2.3 AVRUPA BİRLİĞİ’NE ADAYLIK SÜRECİNDE SİYASİ KOŞULLULUK
2.3.1 Demokratikleşme Aracı Olarak Siyasi Koşulluluk
VE ELİTLER
2.3.1 Demokratikleşme Aracı Olarak Siyasi Koşulluluk
Koşulluluk, ne uluslararası ilişkiler ne de genel olarak insan ilişkileri açısından yeni bir olgu değildir. Bununla birlikte kavramsal olarak uluslararası ilişkiler literatürüne dahil olması göreceli olarak yeni sayılmaktadır. Soğuk Savaşın sonuna kadar koşulluluğa ilişkin akademik çalışmalar uluslararası mali kuruluşların borç verme politikalarına odaklanırken 1990’ların ikinci yarısından itibaren uluslararası ilişkilerde koşulluluğun siyasi boyutuna odaklanan çalışmalar artmaya başlamıştır278. Bu bağlamda demokratikleşmenin uluslararası boyutu önemli bir inceleme konusu haline gelmiştir279.
AB’ye adaylık sürecinde siyasi koşulluluk, AB ile aday ülke arasındaki ilişkinin tek olmasa da önemli bir boyutunu oluşturmaktadır. AB siyasi koşulluluğunun kapsamlı amaçları ve boyutu, Soğuk Savaşın bitmesinden bu yana demokratikleşme ve demokrasi teşvikinin artan önemi ile bağlantılı olarak değerlendirilebilir. Soğuk Savaş’ın ardından insan hakları ve azınlık hakları konularında yoğunlaşan uluslararası ilgiye paralel olarak, uluslararası kuruluşlar ve özellikle Avrupa kuruluşları giderek artan bir biçimde siyasi koşulluluk yöntemini kullanmaya başlamışlardır. Bu doğrultuda, demokratikleşme süreçlerinde uluslararası kuruluşların rolü konusundaki literatür hızla gelişmiş ve bu kapsamda Avrupalılaşma ve siyasi koşulluluk kavramları sıklıkla kullanılmaya başlanmıştır.
278 Angel Angelov, “The Concept of Conditionality and its Application to the Provision of Foreign
Aid and the Enlargement of NATO”, Paper presented at the annual meeting of the Cross-Regional
Conference for AFP Fellows in Political Science/International Relations/History, Sinaia,
Romania, 23.02.2006, www.allacademic.com (27.12.2007), s. 1.
279 Örnek olarak bkz. G. Pridham, E. Herring, and G. Sanford Ed., Building Democracy? The
International Dimension of Democratization in Eastern Europe, St. Martin’s Press, New York,
1994; L. Diamond, Promoting Democracy in the 1990s: Actors and Instruments, Issues and
Imperatives, Carniege, 1995; Laurence Whitehead (Ed.), The International Dimensions of Democratization: Europe and the Americas, Oxford University Press, Oxford, 1996; Jean Grugel, Democracy without Borders: Transnationalization and Conditionality, Routledge, London, 1999;
G. Pridham, The Dynamics of Democratization: A Comparative Approach, Continuum, London, 2000.
Uluslararası etkilerin demokratikleşmeyi kolaylaştırıcı ve destekleyici bir faktör olduğu düşüncesi oldukça yaygındır. Bu kapsamda AB, üçüncü ülkelerde demokratikleşmeyi teşvik eden önemli uluslararası aktörlerden birisi olarak değerlendirilmektedir280. Uluslararası düzeyde demokrasi teşviki için kullanılan farklı araçlardan söz edilmektedir. Koşulluluk da bunlar arasında yer almaktadır. Bunun dışında kontrol (control), yayılma (contagion), yakınsama (convergence) gibi araçlardan da bahsedilmektedir281. Kontol, “demokratikleşme” adına bir ülkenin siyasi kurumlarının bir başka ülke veya aktör tarafından doğrudan kontrol altına alındığı, genellikle askeri önlemlerin ardından işleyen bir mekanizmadır. İlgili ülkenin ulusal kurumları ve hukuku bir dış aktör tarafından doğrudan müdahale yoluyla değiştirilmektedir282.
