BRASILEIRO NO
Capítulo 2 - A CONDUTA DO ESTADO BRASILEIRO NO PERÍODO PÓS-BNH
2.1 - A CRISE DO MODELO ECONÔMICO BRASILEIRO: IMPLICAÇÕES NO IMEDIATO PÓS-REGIME MILITAR
O capítulo a seguir apresenta os parâmetros e pressupostos que pautaram a intervenção estatal na questão habitacional e caracteriza a conjuntura e as políticas públicas federais implementadas durante os governos Sarney, Collor, Itamar, FHC e Lula. Nesse contexto, pretende-se oferecer um suporte para a avaliação da produção habitacional, em Pelotas, no período entre 1987 e 2010. Como será destacado, o período 1987-2000, será caracterizado pelo aprofundamento do modelo neoliberal, acompanhado pela implantação de diversos planos econômicos214. O período é marcado também pela expansão dos movimentos sociais e conquista de direitos.
O modelo de desenvolvimento adotado desde a implantação do Regime Militar e as medidas tomadas no campo econômico provocaram uma intensa crise nos anos 80 e foram responsáveis pelo crescimento da inflação, desemprego e queda dos níveis salariais, sendo esse intervalo de tempo conhecido como a “década perdida”. O fim do Regime de Exceção coincide com o processo de “globalização da economia”, estabelecendo uma conjuntura de crescente estagnação econômica, ao expor as fragilidades do modelo de desenvolvimento capitalista adotado no Brasil.
Conforme Harvey, após o período de crescimento econômico nas décadas de 50 e 60, e da crise dos anos 70, houve a necessidade de incluir práticas que viabilizassem a continuidade do capitalismo, a partir de medidas inseridas no padrão neoliberal.
O neoliberalismo é em primeiro lugar uma teoria das práticas político- econômicas que propõe que o bem-estar humano pode ser melhor promovido liberando-se as liberdades e capacidades empreendedoras individuais no âmbito de uma estrutura institucional caracterizada por sólidos direitos à propriedade privada, livres mercados e livre comércio. O papel do Estado é criar e preservar uma estrutura institucional apropriada a essas práticas; o Estado tem de garantir, por exemplo, a qualidade e integridade do dinheiro. Deve também estabelecer as estruturas e funções militares, de defesa, da polícia e legais requeridas para garantir direitos de propriedade individuais e para assegurar, se necessário pela força, o funcionamento apropriado dos mercados. Além disso, se não existirem mercados (em áreas como a terra, a água, a instrução, o cuidado de saúde, a segurança social ou a poluição ambiental), estes deverão ser criados,
214 Os Planos de estabilização econômica que ocorreram a partir de 1986 foram: Cruzado (1986), Bresser (1987), Verão (1989), Collor (1990), Real (1994), Real (1999). Fonte: SAYAD, João. Planos de Estabilização
Econômica. Acessível em
http://www.tecsi.fea.usp.br/eventos/contecsi2004/brasilemfoco/port/economia/panorama/apresent/q-plano.htm. Acessado em 21 de julho de 2012.
se necessário pela ação do Estado. Mas o Estado não deve aventurar-se para além dessas tarefas. As intervenções do Estado nos mercados (uma vez criados) devem ser mantidas num nível mínimo, porque, de acordo com a teoria, o Estado possivelmente não possui informações suficientes para entender devidamente os sinais do mercado (preços) e porque poderosos grupos de interesse vão inevitavelmente distorcer e viciar as intervenções do Estado (particularmente nas democracias) em seu próprio benefício215.
O autor cita especificamente a política de privatizações, a abertura de mercados e a precarização das relações de trabalho. As contundentes palavras de Harvey equiparam-se aos rumos adotados no Brasil no pós-Regime Militar e explicam o crescente interesse do Estado brasileiro em se afastar do atendimento às necessidades da área de habitação.
Na década de 90, o Brasil ainda sofre os efeitos de uma nova rearticulação internacional, marcada pela crise na União Soviética e a queda do Muro de Berlim. Superando anos de bipolaridade de Oriente x Ocidente e tendo esgotado o Estado de Bem Estar Social, há um novo momento de fortalecimento dos países do Norte. A chamada “globalização” capitalista e o modelo neoliberal se expandem, influenciando quase todo o planeta, em contraste com o campo socialista que, após a crise do Leste Europeu, procurou se situar-se e rearticular-se.
