Os países da América Latina, incluindo o Brasil, passaram por intenso processo de urbanização, em especial na segunda metade do século. Em 1940, a população urbana era de 26,3% do total. Em 2000, essa porcentagem passou a 81,2%97. Em sessenta anos, os assentamentos urbanos foram ampliados
de forma a abrigar mais de 125 milhões de pessoas. Esses milhões de pessoas demandaram todos os tipos de serviço para suprimento de suas necessidades básicas, tais como moradia, transporte, saúde, energia etc. Também precisaram ingressar no mercado de trabalho.98
No período assinalado, o Brasil se transformou, passando de um país com predominância rural e agrícola para um país com predominância urbana e industrial. Em 1950, a população brasileira era quase dois terços rural e, trinta anos mais tarde, dois terços da população era recenseada como urbana. Nesse período, a taxa de crescimento da economia, em média, foi de 7% ao ano. De 1950 a 1980, o Produto Interno Bruto foi multiplicado por oito e a renda per capita multiplicada por
97 Esse crescimento se mostra mais impressionante ainda se lembrarmos os números absolutos: em 1940 a
população que residia nas cidades era de 18,8 milhões de habitantes e em 2000 ela é de aproximadamente 138 milhões. MARICATO, Hermínia, op. cit., p. 16.
3,4. No entanto, a taxa de crescimento do emprego não acompanhou a do PIB. A taxa de emprego foi multiplicada em apenas 2,6. A desigualdade na divisão da renda foi acentuada: a parte mais rica concentrava 39,6% da renda em 1960 e 47,7% em 1980. Dessa forma, o modelo de desenvolvimento gerou maior desigualdade social.99
De acordo com dados do censo 2000, dos 169 milhões de habitantes brasileiros, 137 milhões vivem em áreas urbanas, representando 81,23% de pessoas vivendo em áreas urbanas no Brasil. Existem hoje no país nove Regiões Metropolitanas, que agregam grande concentração populacional.100
Paulo José Villela Lomar101 explica que:
“A ampliação da demanda habitacional em virtude da intensificação do processo migratório urbano se deu em velocidade muito maior do que a capacidade do poder público e da iniciativa privada em atendê-la, provendo habitação digna em quantidade suficiente. Além disto, os recursos financeiros disponíveis nos programas de financiamento habitacional sempre foram insuficientes para atendimento da demanda. Paralelamente, a intensificação do processo de concentração de renda aumentou a pobreza, ampliou e aprofundou a exclusão social.”
99 SACHS, Céline. São Paulo: políticas públicas e habitação popular. São Paulo: Edusp, 1999, p. 40 a 42. 100 AITH, Fernando Mussa Abujamra. O direito à moradia e suas garantias no sistema de proteção dos direitos
humanos. 2001. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2002, p. 7 e 8.
101 LOMAR, Paulo José Villela. Usucapião coletivo e habitação popular. Revista de Direito Imobiliário, São
Como acima mencionado, a urbanização ocorreu em ritmo rápido, tendo havido uma verdadeira “explosão urbana”, com a população das cidades aumentando mais de quatro vezes no período de trinta anos. Os empregos criados nas cidades não conseguiram absorver a mão-de-obra disponível, apesar da inicial taxa elevada de crescimento econômico. Houve forte expansão do setor informal de trabalho.
A urbanização acelerada, ao mesmo tempo em que houve o fim de um fértil período de expansão da economia brasileira, introduziu no território das cidades um novo e dramático significado: mais do que evocar progresso ou desenvolvimento, elas passam a retratar – e reproduzir – de forma paradigmática, as injustiças e desigualdades da sociedade.
A conjunção do crescimento, sem distribuição de renda, com a rápida urbanização acarretou em mecanismo de exclusão social e de segregação espacial, dois traços fundamentais do modelo de desenvolvimento brasileiro. O desemprego e a divisão desigual da renda polarizaram a sociedade urbana, o que também ocorreu em relação aos espaços. Os centros das cidades e os bairros elegantes concentram a maioria das infra-estruturas e vivem um boom imobiliário. A maioria pobre vê-se empurrada para uma periferia cada vez mais distante, fato que leva a um crescimento horizontal desmesurado das aglomerações. Excluída do mercado imobiliário regular por falta de um poder aquisitivo suficiente, e na ausência de uma promoção pública adaptada a seus meios, a maioria pobre é obrigada a resolver a questão de sua habitação na “cidade ilegal”, sub-equipada. 102
