235 Bkz. s: 87.
236Rekabet ve devlet yardımlarına ilişkin kuralların tarım alanında sınırlı olarak uygulanmasına
ilişkin AT Anlaşması’nın 36. maddesi; taşıma ve ulaştırma koşullarına ilişkin özel düzenleme içeren AT Anlaşması’nın76. maddesi; ulusal güvenliğe ilişkin AT Anlaşması’nın 296 (1). maddesi, AT Anlaşması’nın istisna oluşturan örnekler olarak gösterilebilir. Diğer istisnalar için bkz. ODER, “Çerçeve işlemler”, s:627, dpnt.96.
237 Konsey’in bu düzenlemelerine, yatay yardımlara ilişkin Tüzüğü örnek verilebilir. OJ L 142,
14.5.1998 Council Regulation (EC) No 994/998, “on the application of Articles 92 and 93 of the Treaty to certain categories of horizontal state aid.”; OJ L 083, 27/03/1999, Council Regulation (EC) No 659/1999 of 22 March 1999 laying down detailed rules for the application of Article 93 of the EC Treaty.
238 AT Anlaşması’nın 253. maddesine göre, “Tüzükler, yönergeler ve Parlamento ile Konsey
tarafından birlikte, Konsey veya Komsiyon tarafından alınan kararlarda nedenler gösterilmelidir”. Bkz. ODER, “Çerçeve işlemler”, s:628,dpn.98.
Devlet yardımlarının denetimine ilişkin hüküm ve esaslar, AT Anlaşması’nın 88. maddesi ve Usul Tüzüğü ile belirlenmiştir. Nitekim, bu süreç dahilinde uygulanan kurallar bu iki hukukî düzenlemenin birlikte ele alınmasını gerektirmektedir. Bununla birlikte denetim mekanizmasının Komisyon kararları ve Topluluk Mahkemelerinin içtihatları ile gelişim göstermesi nedeniyle, bu kararlar da önem taşımaktadır.
Komisyon ve ATAD kararlarını yazılı hale getiren Usul Tüzüğü, öncelikle usule konu olan devlet yardımlarını tanımlamıştır239. Ancak, düzenlemede, tanımlanan her
yardım değil, önem taşıyan ve farklı usullere tabi tutulması gereken devlet yardımları ele alınmış, bu yardımlara uygulanacak kurallar belirlenmiştir. Bunlar, yeni yardımlar, mevcut yardımlar, yasadışı yardımlar ve karara uygun kullanılmayan yardımlardır.
1. Yeni Yardım
AT Anlaşması’nın 88. (3). maddesini, yeni yardımların bildirim yükümlüğüne ilişkin genel bir hükmü içermekte ve yeni yardım kavramını tanımlamamaktadır. Yeni yardım, Usul Tüzüğü’nün 1(c). maddesinde tanımlanmıştır. Buna göre, yeni yardım, mevcut yardım kavramı dışında kalan, münferit yardım veya yardım tasarıları olarak tanımlanmıştır. Buna tanıma ek olarak, mevcut yardımlarda yapılan değişiklikler de yeni yardım kapsamına dahil edilmiştir.
Bu bakımdan, AT Anlaşması’nın yeni yardımlara ilişkin 88(3). maddesi, “yeni
yardım veya bu yardımda değişiklik” ayrı ele alınmaktadır. Usul Tüzüğü ile mevcut
yardımların değiştirilmesinin yeni yardım tanımına dahil edilmesine karşın, değiştirilen yardım olarak da ifade edilebilecek bu yardımın tanımına yer verilmemiştir.
Değiştirilen yardım tanımının Tüzük gibi bağlayıcı ve katı bir düzenlemede yer almaması, Komisyon’un devlet yardımlarının denetimindeki takdir yetkisini ve bu
239 Usul Tüzüğü’nün ilk maddesinde; yardım, mevcut yardım, yeni yardım, yardım tasarısı,
münferit yardım, yasadışı yardım, karara uygun kullanılmayan yardım kavramları tanımlanmıştır. Ancak, Usul Tüzüğü yardım kavramının içeriğini ve unsurlarını açıklamamakta; AT Anlaşması’nın 87(1). Maddesine atıfla yetinmektedir.
yetkisinin alanını daraltmak istememesi olarak yorumlanmaktaydı240. Nitekim, böyle bir tanımlamanın olmaması, kural olarak mevcut yardımlara getirilen değişikliklerin tümünün bildirilmesi anlamına gelmekteydi.
