Denetime Yönelik Düzenlemeler

Denetim alanında 5018 Sayılı Kanun’la getirilen düzenlemeleri iç denetim ve dış denetim olmak kaydıyla iki ana başlık halinde ele almak mümkündür.

Genel olarak bir ayrım yapmak gerekirse, iç denetim, o kamu idaresinin en üst otoritesine bağlı olarak onun adına ve onun onayı üzerine o kurum üzerinde yapılan denetim işidir. Denetim yapan kişiler, özlük hakkı açısından denetledikleri kuruma bağlı oldukları gibi, sicil ve disiplin açısından da görev yaptıkları idarenin üst yöneticisine veya kuruluna bağlıdırlar. Örneğin, vali ve belediye başkanının iç

41

denetçiler veya başka görevliler aracılığı ile il özel idaresi ve belediye üzerinde yaptırdığı veya meclis denetim komisyonunun yaptığı denetim iç denetimdir.

Dış denetim ise, bir kamu idaresinin kendi dışında başka bir kamu idaresi veya kurum tarafından denetlenmesi işidir. Denetleyen kişiler ne özlük hakkı ve nede sicil gibi hususlarda denetledikleri kuruma bağlı değildirler. Denetledikleri kurumun üst yöneticisinden emir ve talimat almazlar. Dış denetimin yapılmasında veya yapılmamasında denetlenen kurumun en üst otoritesinin bir inisiyatifi de yoktur. Örneğin, Sayıştay’ın ve Đçişleri Bakanlığı’nın yerel yönetimler üzerinde yaptığı denetim dış denetimdir.

Şimdi bu iki ayrı denetim türünü ayrıntılarıyla inceleyelim. 1.3.4.1. Đç Denetim ve Đç Denetçiler

Ülkemizde biraz da Türkçe kavram tanımları eksikliğinden dolayı denetim kavramlarının tanımlarının tam olarak yansıdığından söz etmek mümkün değildir. Bu nedenle ülkemizde denetim, kontrol, teftiş, soruşturma gibi kavramlar birbirlerinin yerine kullanılmaktadırlar. Oysa ki başka ülkelerde bu kavramlar birbirinden farklı anlamlar taşırlar. Örneğin; denetim için “Audit”, kontrol için “Control”, teftiş için “Inspektion” ve soruşturma için “Investigation” kavramları kullanılmaktadır. Esasında denetimin fonksiyonları, örgütün iyi yönetilip yönetilmediğini araştırmak ve değerlendirmek, çalışanlara rehberlik ve danışmalık yapma faaliyetidir. Bütün bu fonksiyonların yerine getirilebilmesi için iç denetçilik sisteminin kurulmuş olması gerekmektedir. 5018 Sayılı Kanun ve yönetmelik hükümleriyle, iç denetim kamu yönetimimize dahil edilmiş ve böylelikle idarelerin iç işlem ve faaliyetlerine dönük teftiş ve denetim sistemi yeniden yapılandırılmıştır.

5018 Sayılı Kanun’un 63, 64 ve 65. maddeleri iç denetim ve iç denetçi düzenlemesini yapmıştır. “Đç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek

için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir.” Đç denetim, iç denetçiler

42

suretiyle, Đç Denetim Koordinasyon Kurulu’nun uygun görüşü üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilir.

Đşlem hacimleri ve personel sayıları dikkate alınmak suretiyle idareler ile ilçe ve belde belediyeleri için iç denetçi atanıp atanmayacağına karar vermek. Đç Denetim Koordinasyon Kurulu’nun görevleri arasında yer almaktadır.

5018 Sayılı Yasa’nın bu konuda bazı yetersizlikleri olduğu görülmektedir. Şöyle ki; iç denetim ile ilgili her kurumun kendine ait bir birime ihtiyacı vardır. Ancak bu konuda kanunda herhangi bir düzenleme getirilmemiştir. Aslında yapılmaya çalışılan kamuda denetimin merkezine iç ve dış denetim kavramlarının oturtulmaya çalışılmasıdır. Đç ve dış denetim odaklı bir denetim yapısının yanında bakanlıklarda kuruluş kanunlarında da yer alması kaydıyla rehberlik ve denetim birimi kurulabileceği öngörülmüştür. Kurulacak bu birimin rehberlik özelliği, gerek Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası’nda, gerekse Kamu Yönetimi Temel Yasa Tasarısı’nda şekli oluşturulan iç denetimdir. Çünkü iç denetim esas itibariyle rehberlik ağırlıklı bir denetimdir şeklidir. Bu açıdan rehberlik ve denetim birimi adıyla bir birimin yalnızca 18 ve 24. maddelerinin son fıkralarında belirtilen bakanlık ve bağlı kuruluşlarda kurulacağını belirtmek bir çelişkidir. Çünkü iç denetim ve iç denetçilik kamu kurumlarının tümünde işletilmesi gereken bir yapıdır. Diğer yandan sayılan bu kurumlarda rehberlik amaçlı denetim elemanları bulunması kastediliyor ise, o zamanda bugünkü denetimin en fazla eleştirilen yönlerinden biri olan aynı alanda iki görevli ve yetkili yer alması, yani mükerrerlik söz konusu olacaktır (Kızılkaya, 2004b: 115).