102 SACHS, Céline, op. cit., p. 40 a 42.
Em 1964, foi criado pelo regime militar o Banco Nacional da Habitação (BNH) integrado ao Sistema Financeiro da Habitação (SFH). As cidades brasileiras passaram a ocupar o centro de uma política destinada a mudar seu padrão de produção. No entanto, o acesso das classes médias e altas foi priorizado. Infelizmente, o financiamento imobiliário não impulsionou a democratização do acesso à terra via instituição da função social da propriedade. A atividade produtiva imobiliária nas cidades brasileiras não subjugou as atividades especulativas, como ocorreu nos países centrais do capitalismo. Para a maioria da população que buscava moradia nas cidades, o mercado não se abriu.103 As iniciativas habitacionais públicas consistentes na construção dos conjuntos habitacionais populares não foram implementadas nos vazios urbanos das áreas centrais, mas em áreas carentes de infra-estrutura e desenvolvimento, fazendo com que a população de baixa renda fosse “jogada” às áreas periféricas.104
“Com a recessão das décadas de 80 e 90, as taxas de crescimento demográfico superaram as do crescimento do PIB, fazendo com que a evolução do PIB per capita fosse negativa na década de 1980. Isso trouxe forte impacto social e ambiental, ampliando o universo de desigualdade social. Nessas duas décadas, a concentração da pobreza é urbana. Pela primeira vez, o Brasil tem multidões, que assumem números inéditos, concentradas em vastas regiões – morros, alagados, várzeas ou mesmo planícies – marcadas pela pobreza homogênea. Segundo estudo do IPEA, 33% dos pobres brasileiros se concentram
103 MARICATO, Ermínia, op. cit., p. 21. 104 MARICATO, Ermínia, op. cit., p.21.
no Sudeste, predominantemente nas metrópoles.” 105 O crescimento industrial no
país ocorreu com uma das maiores concentrações de renda do mundo: enquanto os 10% mais ricos apropriam-se de quase metade da renda total (48,1%) aos 10% mais pobres cabem apenas 0,8% do total dos rendimentos.
Como pontua Rômolo Russo Júnior106, o desmantelamento do
processo de urbanização que se agravou na segunda metade do século XX deu-se devido a três causas: a) a desorganização das cidades, marcada pela omissão da autoridade administrativa; b) a concentração de renda nos grandes centros urbanos, ao lado da grande elevação da pobreza e conseqüente exclusão social; c) a ausência de uma política de gestão urbana, firmada a partir de vetores existentes no Plano Diretor de cada Município.
Como podemos perceber, o problema da desigualdade social107 e
a má distribuição de renda são antigos e têm sido acentuados ao longo das décadas. O sistema capitalista, por sua própria natureza, privilegia o acúmulo de capital e a geração de lucro, em detrimento da satisfação de direitos do resto da
105 MARICATO, Ermínia, op. cit., p.22.
106 RUSSO JÚNIOR, Rômolo. Direito à moradia: um direito social. 2006. 235 f. Tese (Doutorado em Direito) –
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2006., p. 160.
107 CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e
cidadãos. Brasília: Câmara dos Deputados, 2001, p. 34.: O quadro de contraposição entre uma minoria qualificada e uma maioria com condições urbanísticas precárias é muito mais do que a expressão da desigualdade de renda e das desigualdades sociais: ela é agente de reprodução dessa desigualdade. Em uma cidade dividida entre a porção legal, rica e com infra-estrutura e a ilegal, pobre e precária, a população que está em situação desfavorável acaba tendo muito pouco acesso às oportunidades de trabalho, cultura ou lazer. Simetricamente, as oportunidades de crescimento circulam nos meios daqueles que já vivem melhor, pois a sobreposição das diversas dimensões da exclusão incidindo sobre a mesma população faz com que a permeabilidade entre as duas partes seja cada vez menor. Esse mecanismo é um dos fatores que acabam por estender a cidade indefinidamente: ela nunca pode crescer para dentro, aproveitando locais que podem ser adensados, é impossível para a maior parte das pessoas o pagamento, de uma vez só, pelo acesso a toda a infra- estrutura que já está instalada. Em geral, a população de baixa renda só tem a possibilidade de ocupar terras periféricas – muito mais baratas porque em geral não têm qualquer infra-estrutura – e construir aos poucos suas casas. Ou ocupar áreas ambientalmente frágeis, que teoricamente só poderiam ser urbanizadas sob condições muito mais rigorosas e adotando soluções geralmente dispendiosas, exatamente o inverso do que acaba acontecendo. P. 25 e 26
população, marginalizada. A moradia é um desses direitos postos de lado pelo Poder Público. O déficit habitacional, em 2006, estava na ordem de 7,964 milhões de residências.