Yayılma ise, bir ülke veya ülkeler topluluğunda uygulanan sistemlerin çekici ve gerçekleştirilebilir göründüğü ölçüde kendi sınırları dışına yayılma eğilimi göstereceği düşüncesine dayanmaktadır. Yakınsama, bazı ülkelerin demokratik kabul edilen bir ülkeler topluluğuna yakınsama sağlaması ile gerçekleşmektedir. Laurence Whitehead283, yakınsamayı “önceden mevcut olan egemen bir devletler topluluğunun genişlemesi” olarak tanımlamaktadır. Bu bağlamda AB’ye üyelik sürecinin Avrupa ekonomik ve siyasi bütünleşmesi ile yakınsama yoluyla demokratikleşme (democracy
by convergence) sağlayarak aday ülkelerin demokratikleşme süreçlerine önemli bir
uluslararası boyut kattığını ileri sürmektedir.
280 Bkz. Diamond; Whitehead (Ed.); Pridham, 2000; A. Pravda and J. Zielonka (Ed.), Democratic
Consolidation in Eastern Europe, Vol. 2, International and Transnational Factors, Oxford
University Press, Oxford, 2001; Paul J. Kubicek (Ed.), The European Union and Democratization, Routledge, London and New York, 2003a; G. Pridham, 2005a; Jon C. Pevehouse, Democracy
From Above Regional Organizations and Democratization, Cambridge University Press,
Cambridge, 2005.
281 Philippe C. Schmitter, “The Influence of the International Context Upon the Choice of National
Institutions and Policies in Neo-Democracies”, The International Dimensions of Democratization:
Europe and the Americas, Ed. Laurence Whitehead, Oxford University Press, Oxford, 1996, ss.
29-31; Laurence Whitehead, “Three International Dimensions of Democratization”, The
International Dimensions of Democratization: Europe and the Americas, Ed. Laurence
Whitehead, Oxford University Press, Oxford, 1996a, ss. 3-25; Kubicek, 2003b, ss. 4-7.
282 Kubicek, 2003b, ss. 4-5.
283 Laurence Whitehead, “Democracy by Convergence: Southern Europe”, The International
Dimensions of Democratization: Europe and the Americas, Ed. Laurence Whitehead, Oxford
Demokratikleşme açısından “yakınsama”nın (convergence) temel özelliği; demokratik geçiş sürecinde olan rejimlerin, istikrarlı demokratik yönetime sahip bir grup devlete sistemli bir uyum içerisinde ve aşamalı bir şekilde yakınlaşmasıdır. Burada demokratik devletlerin geçiş sürecindeki devletleri kendilerine çekmesini ve demokratikleşme süreçlerine yardımcı olmasını sağlayacak güçleri ve kurumsal mekanizmaları bulunmaktadır. Bu bağlamdaki en iddialı örnek olan AB, içine alma (inclusion) olasılığını kullanarak yakınsama sürecine yön vermekte ve amaç kazandırmaktadır284.
Demokratikleşme sürecinde olan ülkelerin AB’ye üye olma kararlılığı, AB’ye bu ülkelerdeki elit grupları üzerinde zorlayıcı bir etki gücü verirken, halk üzerinde de değişik kanallarla etkili olabilmesini sağlamaktadır. AB’ye üye yapma sözü yakınsamayı teşvik ettiğinden yakınsama ile AB’ye katılım arasında doğrudan bir zamansal bağlantı ortaya çıkmaktadır. Ancak yine de genel olarak yakınsama ile katılım sürecinin birbirinden farklı olduğu unutulmamalıdır. Katılım süreci, yakınsamanın en görünür kısmıdır. Bununla birlikte, yakınsama farklı düzeylerde ve aşamalarda (dış politikada AB’ye yönelim, ilişkilerin ortaklık anlaşmaları yoluyla düzenlenmesi, danışma prosedürleri ve nihayet müzakere ve katılım süreci) gerçekleşebilmektedir. Yakınsama sürecinde politika tercihleri, taahhütler ve sosyo- ekonomik çıkarlar rol oynamaktadır. Bunun yanında sürecin elit zihniyeti üzerindeki etkisi de önemlidir. Böyle bir etki demokratik sistemin güçlendirilmesine yardımcı olmaktadır285.
Koşulluluk ise demokratik yakınsama sağlama amacıyla kullanılan proaktif bir politika aracıdır. Demokratikleşmenin uluslararası boyutunda kullanılan en gelişmiş araçlardan birisi olarak görülmektedir286. AB, özellikle doğuya genişleme
sürecinde siyasi (demokratik) koşulluluk yöntemini yoğun biçimde kullanmıştır. Siyasi koşulluluk ile aday ülkelerde yaşanan demokratikleşme süreçlerinin
284 Pridham, 2000, s. 296; Whitehead, 1996b, ss. 261-284.
285 Geoffrey Pridham, “The European Union's Democratic Conditionality and Domestic Politics in
Slovakia: the Mečiar and Dzurinda Governments Compared”, Europe-Asia Studies, Vol. 54, No. 2, 2002a, s. 205.
