Nosso propósito, neste item, é tratar do surgimento do federalismo cooperativo mexicano. Antes disso, entretanto, faremos uma concisa explanação da origem da forma federal de Estado no México com o objetivo específico de ressaltar a longa tradição de centralização existente no país. Posteriormente, concentraremos nossa atenção na CFM/1917, apresentando a sua inicial conformação ao modelo dualista de federalismo e a persistência da tendência centralizadora, apesar da mobilização em sentido contrário dos governos locais e regionais. Em seguida, passaremos às mudanças havidas a partir
da década de 1980 e, mais notadamente, de 1990, que nos permitem falar, seguindo a doutrina mexicana, em federalismo cooperativo no México.
Em 1824, a Constituinte mexicana decidiu materializar o pacto federal na Constituição, estabelecendo um Estado Federal com duas estruturas constitucionais interdependentes: União e Estados-membros. Conforme antecipado no Capítulo 1, o surgimento da forma federal de Estado no México se deu a partir de um Estado unitário para a descentralização (GUTIÉRREZ GONZÁLEZ, 2005, p. 213) em um processo de formação de Estados federais a que se denomina de federalismo por segregação (ALMEIDA, 2007, p. 66; FERREIRA FILHO, 2011b, p. 82) ou por desagregação (ZIMMERMANN, 2002, p. 322, 2005, p. 55). O fracasso na coordenação intergovernamental, a instauração do caos político e a impossibilidade de se reformar os artigos correspondentes à forma de governo levaram a uma nova Constituição em 1836, que suprimiu o federalismo implantando um sistema de caráter centralista e conservador. A reorganização dos federalistas levou a uma nova Constituição em 1843, que, embora tenha restaurado o federalismo no México, não teve força suficiente para substituir a tendência centralizadora de então, o que se tentou combater por meio da Constituição de 1857 (ABARCA MORENO, 2001, p. 32, 83-85).
A nova tendência centralizadora que se sucedeu à promulgação da Constituição de 1857, entre os governos de Juarez e Porfirio Diaz, levou à Revolução de 1910, marcada pela luta de movimentos regionais que lograram a ratificação unânime do federalismo na Constituição de 1917. Apesar da consagração do princípio federalista, a Constituição de 1917 subordinou os Municípios às legislaturas estaduais (RUÍZ FIERRO, 2008, p. 21-22; ABARCA MORENO, 2001, p. 102).
A Constituição mexicana promulgada em 1917 estruturou-se segundo o modelo de federalismo dualista, com uma divisão horizontal de competências entre dois diferentes níveis de governo, adotando a técnica de especificar as competências da União, deixando aos Estados-membros todas as demais competências que não atribuiu à autoridade federal e nem vedou às autoridades estaduais (GUTIÉRREZ GONZÁLEZ, 2005, p. 212-213). É o que se verifica nos artigos 73 e 124 da CFM/1917. Enquanto o art. 73 disciplina as matérias de competência do Congresso Nacional, o art. 124 estabelece a cláusula residual a estipular aos Estados-membros as competências
remanescentes não conferidas explicitamente à União. Conforme antecipado no Capítulo 1, antes da década de 1930, o federalismo dualista era o modelo de federalismo então existente em nível global.
Embora o ideal de descentralização tenha sido um dos pontos fundamentais da Constituinte que se sucedeu à Revolução de 1910, o sistema federal estabelecido pela Constituição de 1917 deu autoridade ao governo federal para interferir em um amplo rol de assuntos, o que facilitou a já existente tendência de centralização (GUTIÉRREZ GONZÁLEZ, 2005, p. 209-210, 213).
Nesse sentido, nas segunda e terceira décadas do século XX, iniciou-se um novo processo de centralização política no México. Com Lázaro Cárdenas, a presidência passou a ser a principal instituição do sistema político mexicano. A fim de resolver a indefinição dos seus poderes, os governos dos Municípios passaram a estabelecer uma série de convenções com os governos estaduais dos Estados-membros dos quais faziam parte, sem a participação, no entanto, do Poder Legislativo. Pode-se vislumbrar nessas convenções, estabelecidas desde o início da década de 1930, uma série de reformas que buscaram definir mais claramente os poderes dos diferentes níveis de governo (RUÍZ FIERRO, 2008, p. 22).
Especificamente em relação à temática da educação, a criação da Secretaria de Educação Pública (SEP)47 em 1921 levou a um grande e complexo processo de federalização da educação mexicana que, embora fosse denominado federal, era, na realidade, centralizador. Por meio desse processo, o governo federal começou a reabsorver os sistemas educativos municipais e, depois, estaduais, inibindo as iniciativas desses entes federativos em relação à educação, mas, ao mesmo tempo, tornando possível a expansão dos serviços educativos em todo o país, assim como a o fortalecimento e a unificação de distintas organizações de professores no Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Educação (SNTE) (BARBA CASILLAS e ZORRILLA FIERRO, 2008, p. 3, 9).