Alguns autores, como Maricato, consideram as décadas de 80 e 90 como as duas “décadas perdidas”, em razão do declínio econômico do Estado brasileiro, resultando em PIB negativo e ampliando a desigualdade social. A autora cita a “tragédia urbana” que decorre desse quadro, originada desde a privatização da terra (1850) e da emergência do trabalho livre (1888) 216.
Ao mesmo tempo, constata-se que a grande maioria da produção da habitação cpntinuará a se desenvolver na informalidade, conforme foi constatado pelo próprio Ministério das Cidades, em 2004:
O mercado imobiliário brasileiro não tem sido capaz de ampliar a oferta de moradia mesmo para os segmentos de renda média. Do total de 4,4 milhões de unidades empreendidas, no período de 1995 a 1999, apenas 700 mil foram promovidas pela iniciativa pública ou privada no Brasil. As outras 3 milhões e 700 mil unidades foram construídas por iniciativa da própria população, ou seja, cerca de 70% da produção de moradia no país está fora do mercado formal217. Nesse sentido, o colapso do modelo BNH desenvolvido durante o período autoritário, ocorreu no interior da crise do ciclo desenvolvimentista que marcara a sociedade brasileira
215 HARVEY, David. O Neoliberalismo: história e implicações. Tradução: Adail Sobral e Maria Stela Gonçalves. São Paulo: Edições Loyola, 2008. p. 12
216 MARICATO, Ermínia. Urbanismo na periferia do mundo globalizado/metrópoles brasileiras. Perspectiva, São Paulo, v.14, nº4, p 21-23, out-dez. 2000.
217 BRASIL. Cadernos Ministério das Cidades 4: Política Nacional de Habitação. Brasília: Ministério das Cidades, 2004. p. 23.
desde a década de 30. A partir de 1982, aumenta a tensão em torno da política habitacional existente, acompanhando o agravamento do quadro de recessão e endividamento da economia brasileira. Considerando que o tratamento da questão habitacional organiza-se como um certo reflexo da política econômica e social mais ampla, não é estranho concluir que essa paralisia e declínio do “milagre brasileiro” 218 teve implicações imediatas no setor da construção civil, trazendo, nos anos seguintes, consequências diretas para a produção de moradias.
Portanto, a desarticulação da política habitacional do Regime Militar e o fim do BNH são resultados dos efeitos das “décadas perdidas”. Também é apontado, como causa para a extinção do BNH, a agenda recessiva, bem como o aperto fiscal dos Estados e Municípios e o crescimento dos níveis de inadimplência dos mutuários já contemplados com a casa própria. Também, é incluído nesse rol de motivos a diminuição dos recursos oriundos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) 219, em decorrência de sua arrecadação estar relacionada com o volume da massa salarial220.
Com o fim do BNH, o Sistema Financeiro da Habitação é reordenado, ao mesmo tempo em que ocorre a instalação do Conselho Curador do FGTS221 e do FCVS222. As atribuições do Banco são transferidas para a Caixa Econômica Federal (CEF), que é definida como Agente Operador do FGTS, ficando com a administração do passivo, do ativo, do pessoal e dos bens do BNH, assim como com a operação do FGTS, tornando-se, também, o maior agente executor das políticas habitacionais do Governo Federal223.
218 A fase denominada "Milagre Brasileiro", propagandeada pelos militares, ocorreu entre 1968 e 1973, é identificada como um período de crescimento econômico recorde, inflação baixa e projetos desenvolvimentistas. 219 O FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço) foi criado pelo Governo Federal pela Lei nº 5.107, de 13/09/66, e regulamentado pelo DECRETO Nº 59.820, de 20/12/66, tendo, desde essa data, sofrido várias alterações. Na atualidade, a Lei que dispõe sobre o FGTS é a de nº 8.036, de 11/05/90, republicada em 14/05/90 e o Decreto que consolida as normas regulamentares do FGTS é o de Nº 99.684, de 8/11/90.
220 Em função do crescimento do desemprego e saques bancários a partir da demissão dos trabalhadores, passam a ocorrer desequilíbrios entre ativos e passivos do BNH. GOMES, Rita de Cássia da Conceição, SILVA, Anieres Barbosa da, SILVA, Valdenildo Pedro da. Política habitacional e urbanização no Brasil. Revista Electrónica de geografía y ciências sociales. Universidad de Barcelona. Vol. VII, núm. 146(083), 1 de agosto de 2003.
