internacionais, adotou, nos anos de 1990, um conjunto de medidas políticas que intensificaram as ações de ampliação da oferta e de recuperação e melhoria da escola pública, como citado anteriormente, seguindo a diretriz da descentralização. Segundo os documentos oficiais16, tais medidas devem promover a colaboração entre estados e os municípios, “fortalecer a autonomia” da escola e “incentivar a participação da sociedade na sua gestão”. Essas afirmações seguem as recomendações das conferências mundiais para educação, realizadas nos anos 1990.
Nas proposições e ações do Fundescola, em que estão presentes os eixos da reforma educativa, assume grande importância a descentralização, em especial a financeira. Entre afirmações oficiais e análises críticas, verifica-se a ambigüidade do termo se restringindo meramente à dimensão econômica. Conforme publicado no Boletim Técnico do Fundescola, o processo de autonomia das escolas começou com o repasse de recurso diretamente às escolas pelo Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), para ser utilizado
16 Tais como: Projeto de Melhoria da Escola: manual de orientação. Brasília: Fundescola; Plano de
Desenvolvimento da escola e a gestão escolar no Brasil: situação atual e perspectivas. Fundescola –MEC/ BIRD; Seminário para Zona de Atendimento Prioritário – PRAZAP; Caderno de transparência. Ofício
de acordo com as prioridades definidas pela comunidade: “... as escolas perceberam que a descentralização contribui para a autonomia e estimula a participação dos pais na administração dos recursos” (Brasil, 2000b, p. 15).
Essa defesa da descentralização e da legitimação do poder centralizado, como medida de inovação administrativa, também aparece na produção de Mello (1992):
torna-se cada vez mais difícil e ineficaz o controle centralizado e vertical das atividades-fins das organizações e sistemas, e isto é ainda mais verdadeiro para a estrutura do aparato estatal. As grandes organizações, privadas e públicas acabam por desenvolver uma multiplicidade de estruturas centralizadas, que se tornam fins em si mesmas, perdendo de vista as necessidades de seus usuários e as da sociedade (Mello, 1992, p. 185).
Para essa autora, são imprescindíveis as incorporações de novas tecnologias de gerenciamento e as reestruturações das grandes máquinas burocráticas, redimensionando-as para suas atividades-fim, bem como mais recursos, capacidade de iniciativa e inovação, além da responsabilidade de prestar contas pela qualidade dos serviços.
Pode-se perceber, nessas afirmações, um “viés neoliberal” em defesa do “Estado mínimo ágil e eficiente”, assim como a tese da descentralização com a emergência da prestação de contas por meio de avaliação externa. O problema que se levanta refere-se às relações de poder intactas e à transferência de responsabilidade da esfera pública Federal, para as esferas públicas – Estadual e Municipal, e as transferências de recursos direto para as escolas, a exemplo do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e do PDE/PME, como forma de tornar as escolas reféns da política central.
Dessa forma, a avaliação externa ganha força e importância e os resultados são medidos por testes-padrão, que seguem a orientação dos organismos internacionais. Estes justificam o controle do Estado mediante o aumento da qualidade por meio da eficiência e da eficácia. Por outro lado, a responsabilidade em responder a padrões externos fica a cargo da escola, que se torna a única responsável pelos índices de fracasso ou sucesso escolar. Essa é uma questão importante a ser analisada dentro das medidas descentralizadoras, que trazem para escola a centralidade desses processos.
Conforme aponta Santos (2004), cria-se, portanto, uma “falsa ilusão” de autonomia nas escolas. Na defesa de medidas descentralizantes, como fator de recuperação da eficiência, do desempenho e de maior racionalidade administrativa, mas são desconsideradas as especificidades da gestão, impondo-se um modelo pré-definido.