47 Seguindo a redação do art. 11 da LGE/1993, entenderemos por autoridade educativa federal ou
Nos anos 1970, com base na Lei Federal de Educação de 1973, buscou-se desconcentrar a SEP por meio de delegações estaduais, uma ação de caráter administrativo por meio da qual a SEP mantém o controle dos serviços de educação pré- escolar, primária e secundária, assim como a formação de professores (ZORRILLA FIERRO; BARBA CASILLAS, 2008, p. 10).
Apesar dessas iniciativas e da tendência em nível mundial de observar o surgimento do federalismo cooperativo na primeira metade do século XX como fruto de uma nova visão intervencionista do Estado, característica do Estado providência ou de bem-estar social, que se sucedeu à Grande Depressão, com ficou conhecida a Crise de 1929 (BERCOVICI, 2002, p. 16; ZIMMERMANN, 2002, p. 320, 323, 2005, p. 56-61), o federalismo mexicano continuou sendo associado pela doutrina nacional ao modelo dualista de federalismo. Somente com base em mudanças havidas a partir da década de 1980 e, mais notadamente, de 1990, é que a doutrina mexicana começa a fazer referência à associação do México ao modelo de federalismo cooperativo (HERNÁNDEZ CHÁVEZ, 1993; GUTIÉRREZ GONZÁLEZ, 2005). Nesse sentido, passaremos diretamente a essas mudanças.
A partir da década de 1980, buscou-se o fortalecimento do federalismo no sentido de uma maior descentralização, o desenvolvimento regional e a intensificação da autonomia do âmbito municipal, tendo sido esses pontos incluídos como estratégias no Plano Nacional de Desenvolvimento 1983-1988 (RUÍZ FIERRO, 2008, p. 23-24). Conforme antecipado no item 3.1 deste Capítulo, a partir de 1982 surgiram novas demandas exigindo uma maior descentralização em favor dos Municípios e, em 1983, foi aprovada uma mudança constitucional que reformou o art. 115 da CFM/1917 promovendo uma ampliação da função política e administrativa dos Municípios (HERNÁNDEZ CHÁVEZ, 1993, p. 272, 295), com a atribuição aos Municípios de algumas competências antes a cargo dos Estados-membros (GUTIÉRREZ GONZÁLEZ, 2005, p. 209-210, 213). Essa mudança é associada a uma nova tendência de renovação do federalismo mexicano que emerge nos anos 1980 e que se vê reforçada e expandida a partir de 1988 (HERNÁNDEZ CHÁVEZ, 1993, p. 295; GUTIÉRREZ GONZÁLEZ, 2005, p. 214). A reforma constitucional do art. 115 foi considerada a pedra angular do processo de descentralização, fortalecendo a estrutura legal municipal e estabelecendo mais claramente as responsabilidades em serviços públicos
especificados constitucionalmente. Ao mesmo tempo, no entanto, a reforma constitucional reforçou o controle dos Estados-membros sobre os municípios na determinação de regras de distribuição das transferências federais aos governos locais (RUÍZ FIERRO, 2008, p. 23-24).
As crises fiscal e política a partir dos anos de 1980 deram início a um tortuoso processo de descentralização (COSTA, 2008, p. 197). Reformas no art. 25 da CFM/1917 atribuíram ao governo central as funções de direção e coordenação no desenvolvimento regional, assim como a regulação, a promoção e a proteção das atividades econômicas de interesse público e reformas no art. 26 outorgaram aos Estados-membros a possibilidade de co-participar da formulação do Programa Nacional de Desenvolvimento (RUÍZ FIERRO, 2008, p. 23).
A severa crise econômica enfrentada pelo México na década de 1990 pôs em evidência os desacordos entre os governos locais, estaduais e federal e fez com que diversos prefeitos e governadores pressionassem o governo federal para obter maior poder de decisão na construção de alternativas para programas e políticas públicas e de mecanismos de consultas.48 Costa (2008, p. 196) observa que somente no final dos anos 1990 as relações intergovernamentais adquiriram alguma relevância no México, ainda que instável.49 Implantou-se uma nova política de descentralização e um programa
conhecido como Programa para um Novo Federalismo (1995-2000),50 por meio do qual
o presidente Ernesto Zedillo estabeleceu as bases para uma redistribuição de competências, responsabilidades e recursos (RUÍZ FIERRO, 2008, p. 27). Esse Novo Federalismo, portanto, seria marcado pela busca de novas relações intergovernamentais, baseadas nos princípios de coordenação e cooperação (ABARCA MORENO, 2001, p. 164).
48 Nessa linha, disciplinou-se, por exemplo, que a autoridade educativa federal deve instalar comissões
de consulta com as demais autoridades educativas do país para iniciar um processo tendente à unificação estrutural, curricular e de trabalho dos três níveis constitucionais obrigatórios em um só nível de educação básica integrada (art. 2º das Disposições Transitórias do Decreto, 12/11/2002 por meio do qual se procedeu a reforma constitucional dos art. 3o, 1o, os incisos III, V e VI, e o art. 31,
inciso I, da CFM/1917).
49 Essa relevância está associada ao fim do monopólio partidário do Partido Revolucionário
Institucional (PRI), que era herdeiro da Revolução de 1910 e que se consolidou como o partido dominante no sistema político em 1940, marcado pelo domínio político direto da Presidência da República sobre as relações intergovernamentais (COSTA, 2008, p. 195, 196).
