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Ao buscar responder às demandas em torno da ampliação dos canais democráticos de  participação  social,  a  Constituição  de    criou  mecanismos  institucionais  que  permitiram o envolvimento direto dos atores sociais tanto no processo de decisão – por  meio da introdução de princípios da democracia direta – como de controle das ações do  Estado  JACCOUD,  ,  p.  .  Vários  trechos  do  discurso  de  Ulisses  Guimarães  enfatizam a intenção dos constituintes de ampliar a atuação dos atores sociais: 

O  povo  passou  a  ter  a  iniciativa  de  leis.  Mais  do  que  isso,  o  povo  é  o  superlegislador,  habilitado  a  rejeitar,  pelo  referendo,  projetos  aprovados pelo Parlamento.  ...  A vida pública brasileira será também  fiscalizada  pelos  cidadãos.  Do  Presidente  da  República  ao  Prefeito,  do  Senador  ao  Vereador  ULISSES  GUIMARÃES,  discurso  proferido  na  sessão de promulgação da Constituição Federal de  . 

Por  meio  da  garantia  da  participação  de  variados  atores  na  deliberação  das  políticas  públicas, a Constituição Federal procurou valorizar a participação social atribuindo‐lhe  um caráter de proteção e legitimação dos direitos sociais. Com  efeito, no título VIII da  Constituição Federal, que discorre sobre a Ordem Social, os artigos  ,  ,   e    versam sobre a participação social no processo de deliberação das políticas públicas: 

Compete  ao  Poder  Público,  nos  termos  da  lei,  organizar  a  seguridade  social, com base nos seguintes objetivos:  ...  VIII – caráter democrático,  descentralizado  da  administração,  mediante  gestão  quadripartite,  com  participação  dos  trabalhadores,  dos  empregadores,  dos  aposentados  e  do  Governo  nos  órgãos  colegiados  CF,  Da  Ordem  Social,  artigo  ,  parágrafo único . 

As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas  com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art.  ,  além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:  ...   II  ‐  participação  da  população,  por  meio  de  organizações  representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em  todos os níveis.  CF, Da Assistência Social, artigo  . 

O  ensino  será  ministrado  com  base  nos  seguintes  princípios:  ...   VI  ‐  gestão democrática do ensino público, na forma da lei.  CF, Da Educação,  artigo   

O  Estado  promoverá  programas  de  assistência  integral  à  saúde  da  criança  e  do  adolescente,  admitida  a  participação  de  entidades  não  governamentais  ...   CF,  Da  Família,  da  Criança,  do  Adolescente  e  do  Idoso, artigo  , parágrafo primeiro . 

Na análise de Avritzer  , p.  , os mecanismos de participação introduzidos pela  Constituição  de    atribuem‐lhe  um  caráter  híbrido,  pois  ao  lado  das  formas  de  representação  –  próprios  da  democracia  representativa  –,  princípios  da  democracia  direta  também  foram  incorporados  à  Carta.  No  Capítulo  IV,  que  discorre  sobre  os  Direitos Políticos, três mecanismos de participação direta foram institucionalizados: o  plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de lei. 

A  soberania  popular  será  exercida  pelo  sufrágio  universal  e  pelo  voto  direto  e  secreto,  com  valor  igual  para  todos,  e,  nos  termos  da  lei,  mediante: I – plebiscito; II – referendo; III – iniciativa popular  CF, artigo 

. 

O  plebiscito  ocorre  quando  a  consulta  à  população  antecede  a  elaboração  de  um  ato  legislativo ou administrativo. Por sua vez, o referendo permite que o eleitor aprove ou  rejeite esses atos. Assim, o referendo ocorre após a discussão no Legislativo. E por meio  da iniciativa popular, os cidadãos podem apresentar um Projeto de Lei para apreciação  do Legislativo, desde que haja a obtenção de um número mínimo de assinaturas  ALVES,  , p.  .  Tais mecanismos também estão previstos para os demais entes federativos e também  nas regras do processo legislativo:  A lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual  CF, Dos Estados Federados, artigo  , parágrafo  .    O Município reger‐se‐á por lei orgânica  ...  e os seguintes preceitos:  ...   XIII  –  iniciativa  popular  de  projetos  de  lei  de  interesse  específico  do  Município,  da  cidade  ou  de  bairros,  através  de  manifestação  de,  pelo  menos, cinco por cento do eleitorado  CF, Dos Municípios, artigo  . 

  A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos  Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do  eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco Estados, com não  menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles  CF, Do  Processo Legislativo, artigo  , parágrafo  . 