Nessa perspectiva, Martins (2002) afirma que a autonomia da escola é fator preponderante na defesa da descentralização, ou seja, “... a autogestão de escolas aparece como a possibilidade efetiva de romper com a tradição centralizada” (Martins, 2002, p. 47). Porém, acredita-se que essas experiências se vêem limitadas pelo fato de a escola ser uma unidade de um sistema que responde às normalizações externas à sua competência, tendo de responder também às relações sociais que dão contorno às suas práticas e funcionamento. Para essa autora, se autonomia é “... a faculdade de governar por si mesmo;... direito ou faculdade de reger (um país) por leis próprias,... emancipação;... independência;... sistema ético segundo o qual as normas de conduta provêm da própria organização humana” (Martins, 2002, p. 47), o que se observa é que esse conceito fica comprometido, quando se tem a escola como unidade de um sistema centralizado que desconsidera as próprias necessidades específicas.
O argumento que defende a descentralização em detrimento da centralização é, segundo Silva (2002, p. 63), mais político que conceitual, sendo insuficiente justificá-lo apenas com o argumento da autonomia. Para esse autor, a descentralização fundamenta-se somente na racionalidade administrativa que, por sua vez, não deixa de ter seu gerenciamento centralizado. Assim, a escola, como unidade de um sistema, “... não apresenta autodeterminação em termos filosóficos, políticos, administrativos, pedagógicos e didáticos. É, nesse sentido, hetero-governada pelos organismos externos a ela – unidade – situada nos diversos níveis hierárquicos do sistema de ensino” (Silva, 2002, p. 60).
Há que se destacar ainda que o termo autonomia passou a conter uma pluralidade de significados, dos mais variados matizes, “... porém não se pode separar a idéia de autonomia de sua significação política e econômica, isto é, da capacidade de dirigir, decidir, controlar, portanto, de ser pleno cidadão” (Gadotti, 1990, p.176).
Essas relações entre autonomia e sistema de ensino não deixam de fora as relações políticas que perpassam esse universo. Salles (1992), oportunamente, chama a atenção para
essa questão, problematizando a relação entre autonomia e política, afirmando que a discussão do sistema educacional pelas suas funções ou finalidades, “... obrigatoriamente, conduz ao pressuposto de que ele seja autônomo para estabelecer os seus próprios fins” (Salles, 1992, p.50). O autor analisa que a “política não se constitui por autonomia, senão por um duplo movimento dado, por um lado, pela interação com os outros elementos que com ela compõe a totalidade social; e, por outro lado, pela interação com a própria totalidade social” (Salles, 1992, p.39).
Para a análise dessas determinações políticas, o autor recupera as categorias, relação governados-governantes de Gramsci e liberdade de Arent, explicando, assim, que as políticas educacionais “carregam a lógica da dominação e da liberdade, porque ela só se desvela nas análises concretas das manifestações histórico-particulares da política” (Salles, 1992, p.48). O autor defende que somente o exame em particular das políticas pode revelar o conteúdo da autonomia proposta, assim como as intenções não declaradas do projeto político que desencadeia a política educacional.
As afirmações postuladas pelos autores em questão somam-se, de um lado, às preocupações com o desencadeamento atual de ações de organização do trabalho escolar, que trazem para seu entendimento, novamente, o debate sobre medidas de descentralização face aos seus objetivos não declarados – e, de outro lado, aos conceitos obscuros sobre práticas de gestão, que mascaram as relações de poder tramadas no cotidiano escolar.
Voltar os olhos sobre esses processos impõe, como necessário, analisar os programas financiados pelo Banco Mundial, que se instalaram no interior das escolas do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, na “lógica de mercado” em que os eixos da racionalidade são preponderantes.
Esses programas merecem uma análise mais pormenorizada, por tratarem de questões relacionadas a planejamento estratégico. Ao passar a responsabilidade às escolas, por meio do argumento da “autonomia” administrativa, tais programas propõem que elas respondam “às suas fraquezas e suas forças”. Tratam dos problemas educacionais como se fossem meramente problemas locais e que pudessem ser resolvidos nesta esfera. A organização do processo escolar em qualquer desses programas (inclusive no Programa
alvo deste estudo – o PDE) responde à lógica da resolução de problemas pautadas na eficiência e eficácia, tratando a escola como uma unidade isolada de todo um contexto.