Ekonomi Politikaları

Os anos 2000 são marcados por uma forte reversão na tendência de queda dos termos de troca observada nas duas décadas anteriores e, a rigor, em todo o século 20. Até 2008, os preços

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relativos dos recursos naturais não combustíveis haviam subido, em média, 109% em relação a 2003 e 130% ante as mínimas de 1999, um aumento sem precedentes, de acordo com o Banco Mundial (2009, p. 55). Segundo McKinsey (2011), as commodities combustíveis dispararam 190% e os alimentos, 135%, entre 2000 e 2011, o suficiente para corrigir a queda acumulada ao longo de todo o século 20.

A recente alta dos produtos primários foi sustentada por um choque global de demanda proveniente das chamadas economias emergentes, com destaque para a China. Como nos ciclos anteriores, o movimento foi interrompido por uma queda abruta nas taxas de crescimento, desta vez, decorrente do estouro da bolha imobiliária dos Estados Unidos, em 2008. Contudo, os preços se recuperaram rapidamente após 2009 e, embora não tenham retornado aos níveis pré-crise, se mantêm, de modo geral, em patamares historicamente elevados. A intensidade e a duração desse movimento refletem a resiliência do crescimento econômico dos países em desenvolvimento, ávidos consumidores de recursos naturais. Tal resiliência é, em parte, explicada pela relativa facilidade com que essas economias acomodaram o choque de preço das commodities – ela própria, resultante de condições macroeconômicas extremamente favoráveis, com taxas de juros historicamente baixas e extraordinária liquidez. (ERTEN; OCAMPO, 2012; BANCO MUNDIAL, 2009)

Outro fator que ajudou a sustentar a guinada nos preços dos recursos naturais foi o crescimento limitado da oferta. A resposta dos produtores de recursos naturais aos estímulos da demanda foi relativamente tímida, sobretudo nas indústrias extrativas, depois que os preços persistentemente baixos dos anos 1980 e 1990 haviam desestimulado a exploração de novas reservas e os investimentos no capital físico e humano necessário para se expandir a oferta. As consequências do subinvestimento foram consideráveis, principalmente sobre a produção de petróleo, que havia atravessado um longo período de grande ociosidade (BANCO MUNDIAL, 2009, p. 57).

Após o choque de oferta dos anos 1970, os esforços conservacionistas e a busca por outras fontes de energia deprimiram a demanda pelo produto, de modo que foram necessários 15 anos para que o consumo retomasse os níveis observados em 1979. Além disso, o aumento da produção no Mar do Norte, México e Alasca minou o poder de barganha que a OPEP usava

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para manter os preços elevados mesmo em momentos de queda da demanda. Por volta de 1986, a cotação nominal do barril havia caído para menos de US$ 10 e a capacidade ociosa nos países membros do cartel correspondia a mais de 13% da demanda mundial da época. A ociosidade cresceu ainda mais na década seguinte. Depois da queda do Muro de Berlim, muitas das indústrias intensivas em energia dos países que formavam o bloco soviético foram fechadas ou reduzidas, o que fez a demanda por petróleo da região declinar de maneira acentuada. De modo geral, a demanda por petróleo caiu 40%, ou cerca de 5 milhões de barris por dia – o equivalente a 7% da demanda global em 2000 – entre 1987 e 1999.

The buildup of excess capacity meant that the real price of oil during the 1990s remained low, at $16 a barrel, equivalent to half the price experienced during 1985. It also meant that there was little incentive to invest in new, higher-cost oil fields. Overall spending by major American multinational oil companies on exploration for new wells and the development of existing wells declined by more than 50 percent, from $72 billion in 1980 to $30 billion in 1999 (figure 2.6).5 As a result, demand for the inputs required for oil exploration and extraction was weak, and capacity in these supporting industries declined, as did the number of new engineers trained to find and extract oil (BANCO MUNDIAL, 2009, p. 58).

A ociosidade gerada pelo declínio do consumo na antiga União Soviética foi reabsorvida apenas por volta de 2004. Quando a economia mundial se recuperou da crise gerada pelo estouro da bolha da internet, em 2001, a oferta de petróleo já não era suficiente para fazer frente ao crescimento da demanda. Da mesma maneira, os preços dos metais – também afetados pelo declínio da demanda no Leste Europeu – voltaram a subir, o que não refletia uma demanda excepcionalmente forte, mas um cenário de estoques apartados e limitada capacidade de expansão (BANCO MUNDIAL, 2009, p. 59).