Buradan da anlaşılacağı üzere, daha önceden teftiş kurulları veyahut diğer denetim birimleri tarafından yapılan denetim ve teftişler artık 5018 sayılı kanunun hükümlerine göre yapılacaktır. Bu hükümlere göre denetimi iç denetçiler yapacağından, kurum içerisindeki denetim birimleri ile yeni kurulmuş iç denetim birimleri arasında bir görev çatışması yaşanacağı aşikârdır.

Yerel yönetimlerin hepsinde teftiş birimi yoktur.

 Büyükşehir belediyeleri ile bağlı idarelerin tamamının teftiş birimi vardır.  Đl belediyelerinin yarıdan fazlasında ve ilçe belediyelerinin çok azında (%5-6)

43

 Đl özel idaresi, belde ve ilk kademe belediyelerinin hiç birinde teftiş birimi yoktur.

Teftiş birimi olan yerel yönetimlerde üst yöneticiler kurumun iş ve işlemlerini teftiş birimlerine denetim yaptırabilirler.

Bununla birlikte, 5302 sayılı Đl Özel Đdaresi Kanununun 17’nci ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 25’inci maddesine göre;

Đl özel idaresi,

Büyükşehir belediyesi,
Đl belediyesi,

Đlçe belediyesi,

Nüfusu 10.000'in üzerindeki belediyelerde

meclis, her ocak ayı toplantısında idarenin bir önceki yıl gelir ve giderleri ile bunlara ilişkin hesap kayıt ve işlemlerinin denetimi için kendi üyeleri arasından gizli oyla ve üye sayısı üçten az beşten çok olmamak üzere bir denetim komisyonu oluşturur.

Nüfusu 10.000 ve aşağı olan ilk kademe ve belde belediyeleri ile birliklerde denetim komisyonu isteğe bağlı olarak oluşturulabilir.

1.3.4.2. Dış Denetim

Önceki konuda bir idarenin kendi içerisindeki denetim ve kontrol mekanizmalarının nasıl işlediği hususu ele alınmıştı. Ancak yetkiyi idareye devreden parlamentonun bu yetkinin ne şekilde kullanıldığını görmesi gerekmektedir. Bu aynen bir şirketin kendi bünyesinde iç ve diş denetim birimleri olmasına rağmen bağımsız bir dış denetim kuruluşunun o şirketin mali hesaplarını denetlemesi gibi görülebilir.

Dış Denetim harcama sonrasında yapılan ve kurumun dışında genelde parlamento adına hareket eden bağımsız bir denetim kuruluşunca (Yüksek Denetim Organı-SAI- Sayıştay) yapılan denetimi ifade etmektedir. Ülkemizdeki dış denetim kurumu devlet (1050 Sayılı Yasa’ya göre genel ve katma bütçeli kuruluşlar 5018’e göre genel devlet) için Sayıştay’dır. 5018 Sayılı Kanun Sayıştay’a 1050 Sayılı Kanun’un verdiği harcama

44

öncesi kontrol görevini vermezken sadece harcama sonrası dış denetim görevini yüklemiştir. Bu dış denetimin kapsamında; mali tabloların güvenilirliği ve doğruluğu, gelir ve giderler ile malların hesaplarının mevzuata uygunluğu, kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi ve performansın değerlendirilmesi mevcuttur.

Sayıştay’a verilen görev, devletin gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerin yasal mevzuata uygunluğuna karar vermektir. Anlaşıldığı üzere Sayıştay’ın müeyyide yetkisi olmadığından yargı görevi bulunmamakta, sadece durum tespitinden ibaret olmaktadır.

Yasa ile Sayıştay’a bazı yeni görevler verilmiştir. Sayıştay’ın harcama sonrası denetimini uygunluk denetimi ve performans denetimi olarak ikiye ayırmak mümkündür. Uygunluk denetimi kamu kaynaklarının usulüne uygun olarak toplanıp yine usulüne uygun olarak harcanıp harcanmadığının ortaya konmasıdır. Performans denetimi ise kaynakların 3E ilkesine göre kullanılıp kullanılmadığının denetlenmesidir. Esasında 5018 Sayılı Kanun Sayıştay’ın performans denetimi yapmasına olanak vermektedir. Ancak Sayıştay’ın şimdiye dek bu anlamda gerçek bir performans denetimi işine girdiğini söylemek pek de mümkün değildir. Sayıştay, bir kaç pilot uygulama ve rapor dışında performans denetimi yapamamıştır. Zira performans denetimi yapılabilmesi için kuruluşların stratejik planlarının, hedeflerinin, bu hedeflere ulaşılıp ulaşılamayacağının test edilmesini sağlayan performans göstergelerinin olması, kuruluşun idari yapılanmasının yetki ve sorumlulukların buna göre tanımlanması gerekmektedir. Bu türden ölçüt ve yapıların olmadığı yerde Sayıştay’ın performans denetimi yapması söz konusu olamaz ve nitekim olmamıştır.

Sayıştay 2006 yılında;
Merkezde (80),
Mahallinde (86)

olmak üzere toplam (168) belediyenin dış mali denetimini gerçekleştirmiştir. Sayıştay belediyelerin ancak % 05 ’ini denetleyebilmiştir. Bir sonraki tabloda Sayıştay’ın 2006 yılında yapmış olduğu toplam denetimler verilmiştir.

45

Şekil 1. 2006 Yılı Sayıştay Denetimleri