Deyimler

5.1 A fiscalização em enfermagem: percalços, avanços e desafios (Estudo sobre o Conselho Regional de Enfermagem).

A FISCALIZAÇÃO EM ENFERMAGEM: PERCALÇOS, AVANÇOS E DESAFIOS (ESTUDO SOBRE O CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM).

MONITORING IN NURSING: MISHAPS, ADVANCES AND CHALLENGES (STUDY ON THE REGIONAL NURSING COUNCIL).

LA FISCALIZACIÓN EN ENFERMERÍA: OBSTÁCULOS, AVANCES Y DESAFÍOS (INVESTIGACIÓN SOBRE EL CONSEJO REGIONAL DE ENFERMERÍA).

Edilma de Oliveira Costa1 Raimunda Medeiros Germano2

1 _{Enfermeira, Mestre em Enfermagem pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte}

(UFRN), Doutoranda em Enfermagem da UFRN, Professora do Departamento de Enfermagem da UFRN. Email: [email protected]. Endereço: BR 101, Campos universitário - UFRN, Departamento de enfermagem, Natal/RN, CEP – 59072-970.

2 _{Enfermeira, Doutora em Educação pela UNICAMP, Professora do curso de Pós-}

Indicação da Categoria do Artigo: Pesquisa RESUMO

O presente artigo tem como propósito analisar percalços, avanços e desafios no processo de fiscalização do Conselho Regional do Rio Grande do Norte (Coren-RN). Trata-se de uma pesquisa documental, de abordagem qualitativa sócio-histórica. O corpus da pesquisa se constituiu dos relatórios anuais de gestão do Coren-RN, no período 1998-2013 e entrevistas com gestores e ficais. O projeto foi autorizado pelo Conselho, tendo obtido aprovação do Comitê de Ética em Pesquisa, da UFRN, conforme Parecer nº 562.400/2014. Como resultado, identificaram-se, no período: a ampliação do número de fiscais; a criação das subsecções no interior; maior credibilidade de outros órgãos de controle, em relação ao processo de fiscalização. Ademais, ao longo dos anos, vem enfrentando desafios, tais como: dificuldades no tocante à infraestrutura, quantitativo insuficiente de fiscais, inadimplência, entre outros. Em síntese, pode-se afirmar que o processo fiscalizatório do Coren-RN não obstante alguns percalços, vem ganhando credibilidade junto aos profissionais de enfermagem.

Palavras-chave: Regulação e fiscalização em saúde, História da enfermagem, Ética.

ABSTRACT

This article aims to analyze obstacles, advances and challenges in the monitoring process of the Regional Rio Grande do Norte Council (Coren-RN). It is a documentary research, with socio-historical qualitative approach. The corpus of the research consisted of annual reports from Coren-RN management in the period 1998-2013 and interviews with managers and inspectors. The project was authorized by the Council, and obtained approval from the Research Ethics Committee of UFRN as Report no 562 400/2014. As a result, were identified in the period: a larger number of inspectors; the creation of sub-categories; credibility from other control organs, concerning the inspection process. In addition, over the years, it has been facing challenges such as difficulties with infrastructure, insufficient quantity of inspectors, bad debt, among others. In summary, it can be said that the fiscalization process at Coren-RN, despite some troubles, is gaining credibility with nursing professionals.

RESUMEN

Este artículo tiene como objetivo analizar los obstáculos, avances y desafíos en el proceso de monitoreo del Consejo Regional del Río Grande Norte (Coren-RN). Se trata de una investigación documental, enfoque cualitativo socio-histórico. El corpus de la investigación consistió en los informes anuales de gestión Coren-RN en el período 1998-2013 y entrevistas con gerentes y inspectores. El proyecto fue autorizado por el Consejo, después de haber obtenido la aprobación del Comité de Ética en Investigación de la UFRN como la Opinión No. 562 400/2014. Como resultado, se identificaron en el período de: aumentar el número de inspectores; la creación de sub-secciones en lo interior; credibilidad de otros organismos de control, en relación con el proceso de inspección. Además, a lo largo de los años, se ha enfrentado a desafíos tales como dificultades con respecto a la infraestructura, cantidad insuficiente de inspectores, por insolvencia, entre otros. En resumen, se puede decir que el proceso de fiscalización Coren-RN a pesar de algunos reveses, está ganando credibilidad entre los profesionales de enfermería.