A escalada dos preços reativou os investimentos. Os aportes globais anuais na produção de metais não ferrosos, por exemplo, saltou de US$ 2 bilhões, em 2002, para US$ 9 bilhões, em 2007. No mesmo período, as multinacionais americanas aumentaram em 75% o nível de investimento na produção de petróleo. Contudo, a demanda por insumos e serviços utilizados na atividade petroleira cresceu muito além da oferta, de modo que os custos de investimento do setor dispararam. Segundo dados da OIE, apresentados por McKinsey (2011, p. 6), o custo médio real de explorar um novo poço dobrou entre 2000 e 2010 – um acréscimo de mais de 7% ao ano. Em alguns casos, a alta foi bem mais acentuada. O preço diário de uso de uma plataforma semissubmersível no Golfo do México, por exemplo, saltou de US$ 36 mil, em 2000, para US$ 325 mil no início de 2008, tendência observada em vários outros insumos.

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Além disso, os prazos de entrega para as indústrias petroleira e mineradora mais que triplicaram em alguns casos (BANCO MUNDIAL, 2009, p. 60).

Ainda conforme o Banco Mundial, os preços agrícolas começaram a subir em reação ao aumento dos custos com insumos intensivos em energia (combustíveis, fertilizantes e defensivos químicos), que representam até um terço dos custos de uma lavoura de milho nos Estados Unidos. Além disso – e mais importante – a escalada do petróleo também pressionou os preços dos alimentos ao estimular a produção de biocombustíveis à base matérias-primas como o milho e a soja nos Estados Unidos e na Europa, com impacto indireto sobre outras commodities agrícolas. Entre 2004 e 2008, aproximadamente dois terços do crescimento da produção americana de milho foram destinados à fabricação de etanol, limitando a disponibilidade de grãos para a produção de alimentos e rações. Estimativas sugerem que o impacto dessa demanda adicional sobre os preços do milho tenham oscilado entre 47% e 70%. (2009, p. 61)

O cenário agravou-se com uma sequência de quebras de safra decorrentes de intempéries climáticas em países como Estados Unidos, Austrália, Brasil, Argentina, Rússia e Ucrânia nos últimos anos. Antes da escalada dos preços, em 2007, os estoques globais de trigo haviam caído para o menor patamar em 40 anos. Embora tenham aliviado o efeito da alta dos preços sobre a pobreza, os controles de preço e subsídios praticados por vários países reduziram os estímulos ao aumento da produção – e também os incentivos para que consumidores substituíssem os produtos mais caros por outros mais baratos. Distorções também foram criadas por barreiras à exportação, que limitaram a oferta de grãos nos mercados internacionais – caso da Índia, que, em 2008, suspendeu os embarques de arroz e estimulou outros países, notavelmente as Filipinas, a aumentar suas importações para compor estoques de segurança. Como resultado, os preços do arroz saltaram de US$ 376 por tonelada, em janeiro de 2008, para US$ 907, em abril do mesmo ano (BANCO MUNDIAL, 2009, p. 62).

Por fim, a desvalorização do dólar também colaborou para a guinada dos preços das commodities nos anos 2000. De acordo com o Banco Mundial (2009, p.54), o preço real em dólar dos metais e minerais comercializados internacionalmente subiu 158% entre 2000 e 2007, mas apenas 78% nos países em desenvolvimento (preços em moeda local,

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deflacionados pela inflação local). No caso dos alimentos, os preços reais em dólar avançaram 64% no mesmo período, mas apenas 14% nos países em desenvolvimento. Também podem ter contribuído para a alta dos preços o aumento exponencial de recursos aplicados por investidores financeiros nos mercados futuros de commodities ao longo da última década, embora não haja consenso de que a especulação tenha efetivamente estimulado esse movimento.

Heap (2005), Erten e Ocampo (2012) argumentam que a recente apreciação dos termos de troca indica o início de um novo superciclo de commodities, determinado pelo intenso processo de urbanização e industrialização da China, que teve um grande impacto sobre a demanda por recursos naturais na última década. Entre 2002 e 2007, por exemplo, a fatia do país no consumo global de minério de ferro saltou de 22,3% para 43,9%; no de cobre, de 18,2% para 27,1%; e no de alumínio, de 21,1% para 33,2%. Neste período, os preços dessas matérias-primas saltaram 184,7%, 356,5% e 95,4%, respectivamente (JENKINS, 2011, p. 75). .

