Em 1993, foi criado pelo Decreto nº 33.389/93, o Procentro, ligado à Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano, com o objetivo de desenvolver projetos nos distritos da Sé e República, os quais foram definidos como “Área Especial de Intervenção” (englobando, o centro velho, o centro novo, o Parque D.Pedro II, A Zona Cerealista e a região da Luz). Ao mesmo tempo, foi criada uma Comissão Executiva com representantes de diversas secretarias e ONG’s, visando a tomada de decisões a partir de uma idéia de interdisciplinaridade que deveria estar presente nas discussões sobre os problemas da região.
A partir de um diagnóstico traçado pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE), foi elaborada, em julho de 1996, a primeira versão da Carta Consulta que seria encaminhada do BID, solicitando a autorização de um empréstimo, com contrapartida da Prefeitura, para colocar em prática algumas ações que se faziam necessárias para o desenvolvimento de um Projeto Estratégico para a área central. Entretanto, apenas a versão de maio de 1997 foi enviada à Comissão de Financiamentos Externos (COFIEX), sediada no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e da qual fazem parte, representantes também dos Ministérios das Relações Exteriores e da Fazenda e do Banco Central.
O diagnóstico da FIPE apontava para quatro questões principais a serem tratadas: deterioração ambiental e paisagística; dificuldade de acesso, circulação e estacionamento; obsolescência do estoque imobiliário [com grande quantidade de imóveis vazios e/ou deteriorados]; e, por fim, deficiência de segurança pessoal e patrimonial (INSTITUTO PÓLIS & CARE BRASIL, 2008: p.13). Ou seja,
[os] problemas identificados pelo projeto BID referem-se mais especificamente às questões físicas (obras) tais como a adequação de vias que afetam o acesso a determinadas edificações com valor histórico ou cultural, a falta de articulação entre os monumentos, a falta de identidade de determinadas áreas de valor histórico, eliminação de problemas viários específicos nos espaços públicos, obstáculos decorrentes de uma ferrovia que em alguns trechos impede a circulação de pedestres e, também, a degradação de determinados bairros, como foi identificado o da “Cracolândia” onde se acentuaram os problemas de prostituição, drogas e a proliferação de moradias subnormais (NÓS DO CENTRO – POG, 2006; p 18).
Além disso, como a quantidade de empregos locais é bem superior à de moradores, esta é uma região extremamente movimentada durante o dia, porém, pouco freqüentada à
noite e aos finais de semana. Dessa forma, seria necessário melhorar a infra-estrutura local e valorizar o ambiente de modo a atrair investimentos do setor privado.
As propostas para intervenção, então, foram discriminadas em quatro componentes: i) Informação e gestão urbana;
ii) Desenvolvimento Social, Econômico e Ambiental; iii) Infra-estrutura; e
iv) Revitalizações Urbanas.
Apesar de terem sido diagnosticados dois outros problemas de grande relevância para a região, que é a questão habitacional e a presença marcante do comércio informal pelas ruas, ambos não receberam propostas na Carta Consulta ao BID.
Apenas em 2000, ocorre a autorização para a realização do empréstimo, por parte da COFIEX e a pré-aprovação do BID, mas, o contrato entre as partes envolvidas ainda não seria firmado devido, primeiramente, à renegociação da dívida pública da Prefeitura e, posteriormente, pelas denúncias de corrupção envolvendo o governo vigente.
Na gestão seguinte, em 2001, tem início um processo de descentralização administrativa, visando transformar as administrações regionais em subprefeituras (o que ocorreu em agosto de 2002), que, a partir de orçamento próprio e dispondo de técnicos, teriam autonomia para definirem e implementarem políticas locais, numa aproximação maior da Prefeitura às necessidades da comunidade. Um novo diagnóstico é traçado e, diante da necessidade de fortalecimento da gestão local, o decreto nº 40753, alterou a estrutura e coordenação do Procentro, ampliando sua área de atuação, incluindo os 10 distritos que fazem parte da Administração Regional da Sé.
