A função de controle está prevista constitucionalmente no Título IV – Da Organização dos Poderes, Capítulo I – Do Poder Legislativo, Seção IX – Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária, que em seu Art. 70 prevê
A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Em comentários sobre essa previsão constitucional para a função controle, Ferreira Filho (1997, p. 399) indica que o termo fiscalização “procura arrolar, do modo mais amplo possível, quem está sujeito à fiscalização” e que a expressão fiscalização financeira alcança os demais termos mencionados – contábil, orçamentária, operacional e patrimonial.
Quanto às abordagens a serem adotadas nessa fiscalização, possuem as seguintes características:
a) legalidade – “consiste em verificar se o ato se coaduna com as exigências formais ou com os padrões materiais que para ele formula a lei”, além do que, de acordo com a doutrina e com Meirelles, apud Ferreira Filho (1997, p. 398),
“nessa verificação de legalidade, se inscreveria a apreciação da adequação do ato à finalidade, portanto, não apenas a apreciação de forma, mas também da substância do ato, para a qual é dado à Administração o poder de praticar”; b) legitimidade – justamente a que se refere à substância do ato, pois o ato
legítimo deve considerar o que está prescrito ou não proibido na legislação e se a “sua substância se ajusta a esta, assim como aos princípios não-jurídicos da boa administração.” (FERREIRA FILHO, 1997, p. 398);
c) economicidade – é a que se refere à avaliação se o ato de Administração foi efetuado de maneira a alcançar “o resultado a custo adequado, razoável, não necessariamente ao menor custo possível.” (FERREIRA FILHO, 1997, p.398);
d) aplicação de subvenções e renúncia de receitas – essa abordagem é relativa à forma de como a União e seus entes da Administração direta e indireta realizam a aplicação de recursos originários de subvenções ou de renúncias. (FERREIRA FILHO, 1997); e
e) controle externo e interno – “entende-se por controle externo aquele exercido em nome do povo, na democracia o soberano, pelo Poder Legislativo, sobre a probidade quanto aos dinheiros públicos (sua guarda, administração, emprego etc., por parte de qualquer Poder, [...]). Esse controle compete, no plano federal, ao Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União [...]. Controle interno, por sua vez, é a classificação feita pelo próprio poder dispõe de recursos públicos.” (FERREIRA FILHO, 1997, p. 399). Além da Constituição Federal, a função controle está prevista na Lei no 4.320/64, conforme previsto no Art. 75
O controle da execução orçamentária compreenderá:
I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos;
III – o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
Considerando esse dispositivo legal, Cruz (1999, p. 111) preceitua que “controlar a realização do Orçamento consiste em acompanhar, obter feedback e ter condições de redirecionar as ações ainda no decorrer do exercício e de aprimorar o planejamento”,
associando essa função à de planejamento e ressaltando que se este não houvera, de forma direta não restaria algo a controlar. Acrescenta Cruz (1999) que o orçamento nada mais é do que a apresentação dos planos sob a forma de valores monetários.
Já para Peter e Machado (2003, p. 23), essa previsão legal ressalta a “grande preocupação com o aspecto legal e com a formalidade e abrangência do controle, compreendendo a execução orçamentário-financeira e o cumprimento das propostas de melhorias ao bem-estar social da sociedade, traduzidas nos programas de trabalho”.
A Lei no 4.320/64 trata ainda da função controle nos Artigos 76 a 82, indicando que seu exercício ocorrerá sob as formas de controle interno e externo, ressaltando que o Poder Executivo o exercerá, de acordo com o Art. 75, independentemente das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente, e que a verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente.
Registra-se ainda que, de acordo com a Reforma Administrativa de 1967, determinada pelo Decreto-Lei no 200/67, Art. 6º, foram estabelecidos princípios fundamentais
que norteiam a busca pela diminuição do tamanho da máquina estatal, a simplificação dos procedimentos administrativos e a redução das despesas causadoras de déficit público (MEIRELLES, 1995), quais sejam: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle.
Especificamente quanto ao principio do controle, diz o Decreto-Lei o 200/67, Art. 13:
O controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo particularmente:
a) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do Órgão Controlado;
b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;
c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.
De outra parte, registram-se comentários de Lima (2005, p. 272 a 273), onde destaca que dispositivos legais vigentes instituem e regem princípios orientadores para controle da execução das despesas públicas, como os a seguir mencionados:
a) da universalidade – que submete ao controle todos as pessoas que atuem como responsáveis pela gestão pública, inclusive que agem como ordenadores de
despesas, do mais graduado aos mais hierarquicamente inferiores na escala funcional;
b) da totalidade – que subordina ao controle todo o patrimônio público, representado por dinheiros, bens e valores;
c) da legalidade – que obriga a obediência do controle aos ditames definidos na Constituição Federal e na legislação complementar e ordinária, assim como em normas regimentais, de âmbito federal, estadual ou municipal;
d) da imparcialidade – indicando que as ações de controle devam ser desenvolvidas sem que se permita interferência de variáveis de natureza política no desenvolvimento das atividades;
e) da autonomia – pelo qual a Constituição Federal dá aos tribunais de contas autonomia administrativa e permite a iniciativa de leis que digam respeito a questões de interesse desse órgão, assim como lhes permite o exercício atividades e competências para realizar revisão das atividades dos demais órgãos da Administração pública, em quaisquer dos Poderes; e
f) da independência – que obriga o controle a manter independência em relação a todos os agentes políticos ou servidores públicos, independentemente de sua posição na escala hierárquica da Administração pública.
Lima (2005, p. 273 a 274) exprime ainda que diversos tipos de controle podem ser identificados a partir das atividades de fiscalização exercidas pelos órgãos que possuem a competência constitucional para esse mister, quais sejam:
a) da legalidade – referente à adequação da despesa e dos procedimentos a ela inerentes com a legislação que rege a matéria;
b) da legitimidade – para ser legítima as despesas devem ser direcionadas para concretização do bem comum;
c) da economicidade – relativo à análise da despesa sob a óptica da obtenção de resultado a custo adequado, não obrigatoriamente ao menor custo possível, haja vista que nem tudo o que é de menor custo atende bem à coletividade; e d) da moralidade – referente à necessidade dos atos administrativos serem
revestidos de substrato ético.
Considerando os princípios orientadores relativos ao controle das despesas públicas e os tipos de controle que podem ser exercidos pelos órgãos públicos que têm a competência de realizar essa função administrativa, Lima (2005, p. 274 a 276) menciona
diversos instrumentos utilizados para essa prática, a saber: demonstrações contábeis, financeiras e orçamentárias, registros patrimoniais e relatórios operacionais, os quais são compatíveis com a previsão constitucional.
Especificamente quanto aos relatórios operacionais, Lima (2005) indica que estes refletem a necessidade de acompanhamento e verificação do desempenho gerencial dos gestores públicos na condução dos programas e projetos priorizados pela Lei Orçamentária, em complemento ao controle tradicional, voltado mais para a verificação de regularidade e conformidade dos procedimentos da gestão em relação às regras contábeis, orçamentárias, financeiras e patrimoniais. O foco do controle operacional viabilizado por esses relatórios passa a ser, assim, as dimensões de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade do processo da gestão pública.