A lógica da especulação imobiliária prevalece sobre a função social da propriedade urbana. As cidades brasileiras apresentam, em regra, um crescimento desordenado em virtude, principalmente, da lógica atual do mercado fundiário. Essa lógica, fundada nas premissas do direito de propriedade absoluto e do lucro, resulta em cidades com grande número de terrenos ociosos e grandes áreas não urbanizadas. Nas grandes cidades, as áreas centrais, valorizadas devido ao acesso de serviços públicos de infra-estrutura, são densamente edificadas. Essa lógica do mercado fundiário, aliada à inação do Poder Público, incentiva os comportamentos especulativos de retenção prolongada de glebas e terrenos vagos e aumenta a demanda por terra para entesouramento como reserva de valor ou patrimonial.
À população de baixa renda restam as áreas periféricas, seja porque são expulsas por intermédio de políticas governamentais higienistas, seja por não conseguirem arcar com os gastos elevados do custo de vida das áreas centrais. Observa-se, então, o crescimento horizontal excessivo da mancha urbana no sentido das periferias. Não há, no entanto, investimento público nessas áreas que garantam a implementação de direitos básicos, como saneamento ambiental, sistema de transportes, educação, saúde, entre outros. A maior parte das áreas periféricas são vazios urbanos que não cumprem a função social da propriedade e que acabam sendo a única opção de moradia para a população de baixa renda. As
áreas, então, são ocupadas de forma irregular e clandestina. O enorme número de invasões e assentamentos em terras alheias, coloca em xeque o direito “absoluto” da propriedade urbana.
“Um número cada vez maior de pessoas tem descumprido a lei para ter um lugar nas cidades, vivendo sem segurança jurídica da posse, em condições precárias ou mesmo insalubres e perigosas, geralmente em áreas periféricas ou em áreas centrais desprovidas de infra- estrutura urbana adequada.”108
“As favelas são, para a população, uma estratégia de sobrevivência. Uma saída, uma iniciativa, que levanta barracos de um dia para outro, contra uma ordem desumana, segregadora. Uma iniciativa que desmistifica o mito da apatia do povo: é apático o indivíduo que luta para sua sobrevivência, que busca resgatar sua cidadania usurpada.”109
A pobreza e a discriminação não são fenômenos naturais, mas fruto da ausência ou ineficácia de planejamento e políticas públicas. Existem, por exemplo, centenas de milhares de habitações no centro de São Paulo que estão vazias, fechadas, sem utilização. Um estoque de riqueza que afronta a população que não tem um teto para morar. Os investimentos nas políticas de mobilidade se concentram em viabilizar a circulação dos automóveis e deixam num plano absolutamente secundário o transporte público. Educação e saúde pública foram
108 FERNANDES, Edésio. Legalização de favelas em Belo Horizonte: um novo capítulo na história? In A lei e a
ilegalidade na produção do espaço urbano. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 176.
sucateados para estimular os que podem pagar a ingressar no sistema privado de atendimento. Estabelece-se um círculo vicioso onde os pobres não são considerados nos seus direitos e o que o Estado lhes reserva são as políticas de repressão e controle. O fenômeno que marca os dias de hoje é que este processo chegou a uma escala sem precedentes110.
Ensina Raquel Rolnik111 que mesmo tendo havido a intenção dos governantes, ao longo do século XX, por meio de planos, leis e regulamentos para rejeitar e proibir as favelas e os bairros periféricos precários, eles não desapareceram, devido à falta de planejamento e à falta de fiscalização.
A renda da população pobre não permite a compra da moradia no mercado formal. Por outro lado, as políticas públicas, quando existem, não são eficientes ou suficientes para assegurar o acesso à moradia. A lógica existente hoje no mercado habitacional urbano demonstra um processo no qual a modernização de alguns segmentos da produção habitacional se combina a grande produção doméstica e ilegal de moradias. Assinale-se, nesse contexto, que a produção doméstica ilegal, que contou com a conivência das autoridades públicas, omissas na maior parte das vezes na execução de políticas habitacionais consistentes, forneceu uma válvula de escape à crise habitacional, equacionando precariamente a produção de moradia para os mais pobres112.