Apesar  de  presentes  na  Carta,  esses  mecanismos  de  participação  foram  muito  pouco  utilizados.  Até  ,  havia  ocorrido  apenas  um  plebiscito ,  um  referendo   e  quatro  iniciativas populares de lei.  

Todavia, se o uso dos mecanismos de democracia direta tem sido pouco freqüente, outra  forma  institucional  de  participação  social  no  processo  de  deliberação  das  políticas  públicas  derivada  da  Carta  de    tem  sido  amplamente  difundida:  os  conselhos  de  políticas públicas. 

Os  conselhos  de  políticas  públicas  são  fruto  das  legislações  específicas  que  regulamentam  os  artigos  ,  ,    e    da  Constituição  Federal  citados  anteriormente  AVRITZER,  , p.  . São elas: Lei Orgânica da Saúde  LOS ‐ Lei nº  . / , Lei Orgânica da Assistência Social  LOAS ‐ Lei n° . / , Estatuto da  Criança  e  do  Adolescente  Lei  nº  . /   e  Estatuto  da  Cidade  Lei  nº 

. / .  

 Ocorrido em  , convocado para que a população decidisse entre a forma  república ou monarquia  constitucional  e o sistema de governo  parlamentarismo ou presidencialismo   ALVES,  , p.   

 Realizado em  , convocado para que a população se manifestasse a favor ou contra o Art.   do  Estatuto do Desarmamento, que versava sobre a comercialização de armas de fogo no país  ALVES,  ,  p.  . 

 Lei no  . , de  , que modificou a chamada lei de crimes hediondos  Lei no  . / ; Lei no  . /  que modificou o código eleitoral  alteração da Lei no  . , de   de setembro de    e  artigos do Código Eleitoral Brasileiro – Lei no  . , de   de julho de  ; Lei no  . / , que  versou sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e criou o Fundo Nacional de Habitação  de Interesse Social  FNHIS   ALVES,  , p.  . E, a mais recente: Lei Complementar nº  , de   de  junho de  , a chamada  Ficha Limpa , que procura impedir que políticos com condenação na Justiça  possam concorrer às eleições. 

 É importante frisar, contudo, que, no que tange à política urbana, a Constituição prevê a realização de  planos  diretores  municipais  em  todas  as  cidades  com  mais  de    mil  habitantes  Da  Política  Urbana,  artigos    e  ,  porém  não  determina  que  haja  a  participação  social.  Esta,  por  sua  vez,  está  amplamente prevista no Estatuto da Cidade. 

Avritzer   explica que, apesar das leis específicas preverem diferentes formas de  participação,  estas  passaram  a  ser  conhecidas,  a  partir  da  década  de  ,  como  conselhos. Em sua análise, os conselhos podem ser definidos como: 

Instituições híbridas nas quais há participação de atores do Executivo e  de atores da sociedade civil relacionados com a área temática na qual o  conselho atua. O formato institucional dos conselhos, em todas as áreas  mencionadas,  é  definido  por  legislação  local,  ainda  que  os  parâmetros  para a elaboração dessa legislação sejam dados pela legislação federal.  Todos esses conselhos adotam a paridade como princípio, ainda que a  forma específica da paridade varie de área temática para área temática  AVRITZER,  , p.  .  A partir da celebração da Carta de  , assistiu‐se à institucionalização dos conselhos  de políticas públicas em praticamente todas as políticas sociais no Brasil, uma vez que,  com  a  descentralização  das  políticas  sociais  promovida  pela  Constituição  Federal,  os  conselhos  de  políticas  públicas  tornaram‐se  legalmente  indispensáveis  para  o  repasse  dos recursos federais para Estados e municípios. Portanto, por  estarem presentes nas  três esferas da Federação  União, estados e municípios , atuaram como elementos‐chave  para  o  processo  de  descentralização  das  políticas  sociais.   Gohn    indica  a  importância dos conselhos para a mudança nas relações Estado‐sociedade: 

Com  os  conselhos,  gera‐se  uma  nova  institucionalidade  pública  pois,  criam uma nova esfera social pública ou pública não‐estatal. Trata‐se de  um  novo  padrão  de  relações  entre  Estado  e  sociedade  porque  viabilizam  a  participação  de  segmentos  sociais  na  formulação  de 

políticas  sociais_{,  e  possibilitam  à  população  o  acesso  aos  espaços}  onde  se  tomam  as  decisões  políticas  _{GOHN,  ,  p.  ;  grifos} 

nossos . 