Komisyon, Uygulama Tüzüğü ile bu konuya açıklık getirmiş ve Ortak Pazar ile bağdaştığına karar verilen bir yardımda, bu yardımın toplam miktarına göre, %20’i oranına kadar yapılan bir değişikliği “değiştirilen yardım” kavramı dışında tutmuştur. Bununla birlikte, Uygulama Tüzüğü’nde değiştirilen yardımlara ilişkin belirli kriterler getirilmiştir. Buna göre, Ortak Pazar ile bağdaşan yardımlarda yapılan değişiklik, toplam yardım miktarının %20’sini aşması halinde bildirim yükümlülüğüne tabi tutulmuştur. Ayrıca yapılan değişiklikle, yardım süresinin altı yıla kadar uzatılması veya yardım yoğunluklarının değiştirilmesi, yardım unsurlarının azalması veya yardım maliyetinin azalması halinde de, bu yardım “yeni yardım” kavramı içinde değerlendirilmekte ve bildirimi gerekmektedir241.
Kanımızca, Komisyon’un bu düzenlemesi ile mevcut yardımların değiştirilmesi kapsamında değerlendirilen yeni yardım kavramında şeffaflık sağlanmış; devlet yardımlarının denetim süreci nispeten sadeleştirilmiş, yardımların bildiriminin kapsamı konusuna da açıklık kazandırılmaya çalışılmıştır.
2. Mevcut Yardım
Mevcut yardım kavramının tanımı, Usul Tüzüğü’nün ilk maddesinde yapılmıştır. Buna göre,
240 SINNAEVE/ SLOT, s: 1160.
241 Özellikle yardım unsurlarının etkisi azalmasına halinde dahi bildirim yükümlüğünün devam
etmesine ilişkin tartışmalar olmuştur. Ancak; yardımın belirli boyutlarda değiştirilmesi, yardım unsurlarını farklı şekillerde değişebileceği düşüncesi ile bildirime tabi tutulmuştur. MATTHIAS- WERNER, s:91-92.
Üye devletlerde AET Kurucu Antlaşması’nın yürürlüğe girmesinden önce var olan yardımlar ve “yeni üye ülkelerin AB’ne katılımlarından önce var olan yardımlar242”
Komisyon tarafından izin verilmiş yardım tasarısı yada münferit yardımlar;
Komisyon’a bildirimi yapılan ancak Komisyon’un 2 ay içinde Ortak Pazar ile uyumu ile ilgili bir karar vermediği yardımlar;
Komisyon’un tazmin edilmesine ilişkin 10 yıllık süre sınırlamasının sona erdiği yasadışı yardımlar;
Yürürlüğe konduğu tarihte, AT Antlaşması 87(1). maddesi kapsamında yasak oluşturmayan ancak, üye devlet tarafından bir değişiklik yapılmadığı halde sonradan Ortak Pazar’ın gelişim süreci içinde ilgili madde kapsamına giren yardımlar mevcut yardım olarak tanımlanmıştır243.
Usul Tüzüğü ile de, ATAD ve Komisyon’un denetim sürecine ilişkin kararları yazılı hale getirilmiştir. Nitekim, mevcut yardımlara ilişkin özellikle Komisyon’un iki ay içinde karar vermediği yardımların Ortak Pazar ile bağdaşır sayılacağı hükmü, Komisyon ve ATAD kararları doğrultusunda Usul Tüzüğü’nde de aynen yer almıştır244.
Devlet yardımlarının denetimine ilişkin içtihatlarında yer alamayan mevcut yardım tanımlamaları da yapmaktadır. Yürürlüğe konulduğu tarihte, AT Antlaşması 87(1). maddesi kapsamında yasak oluşturmayan ancak, üye devlet tarafından bir değişiklik yapılmadığı halde sonradan Ortak Pazar’ın gelişim süreci içinde ilgili madde kapsamına giren yardımlar ATAD ve Komisyon içtihatlarından farklı olarak, mevcut yardım olarak tanımlanmıştır. Sinnaeve ve Slot’a göre, Usul Tüzüğü ile getirilen mevcut yardımlara
242 SINNAEVE/ SLOT, s:1158.; SCHOHE Gerald/ ARHOLD Christoph, “The Case-Law of The
European Court of Justice and The Court Of First Instance on State Aids, 1998-2001”,European State Aid Law Quarterly (ESTal),Vol:1, Germany 2002, s: 8.