221 O Conselho Curador do FGTS é criado pela LEI Nº 5.107, DE 13 DE SETEMBRO DE 1966 que cria o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, e dá outras providências. O Conselho administra o FGTS, aprova orçamentos e trata dos rumos do FGTS. Originalmente foi integrado por um representante do Ministério do Trabalho e Previdência Social, um representante do Ministério Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica, um representante das categorias profissionais e o Presidente do BNH. O Decreto 6.827/09 aumentou o número de Conselheiros do FGTS de 16 para 24. A nova composição ampliou a participação dos representantes da Sociedade Civil e do Governo. Disponível em http://www.fgts.gov.br/quem_administra.asp. Acesso em 24 de outubro de 2013.
222 FCVS Fundo de Compensação de Variações Salariais
223 Caixa Econômica Federal. Demanda habitacional no Brasil. Brasília: CAIXA, 2011. Disponível em: http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/habita/documentos_gerais/demanda_habitacional.pdf. Acesso em 20/10/2013.
Entre os saldos negativos decorrente do desmonte do Banco, pode-se citar a perda estrutura nacional que acumulara experiências valiosas224. Na época, o sistema contava com 10.000 pessoas, sendo os funcionários absorvidos pela CEF e outros órgãos públicos225. Mas outras consequências são também registradas por Azevedo:
A incorporação das atividades do BNH à Caixa Econômica Federal fez com que a questão urbana e especialmente a habitacional passasse a depender de uma instituição em que esses temas, embora importantes, são objetivos setoriais. Do mesmo modo, ainda que considerada como agência financeira de vocação social, a Caixa possui, como é natural, alguns paradigmas institucionais de um banco comercial, como busca de equilíbrio financeiro, retorno do capital aplicado, etc. 226.
Ocorreu, portanto, a total degeneração de um instrumento que tinha abrangência nacional, resultando fragmentado e com redução significativa de recursos227. O que se proporcionou a seguir, conforme aponta Azevedo, foi um período de total paralisação do processo de decisão, ausência de enfrentamento dos problemas crônicos, ambiguidade nas atribuições e redução da capacidade governamental de intervenção nos processos relacionados ao suprimento da moradia228. Em decorrência da transição democrática vivida pelo País, até o final do século, a
atuação do Estado passa a se pautar por articulações inadequadas e sem continuidade. Mesmo que, como será destacado adiante, ocorressem tentativas de formulação de um novo Plano Habitacional os quais substituíssem o BNH, não se constituiu, até o fim do século, uma nova política que se expressasse de forma clara e sistemática229. Conforme evidencia Bonduki, “deixou propriamente de existir uma política nacional de habitação” 230.
Em consequência do novo quadro político, com a eleição de muitas administrações progressistas, e da descentralização aprovada na Constituição de 88, a década de 1990 foi marcada por diversas experiências na área habitacional. Essas alternativas foram implementadas por administrações estaduais e municipais, lançando programas com propostas inovadoras e financiamentos alternativos, especialmente, a partir de recursos
224 BONDUKI, Nabil. Op. cit., 2008.
225 VALENÇA, Marcio Moraes; BONATES, Mariana Fialho. The trajectory of social housing policy in Brazil: From the National Housing Bank to the Ministry of the Cities. Habitat International (2009) 1-9. Disponível em:www.elsevier.com/locate/habitatint. Acesso em: junho de 2012.
226 AZEVEDO, Sérgio de. Vinte e dois anos de política de habitação popular (1964-1986): criação, trajetória e extinção do BNH. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, vol. 22, n. 4, p. 107.120, out./ dez. 1988. 227 BONDUKI, Nabil. Do Projeto Moradia ao Programa Minha Casa, Minha Vida. In: Teoria em Debate. Edição 82. O1 de maio de 2009. Disponível em http://www.teoriaedebate.org.br/materias/nacional/do-projeto-moradia- ao-programa-minha-casa-minha-vida. Acesso em 6 de agosto de 2013.
228 FAGNANI, Eduardo. Op. cit., 2006. 229 BONATES, Maria Fialho. Op. cit., 2008.
230 BONDUKI, Nabil. Política habitacional e inclusão social no Brasil: revisão histórica e novas perspectivas no governo Lula. 2007. In: Universidade São Judas Tadeu. p.75-76. Disponível em
orçamentários231. Portanto, processos participativos e autogestionários, estabelecendo parcerias com segmentos da sociedade, ocorreram apenas em Programas localizados, apresentando soluções ainda não devidamente sistematizadas232. Muitas dessas propostas - algumas com sucesso, outras com mais dificuldades - foram inspiradas sobretudo no trabalho desenvolvido pelas Cooperativas Uruguaias.