Note‐se  que  os  conselhos  gestores  de  políticas  públicas  estão  vinculados  às  políticas  públicas  concretizadas  em  sistemas  nacionais  e  suas  atribuições  estão  legalmente  estabelecidas no plano da formulação e implementação das políticas na respectiva área  governamental  como, por exemplo, o Conselho Nacional de Saúde, o Conselho Nacional        

  Note‐se  que,  além  dos  conselhos  de  políticas  públicas,  há  ainda  os  conselhos  de  programas,  que  são  vinculados  a  programas  governamentais  concretos,  em  geral  associados  a  ações  emergenciais  bem  delimitadas  quanto  ao  seu  escopo  e  clientela  ... .  Exemplos  são  os  Conselhos  Municipais  de  Desenvolvimento  Rural,  de  Alimentação  Escolar   TATAGIBA,  ,  p.  .  Há  ainda  os  conselhos  temáticos:  sem vinculação imediata a um sistema ou legislação nacional, existem na esfera municipal por  iniciativa local ou mesmo por estímulo estadual  TATAGIBA,  , p.   

de  Educação  e  o  Conselho  Nacional  de  Assistência  Social .  No  entanto,  dado  que  sua  regulamentação  ocorre  por  lei  específica,  existe  uma  grande  diversidade  entre  os  conselhos,  seja  no  número  de  membros  e  nos  mecanismos  de  escolha  dos  representantes, seja no perfil dos segmentos representados. Essa característica atribui  diferentes  resultados  na  qualidade  da  sua  representação  ALMEIDA,  ,  p.  ;  TATAGIBA,  , p.  . Vale frisar, contudo, que os representantes da sociedade civil  são eleitos em fórum próprio, não sendo indicados por decisão unilateral dos governos  CICONELLO,  , p.  .   Com efeito, Avritzer e Pereira   salientam que os conselhos de políticas públicas  complementam os alcances da democracia representativa, pois representam uma:  ...  instância intermediária de debate e deliberação que não significa a  supressão  das  instâncias  formais  o  Poderes  Executivo,  o  Poder  Legislativo  e  o  Poder  Judiciário  representados  por  autoridades,  funcionários e técnicos  e da atuação livre, autônoma e democrática da  sociedade civil  AVRITZER & PEREIRA,  , p.   

Ao longo da década de  , foram criados inúmeros conselhos gestores, uma vez que,  como mencionado, a legislação nacional obriga os municípios a criarem conselhos para o  recebimento dos recursos federais . A partir de  , com a eleição de Luiz Inácio Lula  da Silva à Presidência da República assiste‐se a estruturação de uma  nova geração de  conselhos em torno de novos direitos e temáticas , abordando temas como juventude,  gênero, segurança alimentar e igualdade racial  CICONELLO,  , p.  .    Além dos  mecanismos de democracia direta e dos conselhos de políticas públicas, há  ainda outro mecanismo institucional de participação estruturado a partir das diretrizes  constitucionais: as Conferências de Políticas Públicas. As Conferências atuam de maneira  complementar aos Conselhos, pois também se referem a um espaço de discussão sobre  as políticas públicas. Trata‐se de um espaço regular de deliberação  ocorrem a cada dois  ou quatro anos , com o envolvimento de milhares de pessoas. Seus participantes atuam        

  GOHN    indica  que  é  de    a  legislação  que  determina  que  os  municípios  devem  criar  seus  conselhos para o recebimento dos recursos destinados às áreas sociais. Assim, a maioria dos conselhos  existentes foi criada a partir deste ano. A autora ilustra com o caso dos conselhos de educação:  em  ,  dos  .  conselhos existentes nas áreas da educação, assistência social e saúde,   deles haviam sido  criados após  ;   entre  ‐ ; e apenas   antes de    GOHN,  , p.  .  

na elaboração da agenda das políticas, definindo seus temas e prioridades. As agendas  definidas serão posteriormente monitoradas pelos conselhos e também pelas diferentes  representações da sociedade civil  CICONELLO,  , p.  . 

As conferências são organizadas pelos respectivos conselhos de políticas públicas e são  iniciadas  na  esfera  municipal,  onde  são  debatidos  os  aspectos  relativos  à  política  e  definidos  os  delegados  que  participarão  das  conferências  estaduais  e  da  conferência 

nacional  CICONELLO,  ; MORONI,  . 

Tal qual ocorrido com os conselhos, a partir de  , início da gestão de Lula, aumentou‐ se significativamente a realização de conferências nacionais, ampliando‐se também os  temas abordados.  

2.4.4  De  Sarney  a  Itamar:  as  câmaras  setoriais  como  inovação  na  dinâmica  de