Em maio de 2001, é lançado um novo plano, com o nome de “Reconstruir o Centro”, no qual é abandonada a idéia de degradação do espaço público e ressalta-se a necessidade de inclusão social da população residente. Reiniciam-se, então, as negociações com o BID e é feita uma nova revisão da Carta Consulta de 1997, incorporando o plano e a nova área de abrangência do Procentro, sem, contudo, alterar-se o montante solicitado.
De acordo com o Instituto Polis & Care Brasil (2008), em maio de 2002, o BID determinou alguns especialistas e consultores para acompanhar a coordenação do Procentro numa revisão da concepção do programa, além avaliar a viabilidade dos projetos urbanísticos ali traçados e a viabilidade financeira do empréstimo em si. Na ocasião, o Programa já havia, novamente, mudado seu nome, passando a se chamar “Ação Centro” e seu perímetro de abrangência (passando a englobar, então, os distritos da Sé e República e Áreas adjacentes).
O programa foi fechado, por fim, com base nos princípios da inclusão social, do desenvolvimento local e da gestão compartilhada. E, foi por conta do componente social que ganhou força na nova versão do projeto, que o Banco aceitou reduzir de 50% para 40% a participação da Prefeitura no seu financiamento. O empréstimo seria de US$ 167,4 milhões, sendo, US$ 100,4 milhões provenientes do BID e US$ 67milhões da contrapartida da PMSP. Ainda assim, apesar das discussões sobre inclusão social e habitação popular no Centro, os objetivos gerais do financiamento, declarados oficialmente, não mencionavam essas questões, contendo, apenas, metas de desenvolvimento econômico (INSTITUTO PÓLIS & CARE BRASIL, 2008). O “marco lógico” do programa definia suas ações e os indicadores de resultados que as avaliariam. Essas ações foram divididas em cinco eixos de atuação:
i) Eixo 1 - Reversão da desvalorização imobiliária e recuperação da função residencial; ii) Eixo 2 - Transformação do perfil social e econômico;
iii) Eixo 3 - Recuperação do ambiente urbano; iv) Eixo 4 - Circulação e transportes; e, por fim, v) Eixo 5 - Fortalecimento institucional.
Foi em outubro de 2003 que o BID aprovou a versão final do Projeto Ação Centro, o qual era composto de 130 ações, distribuídas pelos cinco eixos de atuação, em toda área da Subprefeitura da Sé (especialmente nos distritos Sé e República), mas somente em junho de 2004 o contrato do empréstimo foi, enfim, assinado. Dentre as prioridades identificadas no programa estão a questão da moradia, os investimentos em reforma de espaços públicos e melhoria de infra-estrutura de drenagem, bem como recuperação de edifícios históricos.
Como o eixo 2 (referente à transformação do perfil social e econômico do centro) é o que está diretamente ligado ao escopo deste trabalho, apenas ele será, por hora, abordado, em termos de investimentos, objetivos e possíveis resultados atingidos ou não.
3.4.1.1 Eixo 2 - Transformação do Perfil Econômico e Social do Centro
O eixo 2 do programa, chamado de “transformação do perfil econômico e social da Região Central”, tinha por objetivo geral a atração de atividades econômicas legalizadas no Centro, de forma a promover uma movimentação econômica na localidade. A variação da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e do Imposto sobre Serviços (ISS) por setor, relativamente às demais regiões da cidade, foi definida como o indicador de resultados gerais do eixo. O eixo continha 3 sub-componentes: “regularização do
comércio informal”; “Segurança Pública”; e “atenção a grupos vulneráveis”. Coube também a esse eixo o financiamento da divulgação do Programa, visando atrair a adesão da sociedade civil a reabilitação da região e, nesse sentido, como indicador de resultado definiu-se o aumento em 30%, em cinco anos, nas emissões de alvarás de funcionamento em relação ao ano de 2000 (INSTITUTO PÓLIS & CARE BRASIL, 2008).