etkilenmesi amaçlanmaktadır. Bu amaç, sunulan maddi ya da siyasi olanaklar karşısında bazı önkoşullar ileri sürülmesi yoluyla gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır. Bu önkoşulların gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği veya ne ölçüde gerçekleştirildiğini tespit etmeye yönelik olarak aday ülkelerdeki gelişmeler düzenli bir siyasi izleme sürecine tabi tutulmaktadır287. Bu bağlamda siyasi koşulluluk, AB’den aday ülkeye doğru norm ve kural transferi içermektedir. Bu transferde AB “demokratikleşme açısından bir çekim merkezi” oluşturmaktadır288.
Demokratikleşme, çok aşamalı bir süreçtir. Bu süreçte ilk aşama otoriter rejimlerin sona erdiği ve liberalizasyonun gerçekleştiği demokratik geçiş (democratic transition) dönemidir. İkinci aşama ise, demokrasinin tam anlamıyla tesis edildiği demokratik konsolidasyon (democratic consolidation) dönemidir. Gerçek anlamda demokratikleşme konsolidasyon tamamlandığında gerçekleşmektedir. Diğer taraftan bu süreç tamamen doğrusal bir süreç değildir. Çünkü geçiş dönemi otomatik olarak konsolidasyona yol açmamakta veya konsolidasyon sürecinin başlaması mutlaka başarıyla tamamlanacağı anlamına gelmemektedir. Bazı durumlarda geçiş ve konsolidasyon dönemlerinin unsurlarının örtüştüğü hatta paralel yürüdüğü de olabilmektedir289.
Burada dikkate alınması gereken nokta, demokratik konsolidasyonun demokratik geçiş dönemine göre hem daha uzun hem de daha kapsamlı ve derin etkileri olan bir süreç olmasıdır. Demokratik geçiş döneminde liberalizasyonla birlikte yeni bir anayasal düzen oluşturulması, siyasi rekabet kurallarının belirlenmesi, yeni siyasi yapıların işleyişinin rutinleşmesi, demokratik hayata uygun olmayan kuralların kaldırılması gibi adımlar atılmaktadır. Demokratik konsolidasyonda ise öncelikle geçiş döneminden geriye kalan belirsizlikler kaldırılır (negatif konsolidasyon), daha sonraki aşamada ise demokrasinin kurumsallaşması, kuralların ve prosedürlerin içselleştirilmesi, hem elit hem halk düzeyinde demokratik değerlerin yayılması ve siyasi kültürün yeniden yapılanması sağlanır (pozitif
287 Geoffrey Pridham, “EU Enlargement and Consolidating Democracy in Post-Communist States –
Formality and Reality”, Journal of Common Market Studies, Vol. 40, No. 3, 2002b, ss. 956-957.
288 Emerson and Noutcheva, 2004. 289 Pridham, 2000, ss. 17-20.
konsolidasyon). Demokratik konsolidasyon, özellikle pozitif boyutu, “resmi düzeydeki demokrasinin” (formal democracy) ötesinde siyasi hayata ve sivil topluma da nüfuz eden “özsel demokrasinin” (substantive democracy) kökleşerek istikrar kazanmasına yöneliktir290.
Demokratik konsolidasyon farklı hızlarda ilerleyen çok düzeyli bir süreçtir. Pridham, bu düzeyleri şu şekilde sıralamaktadır291: kural ve prosedürlerin kurumsallaşmasına ilişkin resmi düzey; aktörler ve aralarındaki bağlantılar (siyasi ve siyasi olmayan elit grupları, bunlar arasındaki ilişkiler, bu grupların değişime gösterdikleri uyum ve demokrasinin meşrulaştırılmasında oynadıkları rol); ekonomik dönüşüm ve siyasi demokratikleşme ile etkileşimi; sivil toplum ve elit-toplum etkileşimleri; ulusal kimlik sorunları ve bunların demokratikleşme süreci ile etkileşimi ve demokratikleşmeyi şekillendiren uluslararası etkiler. Demokratik konsolidasyon süreci, farklı düzeylerde farklı hızlarla ilerlemektedir. Örneğin kurumsal konsolidasyon, sivil toplum düzeyindeki konsolidasyondan daha kısa sürede gerçekleşmektedir.