Palabras clave: Regulación y Fiscalización en Salud, Historia de la Enfermería, Ética.

Introdução

O presente artigo tem como objetivo analisar percalços, avanços e desafios na trajetória do processo de fiscalização de um Conselho Regional de Enfermagem.

A fiscalização do exercício profissional da enfermagem brasileira se estrutura a partir da criação do Sistema Cofen/Conselhos Regionais, de conformidade com a Lei nº 5905/73. (1)

Dentre as funções dos Conselhos, merecem destaque: a seleção dos profissionais que podem ou não exercer a profissão; a fiscalização das ações dos profissionais inscritos e, ainda, o controle sobre as pessoas jurídicas constituídas para prestação de serviços ou atividades relacionadas à profissão. (2:49)

Trata-se de uma organização dos próprios profissionais, com autoridade delegada pelo Estado. Uma regulação pública, constituída por lei, em defesa da saúde pública, considerada imprescindível quando o exercício da atividade implica risco para a população, necessitando de formação profissional específica para a prática e avaliação da qualidade do serviço prestado. (3)

O Coren-RN, criado em 30 de outubro de 1975, com parcos recursos financeiros, sem sede própria, instalou-se, provisoriamente, no Departamento de

Enfermagem, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), localizado em Natal/RN. Assumiu, como presidente, a enfermeira Oscarina Saraiva Coelho. O recém-criado Conselho teve como meta inicial, a divulgação da instituição e cadastro dos profissionais de todo o Estado. É válido destacar que, apesar da existência do Coren-RN, desde o ano de 1975, somente em 1984, foi contratada a 1ª enfermeira, como fiscal, Maria Imaculada de Fátima Feitosa Villardi, dando início às ações fiscalizatórias. (4)

De acordo com a lei de criação do Cofen, já explicitada, compete aos Conselhos Regionais, entre outras atribuições: “disciplinar e fiscalizar o exercício profissional, observadas as diretrizes gerais do Conselho Federal; manter o registro dos profissionais com exercício na respectiva jurisdição; expedir a carteira profissional indispensável ao exercício da profissão; publicar relatórios anuais dos seus trabalhos e relação dos profissionais registrados.” (1)

Essas atribuições, em especial, mostram o processo de fiscalização como atividade-fim do Conselho, realçando sua importância para o exercício profissional da enfermagem, na medida em que se entende que o ato fiscalizatório pode também ser transformado em uma ação pedagógica.

Contudo, é importante ressaltar que, embora exista o registro de uma fiscal contratada, em 1984, até o início da década de 1990 são escassas as informações acerca de novos contratos e atividades desenvolvidas.

Portanto, conforme os arquivos do Coren-RN, a década de 1990 representa um marco para a fiscalização do exercício profissional, no Estado, e isso vem ocorrendo de forma gradativa e bastante limitada em relação às necessidades dos serviços de enfermagem existentes.

De todo modo, foi ampliado o número de fiscais, adquirido parte dos recursos materiais necessários e intensificado o trabalho de aproximação com os profissionais e instituições hospitalares, especialmente pela interiorização do Coren- RN, através das subseções. (4)

Atualmente, o processo de trabalho de fiscalização do exercício profissional, no Sistema Cofen/Conselhos Regionais é regido pela Resolução Cofen nº 374/2011 (normatiza o funcionamento do sistema de fiscalização do exercício profissional da enfermagem). (5)

A referida resolução, em seu art.1º elege a educação e a ética como fundamento e a valorização do processo de trabalho da enfermagem, como missão

do Sistema de Fiscalização do Exercício Profissional, o que representa um avanço em relação à situação anterior. (5)

Em seu art. 3º, enumera os agentes de fiscalização: conselheiros Federais e Regionais, integrantes da Câmara Técnica de Fiscalização, fiscais, auxiliares de fiscalização e profissionais de enfermagem designados pelo Conselho ou eleito pela comunidade de enfermagem para esse fim. (5)

As atividades desenvolvidas são registradas no relatório anual de gestão do Conselho Regional, no cumprimento ao art. 15, Inciso IX e XII, da Lei 5.905, de 12 de julho de 1973.(1) Visa informar ao Cofen, e, especialmente, aos profissionais, estudantes de enfermagem, parceiros e sociedade em geral, o desenvolvimento do trabalho produzido e, como instrumento de gestão, avaliar resultados alcançados, face às metas traçadas.