243 OJ L 083 , Usul Tüzüğü’nün 1.(b) maddesi. 244SINNAEVE/ SLOT, s:1158.
ilişkin bu yeni tanımlama, Ortak Pazar’ın değişen yapısı ve devlet yardımı kavramının belirlenmesi ve hukukî belirsizliğinin giderilmesi amacını taşımaktadır245.
3. Yasa Dışı Yardım
Yasa dışı yardım, AT Antlaşması’nın 88 (3). maddesine aykırı olarak uygulamaya konan “yeni yardım”lardır246. Denetim sürecinde askıya alınan yeni yardımın, yürürlüğe konulması yada izin verilen yardım miktarından daha fazla miktarda yardım sağlanması; Komisyon’un nihaî kararında belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi durumunda bu yardımlar yasadışı yardım olarak nitelendirilmektedir247.
4. Komsiyon Kararına Uygun Kullanılmayan Yardım
Yardımın Komisyon kararına uygun olarak kullanılmaması, Usul Tüzüğünde, yardımdan yararlananın, bu yardımı, Komisyon’un denetim sürecine ilişkin verdiği bağlayıcı nitelikteki kararlara uygun olarak kullanmaması halinde oluşan yardım olarak tanımlanmıştır. Devlet yardımlarının denetimine ilişkin gelişen süreçte, yasadışı yardım ve karara uygun kullanılmayan yardım ayrımı yapılmamış, bu iki kavram çoğu kez birbirine karıştırılmıştır248.
Ancak, bu iki yardım arasında denetim usulüne ilişkin önemli bir fark bulunmaktadır. Yasadışı yardımda, yardımı sağlayan üye devlet AT Anlaşması’nın 88.maddesini ihlâl etmektedir. Oysa, karara uygun kullanılmayan yardım ise, üye devletin faaliyetlerinden çok yararlananın davranışlarından kaynaklanmaktadır. Bu bakımdan yararlananın AT Anlaşması’nı ihlâli söz konusu olmaktadır.
245SINNAEVE/ SLOT, s:1159.; WINTER Jan, “Re(defining) The Notion of State Aid in The
Article of The EC Treaty”, Common Market Law Review, Kluwer Law International, Vol:41, 2004, s:475.
246 Council Regulation 659/1999, article 1(f). 247 SINNAEVE/ SLOT, s: 1160.
D. Devlet Yardımlarının Denetim Usulü
1. Yeni Yardımların Denetimi a. Bildirim
Bir üye devlet, kendi başına bir yardımın AT Antlaşması’nın “ruhuna uygun” olduğuna karar veremez. Bu saptamayı yapma hakkı sadece Komisyon’a aittir249.
Bildirim yükümlülüğüne esas teşkil eden AT Anlaşması’nın 88 (3) maddesi, Komisyon’a yardım ve yardım tasarılarının bildirilmesi yükümlülüğünü ve bu yardımların Komisyon’a bildirilmeden önce yürürlüğe konulmasına ilişkin yasağı içermektedir. Bildirime ilişkin genel kural, üye devletler tarafından verilen yada verilmesi düşünülen tüm yeni yardım ve yardım tasarılarının Komisyon’a bildirilmesidir250. Bu itibarla, bildirim ile yeni yardım askıya alınmakta ve Komisyon’un yardımın Ortak Pazar ile bağdaşır olduğuna ilişkin kararına kadar yürürlüğe konulamamaktadır.
aa. Bildirim Yükümlülüğünün Kapsamı
Bildirim yapılmaksızın bir yardımın yürürlüğe konulamamasına ilişkin genel kural, bildirim yükümlüğünün kapsamına ilişkin bazı sorunları da beraberinde getirmektedir. Bu konuda iki şekilde düşünülebilir. İlk olarak, bir yardımın Komisyon’a bildirim yükümlülüğü; AT Anlaşması’nın 87(1). maddesinde ifade edilen devlet yardımının tüm unsurlarını taşıması halinde söz konusudur veya AT Anlaşması’nın 87(3). maddesindeki unsurlardan herhangi birini taşıması bildirim yükümlülüğü için yeterlidir. Bildirim
249 COLLIE David R., “State Aid In The European Union: The Prohibition Of Subsidies In An
Integrated Market”, International Journal of Industrial Organization, Elsevier Science B.V., Sayı: 18, 2000, s: 868.
250 Tüm yardımların bildirilmesine ilişkin olarak Almanca metin de “jeder”, İngilizce de ise “any”,
Fransızca metinde ise daha esnek bir ifadeye yer verilerek, tüm devlet yardımlarının bildirilmesi gerektiği belirtilmektedir. Bkz. ODER/TEKİNALP, s: 514. dpnt:111.