Kopenhag siyasi kriterlerinin içeriği, büyük ölçüde demokratik konsolidasyon ile ilişkilidir. AB’ye üye olmak isteyen ülkelerin katılım müzakerelerine başlayabilmesi için bu kriterleri karşılaması gerekmektedir. Bunun anlamı bu aşamada aday ülkelerin bütünüyle tamamlamasalar bile inandırıcı bir şekilde demokratik konsolidasyona doğru ilerlemeleridir. Bu açıdan Pridham292, AB üyelik müzakerelerinin başlamasını aday ülkelerin demokratikleşme süreci açısından kritik bir dönüm noktası (critical juncture) olarak değerlendirmektedir. Birliğin koşulluluk yoluyla ortaya koyduğu talepler, diğer uluslararası örgütlerin üyelik koşullarına göre oldukça geniştir ve daha sıkı bir izleme mekanizmasına tabidir. Süreç içerisinde, Birliğin siyasi kriterleri özsel demokrasi gerekliliklerini içerecek şekilde genişlemiştir. AB’nin aday ülke üzerinde koşulluluk yoluyla doğrudan siyasi etkileri olurken, aday ülkenin katılım sürecinde AB sistemine sınırlı da olsa katılmaya
290 Pridham, 2000, ss. 20-21. 291 Pridham, 2002b, s. 956.
292 Geoffrey Pridham, “Assessing Democratic Consolidation in Central & Eastern Europe: The
başlamasından dolayı dolaylı siyasi etkiler de olabilmektedir. Yine de AB’ye katılımın siyasi etkileri, birebir demokratik konsolidasyona eşit değildir. Çünkü konsolidasyonun gerekleri ile karşılaştırıldığında AB siyasi koşulluluğunun kapsamı sınırlı ve kısa süreli kalmaktadır. Demokratik konsolidasyonun tamamlanmasının, ancak üyelik sonrasında ilgili ülkeye göre değişebilecek zaman dilimlerinde gerçekleşebileceği düşünülmektedir. Yine de aynı anda gerçekleşen AB’ye katılım ve demokratik konsolidasyon süreçleri arasındaki dinamik bir ilişki bulunmaktadır.
Schmitter’e göre, AB aday ülkelerde demokratik konsolidasyonu doğrudan garanti altına almamakla birlikte iç aktörler için üzerinde uzlaşılabilecek bir dizi kural ve uygulama örneği sunarak dolaylı bir etkide bulunmaktadır293. AB’nin genişleme sürecindeki ülkelerde demokratik konsolidasyonu kolaylaştırıp teşvik ettiği düşüncesi, AB kurumları ve üye devletlerinin ötesinde AB üyeliği hedefinde olan ülkelerin siyasi ve ekonomik elitleri tarafından da paylaşılmaktadır. Bu düşünce gerek AB gerekse aday ülkelerde siyasi liderlerin söylemlerinin önemli bir parçasını oluşturmaktadır294.
Siyasi koşulluluk aracı, AB’nin doğuya genişleme sürecinin merkezi ve proaktif bir parçası olmuştur. ODAÜ örneğinde AB’ye katılım süreci, demokratik konsolidasyon aşamasına rastlamıştır. Bu ülkeler, AB ile ticari ilişkilerinin başladığı dönemlerde demokratik geçiş sürecindeydiler. 1998 ve 2000 yıllarında üyelik müzakerelerine başladıklarında ise, geçiş sürecini tamamlamış bulunuyorlardı. AB’nin ODAÜ üzerindeki doğrudan siyasi etkileri Avrupa Anlaşmalarının işlerlik kazanması ile birlikte 1990’ların ortalarından itibaren başlarken, siyasi koşulluluğun resmen uygulanmaya başlaması ise Komisyon’un 1997 tarihinde hazırladığı görüşün ardından olmuştur. Bu anlamda genel olarak siyasi koşulluluk demokratikleşme sürecinin demokratik konsolidasyon aşamasını şekillendirmeyi hedeflemiştir. Bununla birlikte Romanya ve Slovakya’da demokratik geçiş süreçlerinin uzaması, Birliğin bu ülkelerin demokratikleşmesi üzerindeki etkisinin geçiş döneminden
293 Philippe Schmitter, “The International Context of Contemporary Democratization”, Transitions to
Democracy: Comparative Perspectives from Southern Europe, Latin America and Eastern Europe, Ed. Geoffrey Pridham, Aldershot, Dartmouth, 1995, s.524.
itibaren hissedilmesine yol açmıştır. Diğer taraftan AB’ye katılım süreci ile demokratik konsolidasyon arasındaki zamansal ilişki, Batı Balkanlar ve Türkiye örneklerinde de görülmektedir295.
