Ekonominin Koordinasyonunda Kullanılan Araçlar

Ekonomi Politikası Yönergeleri118 _{1993 yılında Maastricht Antlaşması ile}

beraber Avrupa Birliği ekonomisinin koordinasyonuna yönelik olarak kullanılan temel araç olmuştur. Bu yönergelerin temel amacı, özellikle Ekonomik ve Parasal Birliğin sağlanmasına yönelik olan süreçte ekonomi politikalarının koordinasyonunu daha sağlıklı hale getirmektir. Topluluk ve üye devletler için yön gösterici nitelikteki bu yönergeler temel olarak AT Antlaşmasının 99. Maddesine dayanmaktadır.

2005 yılında Ekonomi Politikası yönergeleri İstihdam yönergeleri ile birleştirilerek “Entegre Yönerge” meydana getirilmiştir. Buradaki amaç ekonomi politikalarının Lizbon Stratejisindeki büyüme ve istihdam hedefleri ile daha uyumlu hale getirmek olmuştur119. Bu kılavuz ilkeler Komisyon tarafından üç yıllık bir dönemi kapsayacak şekilde hazırlanmakta ve daha sonra Avrupa Konseyi tarafından onaylanarak yürürlüğe girmektedir.

116 _{AT Antlaşmasının 109. Maddesi ve Avrupa Merkez Bankası Kanunun 14. Maddesi AMB}

bağımsızlığı ile ilgili hükümleri içermektedir.

117 _{Komite AT Antlaşmasının 130. Maddesinde yer almaktadır.} 118_{Economic Policy Guidelines}

119_{Lizbon Stratejisi 2005 yılında değerlendirmeye tabi tutulmuştur. Yapılan değerlendirmeler}

neticesinde Avrupa Komisyonu Stratejinin odağında değişime gitme kararı almıştır. Yeni durumda büyüme ve istihdam ana öncelikler haline gelmişlerdir. Avrupa Komisyonu ve üye devletlerden Stratejinin yeni haline göre politikalarını şekillendirmeleri talep edilmiştir. ( Presidency Conclusions of the Brussels European Council of 22 and 23 March 2005).

Yönergelere karşılık olarak üye devletler sonbaharda “Ulusal Reform Programları”nı sunmaktadır. Üç yıllık dönemin başlangıcında bu dokümanlar genel ekonomi stratejilerine yönelik olarak hazırlanırken, daha sonra bu stratejilerin uygulanmasına yönelik olarak hazırlanır. Komisyon her yılın başında, tüm Ulusal Reform Programlarını değerlendirdikten sonra, ulusal önceliklerin ve Lizbon hedeflerini yakalamaya yönelik olarak uygulanan politikaların başarılarının değerlendirdiği bir gelişme/strateji raporu hazırlamaktadır.

“Entegre yönerge”deki tavsiyelerle ilgili Konseyin elinde herhangi bir yaptırım gücü bulunmamaktadır, ancak nihayetinde Konseyin onayı ile yürürlüğe girdiğinden büyük önem taşımaktadır. Konseyin yıllık değerlendirmeleri de bu kılavuz ilkelerin etkinliğini artırmaktadır.

2.4.3.2. İstikrar ve Büyüme Paktı

Herhangi bir üye devletin maliye politikalarına ilişkin karar ve uygulamalarının diğer üye devletleri doğrudan etkilediğinden, sürdürülebilir mali politikalara Avrupa Birliğinde çok büyük önem verilmektedir. Bütçe disiplini, maliye politikasının etkin şekilde kullanılabilmesi için bir ön şart olarak kabul edilmektedir. Ayrıca ortak para politikasının başarı ile uygulanması ve buna bağlı olarak fiyat istikrarının sağlanması mali disiplin ile yakından ilişkilidir.

