

Supracitada função não é necessariamente exercida pelo chefe do Executivo, em verdade, somente no âmbito municipal o governante tem a faculdade de atuar como ordenador de despesa, em razão da menor proporção de atribuições, quando comparadas às dos demais entes federativos. Cumpre ressaltar que o prefeito que opta por desempenhar esse papel pode responsabilizar-se pelas contas de um ou mais programas, órgãos ou unidades administrativas.

Assim, o total de contas de gestão julgadas na maioria das vezes é maior que o quantitativo de chefes do Executivo ordenadores de despesa, na medida em que cada um deles tem a faculdade de gerir mais de uma conta, a exemplo do ex-prefeito do município de Jaguaruana, o qual atuou em 2008 na gestão das contas do próprio gabinete e do gabinete do vice-prefeito, das Secretarias do Esporte e Juventude, de Administração e Planejamento, de Agricultura, de Infraestrutura, de Cultura e Turismo, do Meio Ambiente, de Finanças e de Desenvolvimento Econômico (Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará 2017 „b‟, on- line).

Sobre essa classe de contas, a análise do panorama cearense restringiu-se aos exercícios de 2008 e 2009. A escolha se deu tendo em vista referidos períodos financeiros consistirem, respectivamente, no último ano do primeiro mandato (portanto, ano mais atual) e no primeiro ano do segundo mandato (ano com maior lastro de dados que os demais, diante da quantidade de contas julgadas), englobando, por conseguinte, os prefeitos ordenadores de despesa que foram eleitos em 2004 e 2008.

O exame dos processos de julgamento das contas de gestão pelo TCM/CE levou em consideração somente a pendência de recurso de reconsideração, para o não enquadramento das contas como regulares, irregulares ou regulares com ressalva, posto que entende a Justiça Eleitoral que apenas esse instrumento recursal tem o condão de afastar o caráter definitivo da decisão da Corte de Contas, considerando irrelevante a mera interposição

de embargos declaratórios ou recurso de revisão, para fins do art. 1º, I, „g‟, da LC nº 64/9081_. As informações coletadas indicam o seguinte cenário:

Tabela 6 – Análise do julgamento das contas de gestão dos prefeitos ordenadores de despesa de 2008 e 2009 pelo TCM/CE

Contas de Gestão 2008 % 2009 %

Total de Prefeitos Ordenadores 59 43

Total de contas 147 83 Pendente Recurso Reconsideração 4 6 Arquivamento 4 4 Acórdão anulado 1 1 Contas Prescritas 9 7 Exclusão de responsabilidade 0 1 Total de apreciações82 _{129 100% 64 100%} Contas Regulares [1] 20 16% 12 19% Contas Irregulares [2] 69 53% 33 51%

Contas Regulares com ressalva [3] 40 31% 19 30%

Fonte: dados do TCM/CE compilados pela autora.

Gráfico 6 – Percentual do julgamento das contas de gestão dos prefeitos ordenadores de despesa de 2008 e 2009 pelo TCM/CE

Depreende-se do acima exposto que dos 184 prefeitos dos municípios cearenses, 59 foram ordenadores de despesa em 2008 e 43 o foram em 2009. As contas de gestão de 2008 foram consideradas irregulares em 53% dos casos apreciados e as de 2009 em 51% dos casos, contra percentual de contas totalmente regulares de 16% e 19%, respectivamente.

Tais estatísticas refletem elevado índice de irregularidade na gestão da coisa pública pelos delegatários do poder municipal, dado que evidencia a necessidade de um olhar mais atento à definição do órgão competente para o julgamento dessas contas, na busca da

81 _{Remete-se o leitor à explicação mais aprofundada sobre essa temática, consignada no terceiro capítulo do}

presente trabalho.

82 _{Desconsideram-se os processos: nos quais esteja pendente o julgamento de Recurso de Reconsideração;}

arquivados; com acórdãos anulados; relacionados a contas já prescritas e à exclusão de responsabilidade.

2008 2009

aplicação de sistemática que garanta e fortaleça a eficácia do art. 1º, I, „g‟, da LC nº 64/90 e não o contrário.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Tem-se a natureza diversa das contas de governo, relacionadas à função de governo, e de gestão, à função administrativa, como elemento norteador para a razoável definição do órgão responsável pelo julgamento das contas de gestão dos prefeitos ordenadores de despesa, considerando a prevalência da perspectiva material em detrimento de olhar puramente formal e subjetivo, que desvela na defesa de determinação da competência em razão do cargo ocupado.

A interpretação sistemática do ordenamento jurídico, por meio da análise combinada do art. 1º, I, „g‟, da LC nº 64/90 e arts. 14, § 9º, 31, § 2º, 71, I, II, e 75 da CF/88, com base no princípio hermenêutico da unidade, apresenta, na estrutura de fiscalização das contas públicas, lógica de definição de competências que visa o conteúdo do objeto a ser apreciado, apontando ser o Tribunal de Contas, enquanto órgão técnico, competente para apreciação das contas de todo aquele que administre dinheiros, bens e recursos públicos, ainda que tal papel seja exercido por prefeito.