AB’nin demokratikleşme süreçlerini etkileme potansiyeli üç farklı aşamada kendini göstermektedir: (1) aday ülkelerden Kopenhag siyasi kriterlerini karşılamalarının beklendiği katılım müzakereleri öncesindeki dönem; (2) siyasi kriterlere uyum derecesinin düzenli olarak izlendiği müzakere dönemi; (3) AB’nin doğrudan etki gücünün zayıfladığı ancak yoğunlaşan ağ ilişkilerinin de yardımıyla yeni üye ülkelerin demokratik konsolidasyonuna yardımcı olan dolaylı etkilerin arttığı üyelik dönemi. Bütünleşmenin demokratikleşme süreçleri üzerindeki en derin etkileri ülkelerin üçüncü aşamada AB’ye katılmalarıyla gerçekleşmektedir, bununla birlikte Birliğin doğrudan etkisinin en yoğun hissedildiği aşamalar birinci ve ikinci aşamalardır. Birinci aşamada müzakerelerin başlatılmaması, ikinci aşamada ise müzakerelerin askıya alınması ya da durdurulması olasılığı aday ülkeler üzerindeki doğrudan baskıyı artırmaktadır296.
Her ne kadar “demokratik konsolidasyon” AB çevrelerine yabancı bir ifade olmasa da ve ilerleme raporlarında sıklıkla tekrarlansa da, Pridham297 Komisyon üyeleri ve genişleme politikası ile ilgili diğer AB personeli ile yaptığı görüşmelere dayanarak demokratik konsolidasyonu tam olarak kavramsallaştıramadıkları ve bu konuda AB’de bütüncül bir bakış açısının olmadığı sonucuna varmaktadır. Bu nedenle, siyasi koşulluluk da bütünsel değil daha ziyade parçalı bir şekilde uygulamaya geçirilmektedir.
AB’nin siyasi koşulları 1993 yılında Kopenhag Avrupa Konseyi’nde ortaya konulan Kopenhag kriterleri çerçevesinde şekillenmiştir. Bu koşullar, Komisyon’un 1997 yılında hazırladığı görüşte ve 1998 yılından itibaren hazırlamaya başladığı ilerleme raporlarında daha da ayrıntılandırılmıştır. Kopenhag Zirvesi’nden bu yana
295 Pridham, 2006a, s. 343. 296 Pridham, 2002b, s. 958. 297 Pridham, 2002b, s. 958.
siyasi kriterlerin tanımı aşamalı, bürokratik ve bazı durumlarda da fiili bir şekilde genişlemiştir. Komisyon, siyasi koşullar bakımından adeta bir “denetim listesi” çerçevesinde değerlendirmeler yapmaktadır. İlerleme raporları, ilgili ülkedeki Avrupa Birliği Delegasyonu, yerel kaynaklar ve Avrupa Konseyi, Dünya Bankası gibi diğer uluslararası kuruluşlar gibi çok farklı kaynaklardan elde edilen bilgiler ışığında bir komite raporu stilinde hazırlanmaktadır.
Yine de AB’nin siyasi koşulluluk yaklaşımı, kapsam bakımından demokratik konsolidasyonun tüm unsurlarını kapsamamaktadır. Örneğin koşullarda siyasi partiler konusunda önemli açıklar bulunduğu ileri sürülmektedir. Bununla birlikte, AB aday ülkelerde demokratik kuralların ve prosedürlerin, sivil ve diğer hakların geliştirilmesine yönelik doğrudan ve yoğun bir baskı uygulamaktadır. Aday ülkeler bu çerçevede devamlı bir siyasi izleme mekanizmasına tabi tutulmaktadır. Bu yaklaşım AB’nin demokratikleşmeye belli bir noktada ulaşılan bir durumdan ziyade süregelen bir süreç (a rolling process) olarak yaklaştığını göstermektedir298.
AB’nin demokratik koşulluluk anlayışı, büyük ölçüde Avrupa Komisyonu tarafından tasarlanmaktadır. Bu anlayış, aday ülkelerde demokratik konsolidasyonun sağlanması kadar AB’nin genişlemenin sonuçlarına ilişkin endişelerini giderme amacına da odaklanmaktadır. Bu açıdan pragmatik bir özellik de taşımaktadır. Bu süreçte AB’nin aday ülke üzerindeki etki gücü oldukça asimetrik niteliktedir. Bu nedenle de aday ülke siyasi elitlerinin bu ilişkiyi nasıl değerlendirdikleri ve siyasi koşullara nasıl tepki verdikleri büyük önem taşımaktadır299.