Bu bağlamda, AT Antlaşmasında üye devletlerin maliye politikalarının koordinasyonuna yönelik olarak özel maddeler bulunmaktadır. Bunlardan en önemlisi üye devletlerin aşırı bütçe açığı vermemelerini hükme bağlayan AT Antlaşmasının 104. Maddesidir. Bunun yanında yukarıda bahsi geçen Ekonomi Politikaları Kılavuz İlkelerine ilişkin 98. ve 99. Maddeler ile kamunun doğrudan finansmanını kısıtlayan 101. ve 103. Maddeler de bu amaca hizmet etmektedir.

1997 yılında yürürlüğe giren İstikrar ve Büyüme Paktının da temel amacı parasal birliğe üye olan devletlerin mali disipline sadık kalmaları olarak belirtilmiştir. Bu amaçla İstikrar ve Büyüme Paktı AT Antlaşmasının ilgili hükümlerini tamamlayıcı nitelikte oluşturulmuştur. Özellikle orta dönemde üye devletlerin bütçelerinin dengede olmaları veya fazla vermeleri ve bütçe açığını daima yüzde

3’ün altında tutmalarına ilişkin düzenlemeler bu kapsamda meydana gelmiştir. Bütçe açığına ilişkin prosedürler ve ilgili yaptırımlar düzenlenmiştir.

İstikrar ve Büyüme Paktının iki ayağı vardır; bunlar birincisi 17 Haziran 1997, diğeri ise 7 Temmuz 1997 tarihli iki Konsey tüzüğünden (bir tanesi bütçe pozisyonlarının denetimi ve ekonomi politikalarının koordinasyonu, diğeri ise yüksek düzeyde bütçe açığının engellenmesi prosedürünün uygulanması) oluşmaktadır. İlgili zirve kararı ile üye devletler, Avrupa Komisyonu ve Ekonomik ve Mali İşler Konseyi, Paktın getirdiği yükümlülükleri yerine getirme sorumluluğunu üstlenmiş olmaktadır.

Paktın getirdiği yükümlülükleri yerine getirme konusunda Avrupa Komisyonu daha tavizsiz bir uygulamadan yana olmakla beraber, Ekonomik ve Mali İşler Konseyi kendi üyelerini, özellikle büyük ülkelerin maliye bakanlarını rahatsız edecek kararlar alma konusunda isteksiz davranmıştır. Örneğin 2003 yılının Kasım ayında Almanya ve Fransa İstikrar ve Büyüme Paktına aykırı olarak aşırı açık verdiklerinde Ekonomik ve Mali İşler Konseyi Paktın gereği olan yaptırım kararını alamamıştır.

İstikrar ve Büyüme Paktının Yapısı

İstikrar ve Büyüme Paktı üç ayrı parçadan oluşmaktadır:

 “Aşırı açık”ın nelerden oluştuğuna ilişkin ayrıntılı bir tanımlama  Devletlerin aşırı açığa yönelmesini engelleyecek önleyici bir mekanizma  Devletlerin açık sınırının aşılması durumunda yapmaları gerekenle ve ilgili

yaptırımlar

İstikrar ve Büyüme Paktında Maastricht Kriterlerine uygun olarak yüzde 3’ün üzerinde bir bütçe açığı “aşırı açık” olarak tanımlanmaktadır. Otomatik istikrarlandırıcıların devreye girmesine zaman tanıma amacıyla120 _{Paktta orta}

dönemde (3 yıl) bütçede denge veya fazla hedeflenmesi öngörülmüştür.

İstikrar ve Büyüme Paktı oluşturulurken ekonomik duraklama ve gerilemelerin çok hızlı şekilde bütçe açığına yansıyacağı göz önüne alınmıştır. Ekonomik olarak daralma durumundaki bir ülkenin meydana gelen açığı ortadan kaldırmaya çalışması krizi daha da derinleştirmesi anlamına gelebilmektedir. Bu nedenle Paktta bazı olağanüstü durumlar da tanımlanmıştır. Örneğin bir ülkede yüzde 2 veya daha fazla daralma gözlemlendiği bir yılda aşırı açık meydana gelirse bu yaptırıma tabi değildir. Eğer daralma yüzde 0,75 ile yüzde 2 arasında ise meydana gelen daralmanın kaynağında olağan dışı faktörler mevcut ise, yine ilgili ülke açık ihlali kapsamına alınmayabilmektedir.

