8.1. Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu Tasarısının Olumlu Yönleri
• Bütçenin kapsamı genişletilmekte; bütün kamu idarelerinde aynı bütçe sınıflandırmasının uygulanması öngörülmektedir.
• Bütçe hazırlama süreci öne alınmaktadır.
• Çok yıllı bütçe sistemine geçilmektedir.
• Stratejik planlama ve performansa dayalı bütçeleme sistemine geçilmesi öngörülmektedir.
• Bütçe hazırlama ve uygulama süreçlerinde kamu idarelerinin inisiyatifleri artırılmaktadır.
• Kamuda muhasebe birliği sağlanmaktadır.
• Kamu maliyesine ilişkin istatistiklerin hazırlanması ve kamuoyuna sunulması öngörülmekte ve mali yönetimde saydamlık artırılmaktadır.
• Sayıştay denetiminin kapsamı genişletilmektedir.
• Kamu mali yönetiminde şeffaflığı sağlayacak düzenlemeler yapılmaktır. Harcama öncesi kontrol süreci hızlandırılmakta ve Sayıştay’ın harcama öncesi kontrol yetkileri kaldırılmaktadır.
Vergi harcamalarının bütçe süreci ile birlikte değerlendirilmesi zorunluluğu doğmakta ve hükümet bütçelerinin yasama organlarında görüşülmesi gerekliliğinin demokratik gerekçeleri vergi harcamaları için de geçerli olmak durumundadır.
IMF bir süredir, “Mali Saydamlık Konusunda İyi Uygulamalar İlkeleri”
adını verdiği ve uygulamalardan elde edilen deneyimleri de göz önünde tutarak güncelleştirdiği ilkeler bütünü yayınlamaktadır.20 Bu ilkeler bütününün en son gözden geçirilmiş hali IMF Yönetim Kurulu tarafından 23 Mart 2001 tarihinde kabul edilmiştir.
IMF mali saydamlığın, iyi yönetişim hedefine en büyük katkıyı yapacağına inanmakta ve bunun mali politikaların oluşturulması ve sonuçları hakkında kamuoyunda daha yetkin tartışmalara neden olacağını, hükümetleri mali politikaların uygulanması konusunda daha sorumlu kılacağını ve bu nedenlerle makroekonomik politika ve tercihlerin kamuoyunca daha iyi anlaşılacağını ve inanırlılığının güçleneceğini düşünmektedir.
20 http://www.imf.org/external/np/fad/trans/index.htm IMF, The Code of Good Practices on Fiscal Transparency
Mali saydamlık ilkeleri bütününün oluşturulmasının temel amaçlardan birisi de hükümetlerin faaliyetleri hakkındaki bilgilerin kamuya sunulması olup söz konusu ilkelerin “Bilginin Kamuya Açıklığı” başlıklı ikinci bölümünde “Vergi harcamalarını açıklayan raporlar bütçe dokümanlarının bir parçası olmalıdır.”
ilkesine yer verilmiştir. Diğer ilkeler gibi bu ilkenin açıklamaları da IMF tarafından uygulamaya rehber olması amacıyla yayınlanan “Mali Saydamlık Kılavuzu”nda21 yer almaktadır.
Buna göre; vergi harcamaları etkileri bakımından sıklıkla normal harcama programları ile özdeştirler ve bir kez yürürlüğe girdikten sonra yasama organının yıllık biçimsel onayını gerektirmezler ve bu nedenle normal harcama programları ile aynı derecede incelemeye konu olmamaktadırlar. Vergi harcamalarının sayısındaki artış yine bu nedenle saydamlığın önemli derecede kaybolmasına neden olacaktır.
Ayrıca; merkezi hükümetin vergi harcamalarının bir rapor olarak bütçe dokümanlarına eklenmesi mali saydamlığın temel gereği olarak nitelendirilmiştir.
Bu raporlar (vergi harcaması olarak nitelendirilen) her bir düzenlemenin kamusal amacını, yürürlük süresini ve bu düzenlemeden kimlerin yararlanmasının tasarlandığı göstermelidir ve önemli vergi harcamaları mümkün olduğunca hesaplanmalıdır.
1. 8.2. Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu Tasarısının Olumsuz Yönleri
2. 8.2.1. Mali Saydamlık Açısından
Düzenleyici ve denetleyici kurumların kanun kapsamına alındıktan sonra Kanunun pek çok hükmünden muaf tutulması isabetli olmamıştır.
Kanunun 6’ncı maddesinde, Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin tüm gelirleri Hazine veznelerine girer, giderleri bu veznelerden ödeneceği ifadesinin mefhumu muhalifi diğer cetvellerde yer alanların buna tabi olmadıklarıdır. Buna Hazine saymanlıklarına ilişkin istisnalar da eklendiğinde gerçek anlamda bir hazine birliği tesisisinin gerçekleşemediği görülmektedir.22
3. 8.2.2. Anayasal Yetki Açısından
4. 8.2.2.1. Kamu Mali Yönetiminde Yeniden Yapılanma Öngörülme-mektedir
Bütçe, nakit ve borçlanma yönetiminde bütünselliğin sağlanması için herhangi bir düzenleme öngörmemektedir. Kamu mali yönetimi konusundaki yetki dağınıklığı giderilmediğinden tasarının getirdiği olumlu müesseselerin başarı şansı oldukça düşmektedir.
