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A crise do sistema previdenciário brasileiro tornou-se notória no início da década de 1990, em virtude da regulamentação dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais de

cunho previdenciário ou a ele relacionados, tais como as Leis ns. 8.112/90, 8.212/91 e 8.213/91, já citadas anteriormente.

Nesse período é que aconteceu, ou deveria acontecer, a revisão da Constituição Federal, pois a análise desse momento histórico é fundamental para a compreensão das discussões de reforma por que passaria o sistema nos anos seguintes, conforme será analisado adiante.

Outro ponto a ser abordado é que, em setembro de 1991, os aposentados e pensionistas do regime geral de previdência social passaram a reivindicar, em face do governo, direito de ter aumentado o valor dos benefícios previdenciários na mesma proporção do reajuste dado ao salário mínimo, ou seja, 147,06%, e não 54,6%, como lhes foi dado.

Isso se deu em face da interpretação diversa que foi dada ao artigo 58 do Ato da Disposições Constitucionais Transitórias, que determinava que os benefícios da Previdência Social seriam transitoriamente revistos com base no salário mínimo, em contraposição a dispositivos da Lei n. 8.213/91, que fixava o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) como índice de reajuste.

Esse embate jurídico foi decidido inicialmente pelo Superior Tribunal de Justiça, que entendia ser devido o reajuste dos 147%.

Com base na argumentação de que tal reajuste levaria o Instituto Nacional de Seguro Social à falência, a discussão chegou ao Supremo Tribunal Federal, que se pronunciou da seguinte forma:

O pagamento imediato do reajuste de 147% a milhões de aposentados, com acréscimo imprevisto de onze (11) trilhões de cruzeiros, na estimativa orçamentária das despesas anuais (1991/1992) do Instituto Nacional do Seguro Social; a extrema dificuldade do INSS para recuperar as diferenças que viessem a ser pagas; a circunstância de muitos dos beneficiários do mandado de segurança já estarem recebendo as mesmas quantias, nos autos de outra ação, em Juízo de 1º grau (ação civil pública); a possível desestabilização das finanças já combalidas da Previdência Social, em detrimento de todos os trabalhadores ativos e inativos, do presente e do futuro; tudo isso evidencia risco de grave lesão à economia pública que, nos termos do artigo 4º da Lei n. 4.348, de 26.6.1964, 297 do RISTF e 25 da Lei n. 8.038, de 28.5.1990, justifica a suspensão, pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, das seguranças deferidas pelo Superior Tribunal de Justiça (...).55

55 _STF

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Mesmo com a vitória judicial obtida no Supremo Tribunal Federal, o governo resolveu rever sua postura, tendo em vista o impacto político do acontecimento e a dimensão que se tomou diante da mídia e da opinião pública.

Concomitantemente à referida crise, estava para vencer o prazo da revisão da Constituição da República, nos termos do artigo 3º do Ato da Disposições Constitucionais Transitórias.56

O Congresso Nacional, em 23 de janeiro de 1992, criou uma comissão especial, cujo objetivo era “promover um amplo estudo do sistema previdenciário brasileiro, tanto no tocante à sua estrutura, quanto ao regime de custeio e de benefícios, e propor soluções cabíveis para o seu regular funcionamento e cumprimento de sua destinação social e institucional”.57

A referida comissão era integrada por dezessete deputados federais, sendo seu presidente o deputado Roberto Magalhães, e seu relator o deputado Antonio Britto, e tinha como prazo inicial quarenta e cinco dias, a contar da criação, para realizar o trabalho.

O relatório dessa comissão ficou conhecido como Relatório Britto e, conforme comentário de Marcos André Melo, essa comissão se constituiu “na grande arena para a construção do consenso reformista, além de ter projetado a previdência social como issue de grande centralidade na arena pública. Por sua visibilidade e amplitude, e pela densidade dos debates, a Comissão Especial teve repercussões em vários níveis”.58

O Relatório Britto não tratou apenas da previdência social, mas teceu comentários sobre a previdência dos servidores públicos, nos seguintes termos:

56 _{“Artigo 3º - A revisão constitucional será realizada após cinco anos, contados da promulgação da Constituição,} pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral.”

57 _{BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Comissão Especial sobre a Previdência Social. Relatório final:} Comissão especial sobre a previdência social. Relator: Deputado Antonio Britto. In: BRASIL. Ministério da Previdência Social. A previdência social e a revisão constitucional: pesquisas. Brasília: Ministério da Previdência Social; Cepal, 1993. v. 1. p. 229.

58 _{MELO, Marcos André. Reformas constitucionais no Brasil: instituições políticas e processo decisório. Rio de} Janeiro: Revan, 2002. p. 53.

Em ocasião oportuna, essa discussão deverá prosseguir, cabendo, entre outros pontos, decidir se o beneficio previdenciário é o melhor caminho para resolver ou compensar as perdas ocorridas durante o período de atividade profissional dos servidores. Ou se, contrariamente, desta forma não estamos montando um sistema de mentiras sucessivas. Primeiro remunera-se mal aos servidores. Depois, em troca, oferecem-se compensações nas pensões e aposentadorias que, por sua vez, não são financiadas por ninguém e, no médio prazo, estarão colocadas, por isto mesmo em risco absoluto.