O estudo das prestações de contas de governo dos municípios cearenses, relativas aos exercícios financeiros de 2005 a 2012, apresentou cenário de desarmonia na interação entre a Corte de Contas e as Câmaras Municipais, na medida em que restou evidenciada variação de divergência de 14% a 35% entre os pareceres prévios emitidos e as decisões finais proferidas, ou seja, casos em que mesmo tendo o Tribunal apontado irregularidades nas contas, estas foram aprovadas pelos parlamentares ou, diante de orientação técnica pela aprovação, o Legislativo desaprovou.

O cenário mostra-se ainda mais alarmante quando se comparam os percentuais máximos de orientação técnica do Tribunal pela rejeição das contas (47%) e de desaprovação pelo Legislativo (23%), durante o período analisado na pesquisa.

Ademais, das divergências observadas em 2008 e 2009, por exemplo, 86% e 85%, respectivamente, foram pela aprovação das contas – estatística que revela ser, o contexto em que se dá o julgamento político, benéfico aos gestores que tenham tido irregularidades constatadas em suas contas, porquanto demonstra maior tolerância com os desvios perpetrados.

A tese firmada pelo STF no RE nº 848.826/DF, ao transferir a sistemática de apreciação das contas de governo às contas de gestão, acaba por transpassar a lógica política da primeira classe de contas à segunda, que possui natureza diversa, desconsiderando a inadequação de tal raciocínio e os prejuízos da aplicação de um modelo de julgamento, muitas

vezes, condescendente com as irregularidades aferidas, na prestação de contas de gestão. O alto índice de irregularidade verificado nas contas de gestão dos prefeitos ordenadores de despesa dos anos de 2008 (53%) e 2009 (51%) exige a fixação de sistema de julgamento mais severo, que assegure eficácia aos dispositivos legais sancionatórios e não o contrário.

A inelegibilidade prevista no art. 1º, I, „g‟, da LC nº 64/90, decorrente da desaprovação das contas, é medida que sanciona, poda e desestimula a inserção no meio político de indivíduos sem atuação condizente com os princípios da probidade administrativa e da moralidade para o exercício do mandato (art. 14, § 9º, da CF/88), consistindo em importante instrumento de redução do índice de irregularidade na gestão pública, quando o julgamento se dá por órgãos que tenham capacidade de atuação correspondente à natureza das contas apreciadas.

A intransigência aos desvios e à corrupção, em defesa da justiça, é intrínseca ao Estado social, republicano e democrático, e direciona o governante ao cumprimento do dever de visar o bem comum ao invés do particular ou individual, sendo a rigidez do controle e a possibilidade corromper inversamente proporcionais (BOBBIO; VIROLI, 2002, p. 40, 47, 110). Por conseguinte, atuação intolerante com a prática de irregularidades, consentânea ao Tribunal de Contas, o qual consiste em ferramenta eficaz no afastamento de gestores ímprobos das disputas eleitorais, propicia administrações mais diligentes em benefício à população, devendo-se buscar formas de aprimoramento do desempenho desse órgão.

Não se mostra razoável, portanto, consentir com o entendimento assentado pelo STF, que contribui para julgamento, das contas de gestão de prefeitos ordenadores de despesas, com maior espaço para parcialidade e influência política, condições que favorecem a impunidade daqueles que tenham gerido os recursos públicos de forma irregular e possibilitam a reinserção, em curto espaço de tempo, desses mesmos indivíduos como delegatários do poder.

REFERÊNCIAS

ASSOCIAÇÃO DOS MEMBROS DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS. Nota

pública em defesa da lei da ficha limpa e das competências dos tribunais de contas. 2016. Manifestação elaborada pelas associações representativas das categorias de Membros dos Tribunais de Contas (Atricon, Abracom e Audicon), dos Membros do Ministério Público de Contas (Ampcon), dos Auditores de Controle Externo (ANTC) e de Servidores dos Tribunais de Contas do Brasil (Fenastc). Disponível em: <http://www.ampcon.org.br/noticia/nota- publica-em-defesa-da-lei-da-ficha-limpa-e-das-competencias-dos-tribunais-de-contas>. Acesso em: 19 out. 2017.

ASSOCIAÇÃO DOS MEMBROS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL. Nota pública sobre decisão do STF que retira dos Tribunais de Contas a competência para julgar contas de prefeito ordenador de despesa. 2016. Disponível em:

<http://www.atricon.org.br/imprensa/destaque/nota-publica-sobre-o-re-848826/>. Acesso em: 19 out. 2017.

BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

__________. Interpretação e aplicação da constituição. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. BOBBIO, Norberto; MAURIZIO, Viroli. Diálogo em torno da República: os grandes temas da política e da cidadania. Rio de Janeiro: Campus, 2002. Tradução de Daniela Beccaccia Versiani.

BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. (9ª tiragem). Versão em PDF.

__________. Teoria do Estado. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988.

__________. Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967: dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.

__________. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000: estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. __________. Lei Complementar nº 64: Estabelece, de acordo com o art. 14, § 9º da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação, e determina outras providências.

__________. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964: estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

__________. Lei nº 8.429, de 02 de Junho de 1992: Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego

ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. __________. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 178.904/AC. Relatora: Ministra Nancy Andrighi. Ementa: constitucional e processual. Art. 30, inciso I da lei n.º 8.906/94. Capacidade postulatória de assessor do tribunal de contas do estado do acre exclusivamente na defesa de prerrogativa institucional, devidamente inscrito nos quadros da