110 FÓRUM CENTRO VIVO (Org.). Violação dos Direitos Humanos no Centro de São Paulo: propostas e
reivindicações para políticas públicas. São Paulo, 2007, p. 14.
111 ROLNIK, Raquel. A cidade e a lei: Legislação, política urbana e territórios na cidade de São Paulo.2. ed. São
Paulo: FAPESP, Studio Nobel, 1999, p. 204.
Diversos dados de fontes distintas têm revelado que entre 40% e 70% da população urbana nas grandes cidades dos países em desenvolvimento está vivendo ilegalmente, sendo que tais índices chegam a 80% em alguns casos. Dados recentes dos Municípios de São Paulo e Rio de Janeiro têm reconhecido que pelo menos 50% da sua população vive ilegalmente113.
A invasão de terras é quase mais regra do que exceção nas grandes cidades. Se somarmos os moradores de favelas aos moradores de loteamentos ilegais temos quase metade da população dos municípios do Rio de Janeiro e de São Paulo114.
A cidade informal cada vez mais se distancia da cidade formal.115 Desde as mansões até os cortiços e favelas a diversidade é muito grande.
“Esta diversidade deve-se a uma produção diferenciada das cidades e refere-se à capacidade diferente de pagar dos possíveis compradores, tanto pela casa/terreno, quanto pelos equipamentos e serviços coletivos. Somente os que desfrutam de determinada renda ou salário podem morar em áreas bem servidas de equipamentos coletivos, em casas com certo grau de conforto. Os que não podem pagar vivem em arremedos de cidades, nas extensas e sujas “periferias” ou nas áreas centrais ditas “deterioradas”. Nestes arremedos de cidades, há inclusive aqueles que “não moram”, vivem embaixo de pontes,
113 FERNANDES, Edésio, op. cit., p. 181. 114 MARICATO, Ermínia, op. cit., p. 115.
115 “Dentro dos Limites da cidade podemos distinguir dois tipos de terrenos: os que estão legalizados, pagam
impostos e taxas e são reconhecidos oficialmente, a denominada “cidade formal”, e os terrenos ilegais que são frutos de invasão ou posse, a “cidade informal”. SILVA, José Carlos Alves da Silva. Favelas e meio ambiente urbano. In DALLARI, Adilson Abreu; SARNO, Daniela Campos Libório di. Direiro urbanístico e ambiental. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2007, p. 274.
viadutos, em praças, albergues, não têm um teto fixo ou fixado no solo. Nestes arremedos de cidade, mergulha-se num turbilhão de miséria, de sujeira, o que torna cada dia mais difícil ter força para resistir a estas cidades e aos efeitos da miséria.116”
Nessa mesma direção, ensina Raquel Rolnik117:
“A chave da eficácia em demarcar um território social preciso reside evidentemente no preço. Lotes grandes, grandes recuos, nenhuma coabitação é fórmula para quem pode pagar. A lei, ao definir que num determinado espaço pode ocorrer somente um certo padrão, opera o milagre de desenhar uma muralha invisível e, ao mesmo tempo, criar uma mercadoria exclusiva no mercado de terras e imóveis.”
É fácil concluir que a ocupação de terras urbanas tem sido permitida, uma vez que o Estado não tem exercido, como determina a lei, o poder de polícia. As áreas de proteção ambiental são inadequadamente ocupadas com a conivência estatal, que impede, no entanto, ocupação irregular das áreas valorizadas pelo mercado. Nota-se, em alguns casos, que as populações das áreas anteriormente tidas como periféricas, mas que estão passando por processo de
116 RODRIGUES, Arlete Moysés. Moradia nas cidades brasileiras. São Paulo: Editora Contexto, 2001, p. 12 e
13. A autora cita Engels: “Diz Engels, quando analisa a crise de moradia na Alemanha de 1872 que “uma
sociedade não pode existir sem crise habitacional, quando a maioria dos trabalhadores só tem seu salário, ou seja, o indispensável para sua sobrevivência e reprodução; quando melhorias mecânicas deixam sem trabalho massas operárias; quando crises industriais determinam, de um lado, a existência de um forte exército de desempregados e, de outro, jogam repetidamente na rua grande massa de trabalhadores; quando os proletários se amontoam nas ruas das grandes cidades; quando o ritmo da urbanização é tanto que o ritmo das construções de habitação não a acompanha; quando, enfim, o proprietário de uma casa, na sua qualidade de capitalista, tem o direito de retirar de sua casa, os aluguéis mais elevados. Em tal sociedade a crise habitacional não é um acaso, é uma instituição necessária”.