Desse modo, a descentralização no México se deu por meio da transferência de responsabilidades do governo central para os governos dos outros entes federativos, mantendo o governo central, todavia, a direção política e normativa (RUÍZ FIERRO, 2008, p. 36).
Assim, reformas constitucionais iniciadas nos anos 1990 teriam aproximado o México do modelo de federalismo cooperativo na medida em que estabeleceram mecanismos para a atuação concorrente do governo federal e dos governos estaduais, que seria verificável pelas responsabilidades compartidas entre os governos nacionais e subnacionais em diversos assuntos, entre os quais a educação (GUTIÉRREZ GONZÁLEZ, 2005, p. 212-213). Trataremos, no item 3.5.1 deste Capítulo, da repartição de competências em matéria de educação básica e média superior. Convém antecipar, entretanto, que em matéria de educação o processo de descentralização administrativa do governo federal mexicano se refletiu, por exemplo, no Acordo Nacional de Modernização da Educação Básica, de 1992, estabelecido entre o governo federal, os estaduais e o SNTE, que trouxe três linhas de ação: a reorganização do sistema educativo mediante a descentralização e a inclusão de participação social; a reformulação de conteúdos e materiais educativos que traduziram a reforma curricular e pedagógica da educação básica; e a revalorização do magistério.
Na interpretação de Hernández Chávez (1993, p. 276), a partir dos direitos sociais constantes da CFM/1917, começou-se a dar vida a “uma federação de estados com capacidade para gerar uma esfera cooperativa” (tradução livre) no sentido de que existiriam competências não só compartilhadas, mas também a serem implementadas conjuntamente por federação e Estados-membros. A autora defende que essa tendência inovadora, verificável na dimensão dos direitos sociais, não se verificaria na dimensão política, que manteria uma conotação mais tradicional e fiel, portanto, ao modelo de federalismo dualista, marcado pela rígida separação entre federação e Estados- membros. A existência de duas lógicas distintas, uma aplicável aos direitos sociais e outra à dimensão política, segundo a autora, tiveram por efeito impedir a “consolidação de um verdadeiro federalismo cooperativo”.
Convém observar que o posicionamento de Hernández Chávez (1993, p. 276) no sentido de que, a partir dos direitos sociais constantes da CFM/1917, começou-se a
dar vida a “uma federação de estados com capacidade para gerar uma esfera cooperativa” (tradução livre) não nos soa convincente na medida em que a autora parece idealizar o modelo de federalismo cooperativo, sem problematizar em que consiste um “verdadeiro federalismo cooperativo”. Ao mesmo tempo, é interessante notarmos as duas lógicas distintas apontadas, uma estritamente política, de base dualista, e outra de implementação dos direitos sociais, de base mais cooperativa.
Para Gutiérrez González (2005, p. 212-213, 215-216, 233) a distribuição de competências entre os diferentes entes federativos é feita de tal modo que faz persistir a predominância do governo federal. Segundo o autor, frequentes emendas à CFM/1917 resultaram no estabelecimento de uma longa lista de competências para o governo federal, tendo diminuído de forma expressiva os poderes residuais dos Estados- membros.
Esta breve contextualização histórica nos permite concluir que a previsão de competências concorrentes entre os diferentes entes federativos mexicanos e a correlata aproximação ao modelo de federalismo cooperativo veio a se estabelecer, na CFM/1917, como fruto de mudanças constitucionais ocorridas especialmente durante a década de 1990, tendo o federalismo cooperativo surgido, no México, após décadas de centralização como forma predominante do federalismo mexicano. Essas são conclusões importantes que nos auxiliarão na utilização dos critérios de análise selecionados para atingirmos nosso objetivo nesta pesquisa, a serem explorados no item seguinte.
Os dois subitens acima (1.1.1 e 1.1.2) permitem concluir que o federalismo cooperativo surgiu, no México, de modo diferente do qual surgiu no Brasil. Isso porque, a Constituição hoje vigente no México foi promulgada em 1917, antes, portanto, do surgimento, em nível mundial, do modelo de federalismo marcado pela intensificação da integração entre as esferas do governo, que ficou conhecido como federalismo cooperativo. Assim, diferentemente da CFB/1988, que já surgiu como uma Constituição associada ao federalismo cooperativo, esse modelo de federalismo veio se estabelecer na CFM/1917 como fruto de mudanças constitucionais ocorridas durante os anos de 1990, nomeadamente as reformas na área dos direitos sociais. Essa distinção contribui, a nosso ver, para que o federalismo cooperativo mexicano seja potencialmente menos arraigado do que o existente no Brasil, por ser fruto de mudanças setoriais, sem um
planejamento orgânico. Entretanto, somente análises específicas de diferentes áreas permitirão uma compreensão mais acurada dos mecanismos de cooperação existentes entre os entes federativos e do seu grau de intensidade comparado a outras áreas ou à mesma área em outros Estados Federais.
1.2 O ideal da igualdade: acepção material, dimensão geográfica e perspectiva