2.2 - AÇÕES DO GOVERNO SARNEY (1986-1989) E AS DEMANDAS SOCIAIS
Findo o Regime Militar, assume José Sarney (1986-1989), escolhido como vice presidente no Colégio Eleitoral restrito ao Congresso Nacional, ainda vivenciando o impacto da morte do presidente eleito, Tancredo Neves. Melo ressalta que as amplas alianças que possibilitaram as mudanças no regime político, ocorridas sem rupturas, na chamada Nova República (1985- 1990), marcaram o período pelas descontinuidades233.
Na administração de José Sarney (1986-1989) foi desenvolvido o Programa Nacional de Mutirões Habitacionais, promovido pela Secretaria Especial de Ação Comunitária (SEAC), mantendo pontos comuns com programas anteriores, como PROFILUB, PROMORAR e JOÃO DE BARRO. No entanto, os Programas apresentaram dificuldades em se consolidar. Pesou sobre os resultados da experiência o processo inflacionário do período, que trazia duras consequências à construção civil. Pode-se dizer que a produção estatal foi praticamente nula, e a produção de mercado apoiada pelo Estado esteve estagnada, em função da ausência de financiamentos, inclusive, para a classe média.
O movimento social, na esteira da luta pela democratização, exige formas de gestão mais democráticas, buscando intervir nos novos rumos do País. Nesse período, estiveram em ação movimentos urbanos de luta por moradia e posse da terra. Uma das bandeiras assumidas pelo movimento social foi capitaneada pelos mutuários234 do Sistema Financeiro, atingidos
231 Ou seja, previstos nos orçamentos de Estados e Municípios.
232 Algumas dessas propostas foram sistematizadas em Experiências em habitação de interesse social no Brasil /organizadores, Eglaísa Micheline Pontes Cunha, Ângelo Marcos Vieira de Arruda, Yara Medeiros. Brasília: Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de Habitação, 2007.219 p.: il.
233 MELO, Marcus André B.C. Políticas PÚBLICAS e habitação popular: continuidade e ruptura, 1979-1988. Salvador, 2 (2): 37-59, 1989
234 A situação dos mutuários do SFH era tão grave que, em 1984,chegou a provocar um comentário infeliz por parte do Presidente do Banco Central (terceiro homem do setor das finanças da União). Num Programa da TV Bandeirantes, no dia 15 de março, Pastore aconselhou os mutuários do BNH, inconformados com as correções monetárias, a darem um tiro na cabeça, pois essa seria a maneira de possibilitar que suas famílias recebessem de graça a casa própria. Boletim dos mutuários. Informativo da FRACAB – Federação das Associações Comunitárias e de Amigos de Bairro e da ASGAM - Associação Gaúcha em Defesa dos Mutuários do Sistema Financeiro da Habitação. Porto Alegre, abril de 1984. Disponível em http://www.cpvsp.org.br/upload/periodicos/pdf/PBMDMRS041984000.pdf. Acessado em 24 de julho de 2013.
duramente pela inflação do período235. Também, faz parte desse cenário a retomada do processo, iniciado com a “abertura política” no final dos anos 70, da mobilização de amplos setores em prol de amplas bandeiras políticas, como a luta pela Anistia e a defesa da Amazônia. O final do século XX foi acompanhado de forte mobilização nacional em defesa de insígnias democráticas e de fortalecimento da soberania nacional e que teve seu ponto alto na Campanha das Diretas Já (1983-1984).
Como decorrência desse movimento, fortalece-se a bandeira da convocação de uma nova Constituição, cujo processo se inicia em 1987. Essa fase coincide com um grande crescimento do movimento popular, integrando, especialmente vários movimentos pela moradia. Essa disposição de luta vai influenciar a adoção de propostas mais avançadas na Constituição aprovada em 1988, incluindo, além dos temas urbanos, diversas matérias de interesse social. No art. 7º, a moradia é consagrada como um direito do trabalhador. O inciso IV aborda o salário mínimo, especificando que esse deva observar as necessidades vitais básicas do trabalhador e de sua família, dentre as quais se inclui o direito à moradia236. Através de uma Emenda Constitucional de Iniciativa Popular pela Reforma Urbana, 130.000 eleitores conseguiram inserir, na Constituição, os artigos 182 e 183, onde fica estabelecida a função social da propriedade237, o direito de moradia e o interesse público238. A Lei consagra que:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Dessa forma, essa legislação remete aos Planos Diretores o papel de ordenador do desenvolvimento das funções sociais da cidade. Além do direito à moradia, a Carta Magna
235 AZEVEDO, Sergio. O desempenho do poder público na área habitacional: um breve retrospecto. In: Déficit habitacional no Brasil. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 1995.