Metodologia

Trata-se de uma pesquisa qualitativa de abordagem histórico-social, cuja dimensão empírica foi construída com base na pesquisa documental e entrevistas. A análise documental busca comprovar o acontecimento de um fato e pode ser utilizada para revelação do comportamento humano. (6)

As fontes selecionadas foram os arquivos do setor de recursos humanos e, especialmente, os relatórios anuais de gestão do Coren-RN, do período1998 a 2013. O estudo foi efetivado no Conselho Regional de Enfermagem do Rio Grande do Norte (Coren-RN).

No que se refere às entrevistas, foram realizadas com presidentes e fiscais que exerceram suas funções no período de 1993 a 2013. Trata-se de uma técnica de coleta de dados obtida pela interação entre pesquisador e entrevistados, acerca de acontecimentos relevantes para a compreensão do objeto de estudo, a fiscalização do exercício profissional. A técnica proporcionou o esclarecimento de situações conflitantes e a obtenção de relatos sobre fatos não registrados na documentação escrita. (7)

A análise dos dados segue a proposta teórico/metodológica do debate ético, que investiga as verdadeiras intenções e os efeitos concretos que podem ser observados pelos métodos científicos.(8)

A ética é o fundamento de um Conselho e a fiscalização do exercício profissional, sua atividade-fim. Analisar o progresso dessa instituição, em uma perspectiva histórica, possibilita a identificação do progresso moral da profissão.

O projeto foi autorizado pelo Comitê de Ética em Pesquisa da UFRN, conforme Parecer Número 562.400/2014. Os participantes assinaram o termo de consentimento livre e esclarecido (TCLE).

Resultados e discussão

O estudo preliminar dos relatórios, bem como de outros documentos existentes no Regional, possibilitaram apresentar alguns aspectos referentes à sua evolução, seus feitos e lacunas no transcorrer dessa trajetória, ao mesmo tempo que se mostrou insuficiente para um registro de cunho histórico, mais refinado, apontando para a necessidade de recorrer aos relatos de quem vivenciou ou ainda vivencia a caminhada nessa militância.

Estruturação e Condições de Trabalho

O trabalho desenvolvido pelo Coren-RN, nos primeiros doze anos, a partir de sua criação, resultou em uma estrutura mínima provisória, em espaço cedido pelo Departamento de Enfermagem da UFRN. Posteriormente, transferiu-se para uma sede alugada, assim se mantendo até o ano de 1994.

A primeira sede própria do Coren-RN foi adquirida em 1994, localizada na rua Cussy de Almeida, Cidade alta. No ano de 1995, muda-se para a rua Padre Pinto, nº 729, no mesmo bairro. (4)

É importante destacar que, a partir do ano de 1996, inicia-se a interiorização do Conselho, mediante a criação das subseções, nas cidades de Mossoró (1996), Caicó (1998) e Pau dos Ferros (1999). (4)

Em 2001, foi inaugurada a nova sede do Coren-RN, na rua Romualdo Galvão, onde permanece, até os dias atuais. Vale ressaltar que, no ano de 2007, a sede passou por uma reforma, mas continuou sem atender às necessidades de ampliação de suas atividades. (9)

No período de 1993 a 2014, recorte temporal deste estudo, todos os relatórios analisados registram dificuldades relacionadas à insuficiência de espaço

físico, limitando a ampliação das atividades do Conselho, de modo geral, e, o processo de fiscalização, em particular.

Da mesma forma, os entrevistados ressaltam, entre outras dificuldades, a importância das condições de trabalho e, com destaque, o transporte para realização das ações fiscalizatórias, razão pela qual representou sempre um desafio, conforme comprovam os relatos, registrados nas entrevistas.

O início de tudo...

S7 – ... No início foi muito difícil porque não tinha uma sede, recursos, não tinha transporte disponível...

G8 – Fazia fiscalização de ônibus, nos carros das colegas ... As condições eram muito precárias...

G8 – As inscrições eram apenas na sede em Natal, mas atuamos muito em Mossoró e às vezes Caicó... Ia de ônibus e ficava hospedada nas casas das colegas.