İstikrar ve Büyüme Paktı, ülke içerisinde siyasilerin, toplumun beklentileri ve oluşan politik baskılar nedeniyle mali disiplini elden bırakmamaları için karşı yönde bir önleyici mekanizma oluşturmuştur. İstikrar ve Büyüme Paktı bu mekanizmayı ekonomi ve maliye bakanlarını bir araya getirerek ve her ülkenin maliye politikası üzerinde görüş alış verişinde bulunmalarını sağlayarak yapmaya çalışmaktadır121_. 2.4.3.3. Yenilenen İstikrar ve Büyüme Paktı

Ekonomik ve Parasal Birliğin üçüncü aşamasına geçilmesi ile beraber bazı üye devletlerde AT Antlaşması ve İstikrar ve Büyüme Paktındaki yükümlülükleri yerine getirmede sorunların ortaya çıkması ile beraber Haziran 2005 tarihinden itibaren İstikrar ve Büyüme Paktında önemli değişiklikler yapılmıştır.

Yeni paktın açıklara ilişkin aldığı önleme göre orta dönem bütçe hedeflerini gerçekleştirememiş ülkelerin yıllık olarak yüzde 0,5 düzeyinde bütçe açıklarını indirmeleri gerekmektedir. Ekonomik koşulların olumlu olduğu durumlarda bütçe açığının daha yüksek düzeyde (yüzde 0,5’den yüksek) indirilmesi hedeflenmektedir. Ancak yine yapılan bazı değişiklikler ile Paktın bazı sıkı kuralları gevşetilmiştir. Örneğin Paktın üye ülkeler için orta vadede dengede veya fazla veren bir bütçeye sahip olmalarına ilişkin hedefi, ülke koşullarına göre yüzde 1 açık verebilecek şekilde esnetilmiştir.

Ayrıca yeni düzenlemeye göre üye devletler, Lizbon Stratejisinin uygulamasına yönelik harcamalar, uluslararası işbirliği ve Avrupa Birliği politikalarına yönelik harcamalar gibi nedenlerden dolayı geçici olarak bütçe açığı hedefini aşabilmektedir. Fazla açık veren ülkelerin bütçelerinde düzeltme yapmalarına yönelik sürelerde önemli ölçüde artırılmıştır.

2.4.3.4. Mali Durumun İzlenmesi

Üye devletlerin bütçelerinin ve mali disipline ilişkin performanslarının izlenmesi yıllık olarak yapılmaktadır. Ekim ayında üye devletler orta dönem hedeflerini ve bu hedeflere temel teşkil eden varsayımlarını açıkladıkları İstikrar ve Yakınsama Programlarını sunarlar. Komisyonun ve Ekonomik ve Finansal Komitenin analizlerinden sonra Ekonomik ve Mali İşler Konseyi programın varsayımlarını ve hedeflerini İstikrar ve Büyüme Paktına uygunluk açısından inceler. Eğer Konsey bütçe açığına ilişkin bir risk olduğunu düşünürse bunu üye devlete bildirerek sorunun çözümüne ilişkin bazı önerilerde bulunur.

Herhangi bir üye devletin bütçe açığının yüzde 3’ü geçmesi halinde Komisyon Ekonomik ve Finansal Komitenin de üzerinde görüş verdiği bir rapor hazırlar. Eğer Komisyon açığın kalıcı olacağını düşünürse Ekonomik ve Mali İşler Konseyine konuya ilişkin görüşlerini ileterek aşırı açık prosedürünü başlatır. Ekonomik ve Mali İşler Konseyi dört ay içerisinde açığın boyutu ve süresi ile ilgili kararını, ilgili üye devletin de görüşlerini aldıktan sonra vermek durumundadır. Eğer karar aşırı bir açığın mevcut olduğu şeklinde alınırsa AT Antlaşmasının 104. Maddesine uygun olarak üye devlete konu ile ilgili tavsiyelerde bulunur. İlk aşamada üye devlete gerekli önlemleri alması için altı ay süre verilir. Prensipte bir yıl içerisinde üye devletin bütçe açığını yüzde 3 seviyesinin altına çekmesi beklenmektedir.

