“Quem vigia o vigia dos vigias”290? É com essa indagação preliminar que
Luiz Armando Badin tece considerações, dentro do art. 103-B, da Constituição Federal, acerca do controle que sofre o Conselho Nacional de Justiça. Como pondera o autor, o CNJ se submete ao controle administrativo e financeiro exercido
pelo Tribunal de Contas da União, e sua atuação não prejudica o exercício das
competências próprias e específicas deste órgão. Ademais, complementa, os Conselheiros estão sujeitos a responsabilidade política e administrativa, podendo responder a um processo de impeachment perante o Senado (art. 52, II, da Lei
Fundamental pátria)291.
A ideia de “controlar os controladores” representa uma preocupação constante no Estado Democrático de Direito, por tratar, em sentido amplo, dos próprios mecanismos de limitação do poder: a partir do momento em que há uma
consistência bem definida sobre os meios pelo quais um agente controlador terá,
também, suas condutas devidamente delimitadas pelas ideias de evitar excessos, insuficiências e abusos (sob pena de responsabilização), fica mais fácil a esse agente controlador desempenhar sua função com legitimidade.
Com relação ao Tribunal de Contas da União (primeiro agente controlador), importa lembrar seu papel republicano fundamental no exercício da fiscalização
290 Também: Quis custodiet ipsos custodes? / Who watches the watchmen?
291 BADIN, Luiz Armando. Art. 103-B In: BONAVIDES, Paulo; MIRANDA, Jorge; AGRA, Walber de
Moura (coord.). Comentários à Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 1.396.
contábil, financeira e orçamentária. Consoante o art. 71, da Constituição, o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete, dentre outros, realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, bem como de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções nas unidades administrativas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (inciso IV). Como complementação, os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com finalidade de (art. 75, CF) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União (inciso I); comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado (inciso II); exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União (inciso III); e, por fim, apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional (inciso IV).
Ato contínuo, no que pertine ao contexto de responsabilização política (segundo agente controlador), tem-se que o art. 52, II, da Constituição Federal autoriza o processo e o julgamento de Conselheiros do CNJ por crime de responsabilidade. Trata-se de mais um exemplo clássico de manifestação da ideia de freios e contrapesos, em que membro integrante do Poder Judiciário terá sua conduta averiguada na Casa legislativa representativa dos Estados federativos. O Conselho Nacional de Justiça, por tal ótica, está submetido às formas de controle tal como o estão todos os outros órgãos republicanos. Do mesmo modo, seus Conselheiros podem incorrer na prática de crime de responsabilidade se atentarem, dentre outros, contra a probidade na administração, o cumprimento das leis e decisões judiciais, e o livre exercício de direitos. Isso serve, inclusive, para desmistificar eventual pensamento que se possa ter no sentido de que, na condição de órgão administrativo máximo do Poder Judiciário, não estaria o CNJ sujeito a qualquer tipo de fiscalização, inclusive administrativa. Na estrutura interdependente pensada pela Constituição Federal, os agentes controladores são também controlados, vale insistir.
Como se não bastasse, há se chamar a atenção para o art. 102, I, “r”, da Constituição (terceiro agente controlador), dispositivo segundo o qual compete ao
Supremo Tribunal Federal processar e julgar originariamente as ações contra o Conselho Nacional de Justiça e o Conselho Nacional do Ministério Público (trata-se de dispositivo incluído pela Emenda Constitucional nº 45/2004, a fim de não deixar livre de apreciação judiciária os atos do novo órgão constitucional-administrativo que se estava criando com a inclusão do art. 103-B, CF). Ao curador da Constituição Federal, veja-se, não apenas compete apreciar questões oriundas do CNJ como está imune, ele próprio, de intervenções do órgão administrativo-constitucional292.
Esta competência de julgamento, contudo, se limita às ações tipicamente
constitucionais (mandados de segurança, mandados de injunção, habeas data e habeas corpus), não alcançando as ações originárias, de acordo com o
posicionamento atualmente vigente. Tal entendimento foi firmado, dentre outros, na ação originária nº 1.706 AgR/DF293, na qual se decidiu que a competência originária do Supremo Tribunal Federal, cuidando-se de impugnação a deliberações emanadas do Conselho Nacional de Justiça, tem sido reconhecida apenas na hipótese de impetração, contra referido órgão do Poder Judiciário (CNJ), de mandado de segurança, de habeas data, de habeas corpus (quando for o caso) ou de mandado de injunção, pois, em tal situação, o CNJ qualificar-se-á como órgão coator impregnado de legitimação passiva “ad causam” para figurar na relação processual instaurada com a impetração originária, perante a Suprema Corte, daqueles “writs” constitucionais.
Tratando-se, porém, de demanda diversa (uma ação ordinária, por exemplo), não se configura a competência originária da Suprema Corte, considerando o entendimento prevalente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - manifestado, inclusive, em julgamentos colegiados -, eis que, nas hipóteses não compreendidas no art. 102, I, alíneas “d” e “q”, da Constituição, a legitimação passiva “ad causam” referir-se-á, exclusivamente, à União, pelo fato de serem as deliberações do Conselho Nacional de Justiça juridicamente imputáveis à própria
292 Também: “Nesta medida o Supremo se firmou como órgão máximo do Poder Judiciário, sendo que
os atos e decisões do Conselho estão sujeitos a seu controle jurisdicional, conforme previsão constitucional. Assim, o CNJ não tem nenhuma competência sobre o Supremo Tribunal Federal e seus ministros, sendo esse o órgão máximo do Poder Judiciário nacional (ADI 3.367)” (PANSIERI, Flávio. Art. 103-B. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lenio Luiz; LEONCY, Léo Ferreira (coord.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 1.436).
293 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, Pleno. AO nº 1.706 AgR/DF. Rel.: Min. Celso de Mello. DJ.
União, que é o ente de direito público em cuja estrutura institucional se acha integrado o CNJ294.