O orçamento do Conselho foi estabelecido pela Lei nº 5.905/73, no art. 16, sendo constituído pela taxa de expedição das carteiras, multas, anuidades, doações, subvenções oficiais e rendas eventuais. Trata-se de arrecadações apenas disponíveis com a inscrição de profissionais e com a implementação das ações fiscalizatórias. (1)

Como demonstram as falas, a decisão abnegada de regulamentar a prática da enfermagem no Estado, fez as pioneiras assumirem não só as atividades de forma voluntária, mas também os custos necessários, com materiais, transporte, hospedagens, espaço físico cedido, depois alugado, viabilizando a instalação do Coren-RN. Dessa forma, o Conselho, por meio de seus gestores, assume a responsabilidade pela estrutura administrativa e financeira.

Os presidentes e fiscais entrevistados consideram que o transporte é um meio indispensável para as ações fiscalizatórias. A falta ou escessez de carro próprio ou alugado restringiu a locomoção do fiscal e a efetividade de sua prática desde o início e, ainda hoje, conforme a história recente do Coren-RN.

A estruturação em processo ...

A ampliação gradativa do número dos profissionais inscritos no Conselho possibilitou a contratação de fiscais, a aquisição da 1ª sede própria e instalação das

três subseções na década de 1990, representando, portanto, o período de estruturação do processo de fiscalização do Coren-RN. A interiorização do Conselho, a aproximação dos serviços de saúde e a inclusão de novos profissionais aumentam a arrecadação, possibilitando o desenvolvimento institucional. Outros desafios se apresentam como mostram os relatos a seguir:

G4 - Um desafio foi a questão financeira para conseguir mobilizar, organizar, dispor de recursos para chegar aos municípios mais distantes... No início era um débito muito grande (inadimplência) ... eu não tive ajuda de imediato de outros conselhos nem do Cofen... Nós trabalhamos muito para estruturar o setor de fiscalização e chegar a todos os municípios do Rio Grande do Norte...

F2 - Tivemos dificuldades e acho que ainda tem... espaço físico, quando eu cheguei era uma sala bem menor, quando eu saí era maior mas não comportava todos os fiscais... O carro não era só para a fiscalização, era praticamente para todos os serviços do Coren ... Tivemos um período que o fiscal dirigia o carro.

A limitação financeira foi apontada por todos os entrevistados como o empecilho principal para promoção de mudanças da fiscalização, na prática assistencial. Um estudo realizado no Coren-SC analisou os desafios e conflitos éticos no cotidiano de trabalho dos enfermeiros fiscais, demonstrando como as fragilidades relacionadas às condições de trabalho interferem no desempenho dessa atividade. (10)

A função executiva dos conselhos regionais, de arrecadar as taxas e contribuições devidas, não tem sido bem compreendida pelos profissionais de enfermagem no Rio Grande do Norte. Em decorrência disso, o exercício ilegal, a inadimplência era comum e continua sendo, entre os profissionais, principalmente nos municípios não alcançados pela fiscalização. Dessa forma, o acréscimo de profissionais não representou um equilíbrio financeiro na proporção que se esperava, repercutindo na efetividade da fiscalização.

Essa situação foi agravada pela falta de credibilidade do próprio Sistema Cofen/Conselhos Regionais em consequência da crise ética motivada pela conduta irresponsável de seus principais gestores. Essa imagem do Conselho repercutiu de forma negativa entre os profissionais de enfermagem, em todos os estados da federação, principalmente a partir da prisão de gestores pela Polícia Federal. (11)

No entanto, nos documentos existentes nos arquivos do Coren-RN, nada ficou registrado em relação a essa crise do Sistema. Os relatórios anuais do período

2000 a 2006 apresentam inúmeras lacunas, ressaltando que no ano das prisões dos gestores (2005) esse relatório não foi localizado.

Em busca da consolidação ...

Apesar dos percalços, no ano de 2008, uma nova gestão se inicia no Coren- RN. Uma das primeiras atividades foi a realização de uma oficina de planejamento para o triênio 2008/2011, nos dias 17 e 18/12/2008, na Escola de Enfermagem da UFRN. Contou com a participação dos conselheiros, servidores e apoiadores, na perspectiva de uma gestão participativa em substituição a um modelo meramente normativo, comum aos Conselhos profissionais. Teve, como produto, um Plano de Ação para o triênio, tendo sido publicado e divulgado para os profissionais de enfermagem em reuniões e eventos promovidos no ano seguinte. (12)

Entre os problemas identificados na oficina, destacam-se aqueles com interferência direta no processo de fiscalização do exercício profissional: “Gestão normativa e burocratizada; estrutura deficiente da gestão do trabalho; sede com espaço insuficiente com graves problemas técnicos de engenharia prejudicando o trabalho; fiscalização pautada em uma concepção policialesca.” (12)

Deve-se acrescentar, ainda, o que afirmam os entrevistados:

G4 – Na minha última gestão tinha um carro exclusivo para a fiscalização, já tinha as subseções estruturadas e trabalhando com um fiscal e um agente administrativo.