8.2.2.2. Bütçenin Hazırlık, Uygulama Ve Denetim Sürecinde Üst Yöneticilerin Ön Plana Çıkması Anayasa İle Uyumlu Değildir
Kamu kaynaklarının kullanımı ve denetimi konusundaki bütün inisiyatif siyasi otoriteden alınarak bürokrat olan kamu üst yöneticilerine geçmektedir. Bu
21 http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual.htm IMF, Manual on Fiscal Transparency
22 Doğan BAYAR, a.g.m., s.50-51
tür bir kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi, Anayasa’da öngörülen kamu yönetimi ve sorumluluk sistemi ile uyumlu değildir.
Anayasa’nın 112’nci maddesinde, her bakanın başbakana karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumlu oldukları belirtilmektedir. Ayrıca, her bakan TBMM’ne karşı siyasi sorumluluğu bulunmaktadır.
8.2.2.3. Kanun Kapsamında İlkesizlik ve Hazine Birliğine Aykırılık Özel bütçeli idareler için iki ayrı cetvel düzenlenmiş olması, bunlara mali anlamda farklı özerklik kriterleri ve dereceleri yaratılmasına sebep olmuştur.
Oysa, özel bütçeli idareler merkezi yönetime idari vesayet bağı ile bağlı hizmet yerinden yönetimleridir. İdari vesayet bağının, mali yönetim kapsamlı bir kanunda kopartılması, Anayasanın 8 ve 123’üncü maddelerine aykırılık teşkil etmektedir. İdari yapılanma, Anayasa ve teşkilat kanunlarıyla düzenlenir; mali usul kanununda bu ilişkilerin yeniden ve Anayasadan farklı bir mantıkla düzenlenmeye çalışılması doğru olmamıştır.
Keza, kendi tüzel kişilikleri bulunan, TCK, DSİ, SHÇEK gibi kimi kamu kurum ve kuruluşlarının Devlet tüzel kişiliğine dahil edilmesi de aynı hatanın diğer bir açılımı olmuştur.
8.2.3. Denetim Açısından
8.2.3.1. Oluşturulan Bütçe Ve Mali Denetim Sistemi Herhangi Bir Garanti Mekanizmasına Sahip Değildir
Maliye Bakanlığı mali kontrol ile ilgili bütün yetkilerini kaybederken, kurulmakta olan ve başarı şansı henüz test edilmemiş bir sistemin oluşturduğu denetim mekanizması ile yetinilerek Maliye Bakanına mali denetim konusunda herhangi bir rol verilmemektedir.
Maliye Bakanına sistemin noksanlık ve zaaflarını giderme konusunda verilen yetkiler fiilen kullanılamaz hale getirilmektedir.
Maliye Bakanına oluşturulan mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini gözetleme sorumluluğu verilirken, bu sorumluluğun yerine getirilmesini sağlayacak gerekli araçlara sahip olması önlenmektedir.
Siyasi otorite, kamuoyu ve TBMM’ne karşı sorumlu olurken bütçe sürecindeki rolü asgariye inmektedir. Harcama sürecinde bürokrasi odaklı bir yapının oluşturulması, uluslararası ve Avrupa standartlarınca öngörülen bir durum değildir. Bu gelişme demokratik teamüllere de uygun değildir.
8.2.3.2. Kurulan İç Denetim Sistemi Önemli Sakıncalar İçermektedir Oluşturulan iç denetim sisteminde;
- iç denetim münhasıran üst yöneticilere (bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali, ilçelerde kaymakam, belediyelerde ise belediye başkanı) bağlı iç denetçiler tarafından yapılması öngörülmekte;
- müfettişlerin iç denetim yapma yetkileri sona ermekte;
- siyasi otoritenin rolü asgari düzeye indirildiği gibi, yönetsel otoritenin mali işlemlerini denetlemesini sağlayacak bir mekanizma öngörülmemekte;
- iç denetim ile teftiş-soruşturma fonksiyonları arasında kesin bir ayırıma gidilmekte;
- iç denetçilerin atanma ve görevden alınmaları üst yöneticilere bırakılmaktadır.
Kamu üst yöneticilerinin atamalarında liyakat sistemine uygun olmayan atamaların yapılmasının oldukça sıkça görülen bir durum olduğu ve iç denetçilerin atanma ve görevden alınmalarının oldukça kolaylaştırıldığı hususları hesaba katıldığında yolsuzluklarla mücadele açısından sistemin başarı şansı oldukça düşmektedir.
8.2.3.3. Üst Yönetici ve Harcama Yetkilisinin Mali Sorumlulukları Üst yöneticiler bütçe uygulamasından sorumlu tutulmakta fakat işlem sürecinden kopmaktadır. Üst yönetici bu sorumluluğunu yerine getirirken, harcama yetkililerinden ve diğer görevlilerden gelecek raporlara bağlı kalacaktır.