valorização imobiliária, são vítimas de desocupação forçada. A população de baixa renda “atrapalha” a venda das unidades habitacionais dos grandes empreendimentos imobiliários118. Parece que tudo pode desde que não afronte as áreas valorizadas pelo mercado. É cada vez mais insustentável o nível de comprometimento ambiental e de qualidade de vida dessas metrópoles que mantém, através de práticas políticas arcaicas e de ardilosa representação, o encobrimento da senzala, ou da cidade ilegal.119
Pesquisa elaborada pela Fundação João Pinheiro com base em dados de 1991 indica que o número absoluto das carências habitacionais é enorme: 10,17 milhões de domicílios não estão conectados à rede de água, 5,4 milhões de domicílios urbanos não são atendidos por coleta de lixo urbano e 16,5 milhões não dispõem de instalações sanitárias adequadas120.
De acordo com dados atuais, o déficit habitacional brasileiro atingiu 7,964 milhões de residências em 2006, segundo estudo realizado pela Fundação Getúlio Vargas, com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Os Estados com maiores déficits habitacionais, em termos absolutos, são Minas Gerais (632 mil), Rio de Janeiro (752 mil) e São Paulo (1,517 milhão). Em termos relativos, os Estados com os maiores déficits são Pará (33,5%), Amazonas (33,7%) e Maranhão (38,1%). Os Estados com menores déficits são Espírito Santo (9,8%),
118 Cite-se o caso noticiado em 20 de dezembro de 2007 no jornal “Folha de São Paulo”, em que a Comunidade
Jurubatuba – Campo Grande, moradora de área de valorização da zona sul do Município de São Paulo foi ameaçada de desocupação forçada pela Prefeitura, em acordo ilegal firmado entre a Subprefeitura de Santo Amaro e a construtora do empreendimento imobiliário ao lado.
119 MARICATO,Ermínia, op. cit. p. 157. 120 AITH, Fernando Mussa Abujamra, p. 88.
Paraná (8,9%), Santa Catarina (8,8%). Do total do déficit, 59% se referem a domicílios considerados “subnormais”, entendidos pelo IBGE como “conjunto constituído por um mínimo de 51 unidades habitacionais, ocupando ou tendo ocupado, até período recente, terreno alheio, disposto, em geral, de forma desordenada e densa e carentes, em sua maioria, de serviços públicos essenciais.” São Paulo e Rio de Janeiro são os Estados que possuem maior parte desses domicílios “subnormais”. O número de domicílios desse tipo no país, atualmente, é de 1,972 milhão.121
O déficit também diz respeito à moradia adequada, com condições de habitabilidade. Um barraco de madeira, com fornecimento de energia elétrica clandestina e sistema de esgoto inexistente ou improvisado, por exemplo, não pode ser considerado moradia. A habitabilidade implica em melhores condições de saneamento, salubridade, regularização fundiária e de infra-estrutura urbana. O deslocamento de população moradora em área irregular nem sempre é a melhor saída habitacional para determinada comunidade. Na maior parte das vezes, se não for moradora de área de risco, deve a população permanecer no local em que está fixada, uma vez que já adaptada à área, com empregos e escolas nas proximidades. O Poder Público, então, deve providenciar a urbanização do local, com a regularização fundiária da área e fornecimento dos serviços públicos essenciais. Remover a população de um lado para o outro, de acordo com a política habitacional do momento fere sua dignidade humana. O aproveitamento da produção doméstica e das moradias já existentes, mesmo que irregulares, aliado à recuperação ou melhoramento de áreas já ocupadas, são ações essenciais para a redução efetiva
121 MARICATO, Ermínia, p. 33.
do déficit habitacional hoje verificado122. Para se ter idéia das condições de
habitabilidade das moradias no Brasil, dados do Censo Demográfico de 2000 indicam que 29,3% dos domicílios brasileiros não possuem rede de abastecimento