F5 – Do meu início no Coren até hoje muitas transformações aconteceram ... quando cheguei o fiscal que dirigia o carro da fiscalização e hoje tem motorista. As condições de trabalho são satisfatórias, mas o espaço físico não. A sala da fiscalização é grande, é a maior do Conselho, mas ainda insuficiente para a demanda e número de fiscais...

G9 – Encontramos o Coren com uma estrutura extremamente

deficiente, em todos os sentidos, inclusive contrariando os princípios básicos da administração pública brasileira. A falta de meios de trabalho para a fiscalização, transporte deficiente, o fiscal era motorista, são exemplos de falta de estrutura mínima de trabalho... Não obstante os esforços envidados, pelas diferentes gestões do Conselho, ao longo desse período, como reformas, aluguel de espaços auxiliares, criação das subseções, entre outras iniciativas, ainda, foram insuficientes para atender às dificuldades decorrentes da crescente demanda de profissionais.

Dentre as estratégias de superação desses problemas, foi adquirido, em 2010, um terreno, no bairro Cidade Jardim/RN, para a construção de uma sede, que atendesse à perspectiva de crescimento e desenvolvimento da categoria no Estado. O projeto de construção ainda não foi concretizado, aguardando tramitação processual e financeiro, ambos sob responsabilidade do Conselho Federal de Enfermagem. (13)

Em relação ao transporte, o Coren-RN dispõe, na atualidade, de três veículos na sede, sendo um deles para as ações fiscalizatórias, um Coren Móvel, doado pelo Cofen em 22/09/2010 e outro para as atividades administrativas. Nas subseções, o transporte é garantido por um contrato de exclusividade com empresas de táxi. (13)

De acordo com os relatórios anuais analisados e as entrevistas, é válido afirmar, como avanços estruturantes, a regularização de todos os processos administrativos, o concurso público realizado em 2012 e a contratação de fiscais, motorista e outros cargos, considerados fundamentais para a efetivação da fiscalização, sua atividade-fim.

O tributo compulsório preconizado por lei viabiliza o cumprimento das funções fiscalizatórias, mas não tem sido assumido pelos profissionais de forma livre e responsável. Em um estudo sobre a teoria do direito e ética, o autor afirma que as duas disciplinas estudam a normatização do comportamento humano. O direito de forma coercitiva e a ética como normas sociais obrigatórias, mas não impostas coercitivamente. (14)

O Conselho profissional na condição de conselho de ética e defensor da sociedade precisa liderar a construção de uma nova moral profissional, com a participação livre e efetiva dos indivíduos. O projeto inicia na criação das condições econômicas, sociais e políticas, sendo, apenas, o primeiro passo para o progresso moral. (14)

Recursos Humanos

Em relação aos recursos humanos, os relatórios estudados registram o quantitativo de servidores, cargos e funções, salários, afastamentos, contratações e demissões. Apesar dessas informações, a forma de contratação dos servidores não fica evidenciada, na maioria dos relatórios, constituindo, portanto, uma lacuna em se

tratando de uma autarquia onde o concurso público faz-se obrigatório. Reconhecem, ainda, a insuficiência de fiscais e demais servidores, conforme anunciam as entrevistas:

S7 -... Com a evolução, na gestão (1990/1993) foi contratada a 1ª fiscal com carteira assinada que foi Lindaura Maria de Sousa Chagas e depois Silvia Helena dos Santos Gomes. Na gestão seguinte (1994/1996) outros fiscais foram contratados.

F3 - A gente ia identificar o profissional no exercício ilegal... Buscamos muito combater o exercício ilegal mesmo... Não tinha fiscais para ampliar nossas atividades...

FG6 - Na época não tinha muita estrutura, tinha apenas três fiscais para todo o Rio Grande do Norte, então ficávamos com uma área do distrito de Natal e uma área do interior.

O quantitativo de fiscais retrata a estruturação de um Conselho profissional. Uma análise das Resoluções Cofen que normatiza o funcionamento do Sistema de