236 SILVA, Vanessa de Fátima. O Direito constitucional à moradia no Brasil. In: Artigos.com. http://www.artigos.com/artigos/sociais/direito/o-direito-constitucional-a-moradia-no-brasil-1625/artigo/
Publicado em2007-05-11. Publicado em 2007-05-11. Acessado em 26 de fevereiro de 2012.
237 Com essa emenda, os assinantes pretendiam dar uso para imóveis situados na chamada “cidade formal” beneficiados de infraestrutura urbana (esgoto, água, luz, asfalto, etc.) custeada pelo poder público, portanto benefícios que representam alto custo social. FERREIRA, João Sette Whitaker: breve história da propriedade urbana no Brasil. Anais do Simpósio Interfaces das representações urbanas em tempos de globalização, UNESP Bauru e SESC Bauru, 21 a 26 de agosto de 2005.
238 A luta pela regulamentação desses artigos vai se desenvolver por mais de dez anos, culminando com a aprovação do Estatuto da Cidade (LEI FEDERAL Nº 10.257, de 10 de julho de 2001).
aprovou a descentralização das políticas sociais. Como resultado da pressão estabelecida por uma maior participação dos municípios, a habitação passa a ser considerada como uma atribuição concorrente dos três níveis de governo. Esperava-se que o poder local pudesse se tornar o principal interlocutor das organizações populares, atuando no equacionamento das questões reivindicadas pela população239.
2.1.1 - A ORIGEM DOS FUNDOS DESTINADOS A HABITAÇÃO SOCIAL: RECURSOS ONEROSOS E NÃO ONEROSOS
Para o melhor entendimento da discussão que se processava a respeito do financiamento público, é importante que se faça “um parêntese” e se explique como se dava o processo de atração de fundos durante o Regime Militar. No período BNH, na falta dos fundos dos Institutos de Aposentadoria e Pensão, foi necessário criar uma nova forma de captação de recursos para a habitação. Desse modo, foram gerados dois sistemas - um compulsório (FGTS) 240 e o outro voluntário (Caderneta de Poupança) – responsáveis por gerar os recursos básicos do Sistema Financeiro da Habitação no desenvolvimento de seus programas habitacionais.
Os recursos, que exigem retorno e estão vinculados a operações de crédito ou financiamentos, são chamados recursos onerosos e são aqueles que não vem do orçamento da União. Os recursos do FGTS, criado em 1967, são constituídos basicamente pelos depósitos mensais, realizados pelas empresas em nome de seus empregados, no valor equivalente ao percentual de 8% das remunerações pagas ou devidas ao trabalhador; tendo normas diferenciadas para contratos temporários. Seu atributo principal é atender o trabalhador, sendo disponibilizado um pecúlio que pode ser acessado em caso de aposentadoria ou morte. Em relação à política habitacional, o FGTS possibilitou formação de um Fundo de aplicações, dirigido para o financiamento da moradia, saneamento básico e infraestrutura urbana. Já o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), criado em 1967, teve o papel de incentivar o retorno ao hábito de poupar, desestimulado no período antecedente a 1964. Os recursos eram captados pelas associações de poupança e empréstimo (agentes financeiros do SFH), sendo utilizados para financiar os projetos que tinham origem nas empresas construtoras e empresários do setor.
239 BONDUKI, Nabil. Op. cit., 2008.
240 O Fundo fez parte da política do Regime Militar de criar uma alternativa aos empregadores para poupar a indenização por tempo de serviço, correspondente a um mês de salário por ano de serviço. Para o governo, o regime do FGTS veio a abrandar o risco e a inadimplência do empregador no pagamento da indenização por tempo de serviço. Para o trabalhador, o fundo serviria para “compensar” o direito a estabilidade, já que tornava legal a demissão sem justa causa.
Isso significa que o uso das aplicações do FGTS e da Caderneta de Poupança estiveram atrelados a lógica de que os recursos aplicados deveriam motivar retorno financeiro. Através desse procedimento seria possível compensar a inflação, os juros, os custos administrativos e