Eğer Lizbon stratejisi hedeflerine yönelik harcamalar vb. nedenlerden dolayı açığın büyüdüğü kararına varılırsa bu durumda düzeltme için tanınan süre 2 yıldır. Üye devletin gerekli önlemleri almadığı durumda Konsey tavsiyelerini yayınlayarak resmi hale getirir ve önlemler alması için ilgili ülkeye 2 ay süre verilir. Üye devletin

Kutu 2.1. İstikrar ve Büyüme Paktında 2005 Yılında Yapılan Değişiklikler

Almanya ve Fransa’nın 2002 yılında İstikrar ve Büyüme Paktı (SGP) bütçe açığı limitini (GSYH’nin % 3’ü) aşmaları ile başlayan; Kasım 2003’te gerçekleştirilen zirvede ceza mekanizmasının işletilmemesiyle krize dönüşen Avrupa’daki mali disiplin karmaşası, Ekonomi ve Maliye Bakanları’nın 20 Mart 2005’te Devlet ve Hükümet Başkanlarının ise 22 Mart 2005’te gerçekleştirdikleri toplantı sonrasında düzene girdi. İstikrar ve Büyüme Paktının yeni hali aşağıdaki kuralları içermektedir:

 Avrupa Birliği Dönem Başkanlığını yürüten Lüksemburg’un ortaya attığı değişiklik taslağı uyarınca, Paktın % 3’lük bütçe açığı ve % 60’lık borç oranı kriterlerinde bir değişikliğe gidilmedi.

 Orta vadede hedef, ülkelerin denk bütçeye sahip olmasıdır. Ancak, ülkelerin borç seviyeleri, kamu yatırımlarının durumu ve potansiyel büyümeleri, orta vade hedefinin belirlenmesinde göz önünde bulundurulacaktır. Örneğin, potansiyel büyümesi yüksek ülkeler için orta vadeli hedef GSYH’nin % 1’ine kadar bütçe açığı olabilecekken, borç yükü yüksek ülkeler için dengede bir bütçe, hatta bütçe fazlası hedefi gündeme gelebilecektir.

 Ekonomik koşullardaki değişikliklere uyum sağlanabilmesi için, her 4 yılda bir orta vadeli hedefler gözden geçirilecektir. Ayrıca, Euro Alanı Maliye Bakanları, yılda en az bir defa, üye ülkelerdeki mali gelişmeleri ve bunların Euro Alanı geneline etkisini değerlendireceklerdir.

 Temel olarak, ülkeler her yıl yapısal bütçe açıklarını GSYH’nin % 0.5’i oranında azaltacaklardır. Ancak, potansiyelin üzerinde ve hızlanan bir büyüme eğilimi bulunduğunda, üye ülkeler o yıl % 0.5’ten daha fazla mali disiplin uygulayacaktır. Potansiyelin altında ve yavaşlayarak büyüyenler ise % 0.5’ten daha az kısıntıya gideceklerdir.

 Yeni getirilen kurallar uyarınca % 3 limitini aşan ülkeler aşağıdaki durumlarda cezai mekanizmadan muaf tutulacaklardır:

 % 3 limitinin “geçici” ve “limite yakın” olması şartıyla aşılabilmesine izin verilmektedir.

 Sınırı aşan her ülkenin, sınır aşımını meşrulaştıracak gerekçeleri içeren bir savunma hazırlaması kararlaştırılmıştır. Daha sonra, gerekçelerin meşruiyetini tartışacak olan Avrupa Birliği Konseyi, gerekli görürse, söz konusu ülkeye mali yaptırım uygulayabilecektir.

 Limiti aşan ülkelerin % 3’ün altına inmeleri için verilen süre ise 1 yıldan 2 yıla çıkarılmıştır.