Para a regularização do comércio informal, estavam previstas ações de cadastramento dos ocupados, assim como, a regularização e fiscalização da utilização das vias públicas, a partir da construção dos chamados “shoppings populares”, contando com a participação da Associação Comercial do Estado, e do desenvolvimento de programas de capacitação aos trabalhadores visando direcioná-los a outras atividades.
De acordo com o Instituto Pólis & Care Brasil (2008), as ações foram organizadas em quatro subprogramas coordenados pela Secretaria do Trabalho: “Operação Trabalho” (capacitação pessoas estão desempregadas a um longo período de tempo); “Oportunidade
Solidária” (apoio a formação de cooperativas e iniciativas de empreendedorismo); “São Paulo Inclui” (intermediação de mão de obra e oportunidades de trabalho); e “Capacitação Ocupacional” (aos beneficiários dos programas sociais da Prefeitura).
Previa-se, dentre outras metas, a retirada de 2600 ambulantes das ruas até dezembro de 2005 e a concessão de 2600 bolsas de subsídios para quem participasse de Programas de Capacitação. A Secretaria de Assistência Social ficava responsável pelo sub-componente “atenção a grupos vulneráveis, voltado, principalmente, para os moradores de rua e, em especial, crianças e adolescentes, assim como, também, os idosos.
Quanto às concretizações e à execução orçamentária relacionada ao eixo 2, a maioria das ações previstas foram iniciadas, com a Secretaria do Trabalho atuando diretamente com os ambulantes, contando com ações paralelas de repressão à ocupação das ruas por parte da Guarda Civil Metropolitana. Porém, devido aos projetos direcionados aos ambulantes serem, em sua maioria “projetos-piloto”, não se atingiu a meta de consolidar a inclusão destes em melhores condições de trabalho. Todas as ações voltadas ao eixo 2 contaram, em 2004, com apenas 3% do total empenhado (INSTITUTO PÓLIS & CARE BRASIL, 2008).
Em 2005, com a mudança no Governo do Município, houve uma paralização para revisão das ações, que resultou no impedimento a utilização dos recursos por dois anos. A nova gestão buscava alterar as ações financiadas pelo BID, mas, não tinha claramente definidas as propostas de substituição das ações.
De início, o programa previa a destinação de um montante de pouco mais de US$ 19,1 milhões, que representavam aproximadamente 11% do total do financiamento, mas, com a
revisão, houve uma redução do orçamento para US$ 13,2 milhões, inserindo-se ao eixo alguns cursos de capacitação, retirando-se os programas, vinculados à Secretaria do Trabalho e voltados aos ambulantes, mantendo-se, ainda, com poucas alterações, as ações voltadas aos grupos vulneráveis (INSTITUTO PÓLIS & CARE BRASIL, 2008).
Os serviços voltados à população de rua foram divididos, destinando-se um à população adulta e outro às crianças e adolescentes. Em 2006, foi contratado o “Censo da População Infanto-Juvenil”, um estudo voltado para as crianças de rua e à identificação de trabalho infantil, a ser executado pela FIPE e concluído em setembro de 2007. “(...) alguns números iniciais indicam que 41,5% das crianças de rua em São Paulo estão na área do PROCENTRO” (INSTITUTO PÓLIS & CARE BRASIL, 2008; p. 63).
De acordo com o Instituto, até março de 2008, a proposta de revisão final das alterações do financiamento não havia finalizado. Essa paralização e a alteração dos planos iniciais resultaram na anulação de parte dos recursos voltados para esse eixo. Por exemplo, em 2007, utilizou-se nas ações relacionadas ao eixo do apenas 18,6% dos recursos empenhados, sendo 2/3 provenientes da Prefeitura e 1/3 do BID. Quanto aos resultados das ações, as informações são contraditórias e precárias demonstrando a fragilidade do processo.
Paralelamente ao programa de financiamento do BID, firmou-se uma parceria entre a Prefeitura e a Comunidade Européia para o desenvolvimento de um novo projeto visando a integração social da população carente residente na região central de São Paulo (o Programa Inclusão Social Urbana), em especial as que residem nos cortiços e habitações coletivas em geral, de presença significativa no local. Esse projeto é abordado a seguir.