Este, no entanto, não é assunto ou objeto específico da Comissão. Interessa aqui examinar e propor solução para a segunda questão: independente de quais sejam ou devam ser os benefícios dos servidores civis e militares inativos, quem paga por eles? A resposta atual é a única que não serve: hoje, paga a sociedade e em particular os que pensam que estão contribuindo para a sua aposentadoria e descobrem seus recursos aplicados em outras finalidades.59

Portanto, restou demonstrada de forma bastante contundente uma preocupação com a evolução da despesa com os pagamentos de benefícios previdenciários dos servidores públicos, além de o valor médio desses benefícios ser sensivelmente superior ao pago pelo INSS, tornando esses dois fatores a fonte principal de argumentação para uma possível reforma da previdência dos servidores.

Naquele contexto, foram apresentadas três propostas de reforma:

1. Transferência dos servidores públicos para o regime geral de previdência social, com as mesmas alíquotas de contribuição e benefícios dos trabalhadores do setor privado, atrelada à criação de um regime complementar destinado aos servidores que tivessem uma remuneração superior a dez salários mínimos;

2. Criação de um instituto próprio de previdência para os servidores públicos, em regime de capitalização, financiado por meio de contribuições do segurados e da União;

3. Assunção pela União, a partir de recursos fiscais da diferença entre a receita arrecadada e a despesa com o pagamento dos benefícios previdenciários dos servidores públicos, à época da ordem de 1% do PIB.

A Comissão Especial concluiu que, das três propostas acima declinadas, a primeira era a mais adequada e correta.

59 _{BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Comissão Especial sobre a Previdência Social. Relatório final:} Comissão especial sobre a previdência social. Relator: Deputado Antonio Britto, cit., p. 282.

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Mesmo diante da importância e profundidade do Relatório Britto, em termos práticos, nenhuma mudança de caráter constitucional chegou a ser efetivada naquele momento, isso porque o processo de revisão da Constituição foi um fracasso, limitando-se seis emendas constitucionais, sendo a mais relevante a que reduziu o mandato do Presidente da República de cinco para quatro anos, isso porque o período era marcado pelo pós- impeachment, pela crise institucional do Congresso Nacional causada pela Comissão Parlamentar de Inquérito do Orçamento e pelo calendário eleitoral do ano de 1994.

Após tal período, o Brasil elegeu novo Presidente da República e, no ano de 1995, iniciou-se efetivamente um processo de revisão da Constituição Federal, com destaque para o sistema previdenciário brasileiro.

Esse processo, que se desenvolveu entre os anos de 1995 e 2002, denominou-se primeira reforma do sistema previdenciário brasileiro, e será a seguir discutido.

4.1 Considerações iniciais

Necessário enfatizar que a previdência social brasileira, para muitos criada em 24 de janeiro de 1923 (Lei Eloy de Miranda Chaves), e juridicamente estruturada com a Lei Orgânica da Previdência Social, no período de 1973 a 1998, experimentou várias modificações, na tentativa de preservar o modelo de 1954, inspirado no Relatório William Beveridge de 1942. Com o slogan “proteção do berço ao túmulo”, caracterizava-se por ser um plano ambicioso de benefícios definidos, de repartição simples, com baixo nível de contributividade, várias prestações não securitárias, de ordem assistencial, de universalidade restrita ao regime geral de previdência social, e por existir um regime distinto para os servidores.

Nos anos de 1994 a 1998, através de diversas leis e medidas provisórias, redobrou-se o empenho reformador, com a extinção de direitos, maior uniformidade nos benefícios e reconhecimento da impossibilidade de subsistência do arcabouço existente.

O presidente eleito dedicou especial atenção à necessidade de que o Congresso Nacional aprovasse mudanças constitucionais essenciais para a retomada do desenvolvimento econômico do país e fundamentais para corrigir alguns excessos trazidos pela Carta Magna de 1988.

No mês de março de 1995, foi encaminhada ao Congresso Nacional uma proposta de emenda constitucional para alteração do sistema previdenciário brasileiro, marcando o início de uma série de mudanças nas regras da previdência no país, especialmente no regime dos servidores públicos. Essa proposta ao parlamento tornou-se o marco inicial da primeira reforma previdenciária brasileira.

Essa primeira geração reformista foi marcada, durante todo primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, pela tramitação da referida proposta de emenda,

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aprovada quatro anos depois de seu envio ao Congresso, em dezembro de 1998, convertida na Emenda Constitucional n. 20/98.

No segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, ocorreu a regulamentação da Emenda Constitucional n. 20/98, por meio da edição de diversas normas que deram aplicabilidade ao novo formato da previdência brasileira, seja no regime geral de previdência social, seja no regime previdenciário dos servidores públicos. Nesse mesmo período, ocorreu também a implementação da reforma nos Estados, bem como algumas tentativas de instituir a contribuição de inativos do serviço público.

4.2 Fundamentos da proposta de emenda constitucional e seus pontos de