Söz konusu süre, olağandışı durumlarda 2 yıl daha uzatılabilecektir. Kaynak: TCMB

gerekli önlemleri almamakta direnmesi durumunda da ilgili devletin GSYH’sinin yüzde 0,5’ini geçmeyecek şekilde bir cezaya tabi tutulur. 122

Dikkat edilirse İstikrar ve Büyüme Paktı devletlerin maliye politikası alanındaki hareket serbestiyetini ellerinden almamaktadır. Hükümetler kontrolü ellerinde tutmakta, sadece mali disiplinden uzaklaştıklarında karşı karşıya kalacakları yaptırımları kabullenmek durumunda kalmaktadır.

Paktta yapılan düzenlemeler daha bütçe açığı oluşmadan, açığın oluşmasını önlemeye yönelik olarak tasarlanmıştır. Yaptırım mekanizmasına baktığımızda bir ülkenin açık vermesi ve bunun karşısında ceza alması arasında nihayetinde çok zaman geçmektedir. Aşırı açık prosedürünü ihlal eden ülkeye verilen cezadan öte, ilgili ülkenin İstikrar ve Büyüme Paktını ihlal ettiği yönündeki deklarasyonun olumsuz tesiri daha büyük olmaktadır123. Nihayetinde tüm kararlar Konseyin elinde bulunmaktadır ve bu Konseyin Paktta mevcut yoruma açık maddeleri istediği yönde uygulamaya koyabileceği anlamını taşımaktadır.

2.4.3.5. Politika Yansımaları

İstikrar ve Büyüme Paktı ile mali disiplini sağlamaya çalışmak hükümetleri yurtiçinde farklı gruplara (muhalefet, sendikalar vb.) karşı bir ölçüde rahatlatmaktadır. Siyasi olarak hükümet üyelerine “Brüksel istediği için” bazı uygulamaları yapmak zorunda olduklarına ilişkin argümanları kullanabilme imkanı tanımaktadır. Ancak kısa dönemde bu argüman siyasiler tarafından kullanılmaya müsait görünmekle beraber uzun dönemde toplum içerisinde Avrupa Birliği karşıtlığını tetikleyici etkide bulunabilmektedir124_{. Özellikle Paktta öngörülen}

müeyyidelerin uygulanmasına, o ülke vatandaşları tarafından sert şekilde muhalefet edilebilir. Ancak ceza ve müeyyidelerin olmaması da Paktı üzerine anlaşmaya varılmış bir paket olmaktan öteye götürmeyebilir.

122 _{Bu ceza sadece Euroya geçiş yapmış ülkelere uygulanır.} 123 _{Baldwin & Wyplosz, 2006: 417.}

İstikrar ve Büyüme Paktının tartışıldığı dönemde iki ayrı görüş mevcut bulunmaktaydı. Bunlardan ilki, Paktta öngörülen yaptırım ve cezaların Komisyon tarafından belirlenen belirli usuller çerçevesinde otomatik olarak işlemesi yönündeydi. Diğer görüşe göre ise, maliye politikasına ilişkin hususların ülkelerin kendi kontrolleri altında tutulması gerekmekteydi. Yani her ülkede toplanan vergilerin neticesinde meydana gelecek kamu harcamaları belirlenirken seçilmiş politikacılar yükümlü olmalıydı. Paktın otomatik işlemesi ve ceza suretinde kamu kaynaklarına el konulması bu ikinci gruba göre kabul edilemezdi.

Bahsi geçen nedenlerden kaynaklı olarak erken uyarı, yaptırım ve cezalar konusundaki nihai karar demokratik şekilde seçilmiş olan hükümet temsilcilerinin bir araya geldiği Ekonomik ve Mali İşler Konseyinde verilmiştir.

Ancak tabiatı itibarıyla bu yetkilerin kendileri de birer politikacı olan hükümet temsilcilerinden oluşan Ekonomik ve Mali İşler Konseyine verilmesinin de farklı yansımaları olacaktır. Ülkeler arasında farklı dengeler mevcut olduğundan, hükümet temsilcileri İstikrar ve Büyüme Paktına ilişkin kararlarda farklı konuları da pazarlığı tabi tutabilme olasılığı bulunmaktadır.

3. EKONOMİK VE PARASAL BİRLİĞİN KURULMASI