Mckinsey (2011) sustenta que o atual choque nos preços das commodities possui diferenças importantes em relação aos anteriores e que a escala dos desafios que impõe à economia global não tem precedente. A primeira razão é o ritmo e a dimensão do crescimento asiático. De acordo com a OCDE, a economia global deve incorporar quase 3 bilhões de pessoas às classes médias de consumo até 2030. Isso significa que a parcela da população com renda diária entre US$ 10 e US$ 100 – uma faixa intensiva em consumo de recursos naturais –, que em 2009 somava 1,8 bilhão de habitantes, deverá chegar a 4,8 bilhões em apenas 20 anos. Cerca de 90% desses novos consumidores estarão na Ásia e no Pacífico, preponderantemente em China e Índia.

The increase in average income is happening on an unprecedented scale and at a speed that has never before been witnessed. The pace of real per capita income growth has been increasing as the world economy develops and is happening on a different scale. For instance, the United Kingdom doubled real per capita GDP from $ 1,300 to $ 2,600 in PPP terms in 154 years with a population of less than ten million. The United States, starting 120 years later, achieved this feat in 53 years with a population of a little over ten million. In the 20th century, Japan doubled its real per capita income in 33 years with a population of around 50 million. Now China and India, whose combined population today is more than 2.5 billion, are doubling real per capita incomes every 12 and 16 years, respectively. This is about ten times the speed at which the UK achieved this transformation – and on around 200 times the scale (MCKINSEY, 2011, p. 32).

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Ainda segundo a consultoria, a expansão do consumo na Ásia deve levar a um aumento de 33% na demanda primária global por energia até 2030 – o correspondente ao consumo atual dos Estados Unidos e dos países europeus membros da OCDE. Trata-se ainda de um crescimento 62% maior do que o observado nas duas últimas décadas do século 20. No caso do aço, o crescimento de demanda esperado é de aproximadamente 80%, embora o consumo de cereais deva crescer relativamente menos: 27%. Os autores sustentam que, embora as reservas comprovadas de petróleo, carvão, gás, minérios, metais e terras agricultáveis sejam suficientes para sustentar essa expansão, os custos marginais de produção tendem a crescer à medida que a exploração de reservas de difícil acesso – como a de petróleo em águas profundas ou areias betuminosas – ou o uso de terras menos produtivas ou localizadas em regiões com infraestrutura precária se torne necessária. A complexidade e o custo de se explorar esses recursos também tende a tornar a oferta menos elástica, tornando os preços mais sensíveis mesmo estímulos tímidos no lado da demanda (2011, p. 45).

Contudo, o Banco Mundial (2009, pp. 64-66) minimiza a possibilidade de o mundo estar caminhando para um cenário de preços de commodities permanentemente altos ou mesmo em constante elevação devido à escassez dos recursos. A instituição lembra que, desde os anos 1970, a economia global cresce com uso menos intensivo de energia e alimentos22 – embora, no caso dos metais, essa tendência tenha começado a se reverter em meados dos anos 1990. Ou seja, nos últimos 40 anos, o PIB global cresceu mais que o consumo de matérias-primas, embora o ritmo de expansão do consumo tenha sido maior do que o do crescimento populacional.

Além disso, as taxas de crescimento da população e da renda mundiais serão mais baixas no período entre 2015 e 2030 do que nos 15 anos anteriores, o que deve frear a taxa de expansão da demanda por recursos naturais. Em contrapartida, a economia mundial não deve continuar a se mover na direção do setor de serviços. Depois de bater recorde nos anos 2000, a participação desse setor no PIB mundial deve recuar entre 2015 e 2013, uma tendência que deve limitar o ritmo de queda nas taxas de intensidade de uso das commodities.

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De modo geral, entre 1970 e 2004, as mudanças tecnológicas reduziram a demanda por energia em 56% em relação ao que seria se tais transformações não tivessem acontecido. A expectativa é que, até 2005, a eficiência energética mais do que dobre (BANCO MUNDIAL, 2009).

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3. RECURSOS NATURAIS E DESENVOLVIMENTO: CONTRAPONTOS À