Üst yöneticinin gözetim yükümlülüğün uygulama sorumluluğu haline getirilmesi ve uygulamanın dışına itilmesi hatalı olmuştur. Yine, harcama yetkilisinin sorumluluğunun harcama talimatı ile sınırlandırılması bir dokunulmazlık görüntüsü vermektedir. Doğru talimatlar karşısında harcama yetkilisine mali sorumluluk yüklemek ümkün görünmemektedir.23 Harcama yetkilisine sadece verdiği talimattan değil, bunun uygulanması sonucu doğan usulsüzlük ve yolsuzluklardan dolayı da hesap sorulması ve hakkında hüküm tesisi gerekmektedir.
8.3. 5018 sayılı Kanundaki Eksikliklere İlişkin Öneriler
Bütçe sorumlulukları konusundaki dağınıklığın ve disiplinsizliğin giderilmesi amacıyla cari-yatırım ve transfer bütçesinin yönetimi tek bir bakanlık altında birleştirilmelidir.
Bütçenin hazırlık, uygulama ve denetim süreçleri siyasi otoritenin sorumluluğuna verilmelidir.
İç denetim, teftiş-soruşturma ile iç denetim fonksiyonlarının uyum içinde yürütülmesi ve iç denetim sisteminin başarı şansının artırılması açısından teftiş kurulları bünyesinde ancak ayrı bir fonksiyon olarak örgütlendirilmelidir.
Sistemin zaaflarının ortadan kaldırılması ve güçlendirilmesi açısından Maliye Bakanının genel mali denetim yaptırma yetkisi korunmalıdır.
Özel bütçeli idareler için tek cetvel düzenlenmeli; düzenleyici ve denetleyici kurumların kanun kapsamındaki yeri diğer kurumlar paralelinde tutulmalıdır.
Hazine Birliği her üç cetvel itibariyle de sağlanmalı, Hazine Müsteşarlığına ait istisna hükümleri kaldırılmalıdır.
23 Doğan BAYAR, a.g.m., s.54-55
9. SONUÇ
5018 sayılı Kanun, daha önce mali yapıda kendisini somut olarak göstermeyen mali saydamlık ilkesi hayata geçirmek; hesap verebilirliği daha etkin kılmak; bütçe sürecini ve denetimini strateji ve performans ayaklarıyla donatmak; etkin bir iç kontrol mekanizması sağlamak temelleri üzerine kurulmuş bir kanundur.
Kanun, bütçe, nakit ve borçlanma yönetiminde bütünselliğin sağlanması için herhangi bir düzenleme öngörmemekte; gerçek anlamda bir hazine birliği tesisisinin gerçekleşemediği görülmektedir. Bütçenin hazırlık, uygulama ve denetim sürecinde üst yöneticilerin ön plana çıkması anayasa ile uyumlu değildir. Oluşturulan bütçe ve mali denetim sistemi herhangi bir garanti mekanizmasına sahip değildir. Kurulan iç denetim sistemi önemli sakıncalar içermektedir
Dağınıklığın ve disiplinsizliğin giderilmesi amacıyla cari-yatırım ve transfer bütçesinin yönetimi tek bir bakanlık altında birleştirilmeli, iç denetim, teftiş-soruşturma ile iç denetim fonksiyonlarının uyum içinde yürütülmesi açısından teftiş kurulları bünyesinde ancak ayrı bir fonksiyon olarak örgütlendirilmelidir. Hazine birliği her üç cetvel itibariyle de sağlanmalı, Hazine Müsteşarlığına ait istisna hükümleri kaldırılmalıdır.
KAYNAKÇA :
- Ahmet ARSLAN, “Türk Kamu Mali Yönetim Sisteminin Sorunları”, www.mukder.org.tr
- İzak ATİYAS, Şerif SAYIN, “Devletin Mali ve Performans Saydamlığı”, www.tesev.org.tr
- Doğan BAYAR, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Ne Getir(m)iyor?”, Maliye Dergisi, sayı:144, s.47-62
- Doğan BAYAR, “Kamu Yönetiminin Temel Kanunları”, Maliye Dergisi, sayı:145, s.5-36
- A.Alpay DİKMEN, “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Tasarısı Üzerine Değerlendirmeler”, Cumhuriyet, 7.11.2003
- İhsan GÖREN, 23/Kasım/1999 Tarihinde İstanbul/Divan Otel’de Düzenlenen, “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi Bağlamında Sayıştay” Konulu Seminer, www.tesev.org.tr
- Fikret GÜLEN, “Dış Denetim Sitemi Nasıl Tasarlanmalı”, www.tesev.org.tr
- Fikret GÜLEN, “Hesap Verme Sorumluluğu ve Bağımsız Kurullar”, http://www.tesev.org.tr/etkinlik/denetim_anasayfa.php
- Erkan KARAASLAN, “Harcama Öncesi Mali Kontrol”, www.mukder.org.tr
5. - Baki KERİMOĞLU, “Kamu Mali Yönetimi Ve Mali Kontrol Kanunu Tasarısı: Mali Kontrol, Sorumluluk Ve Görev Dağılımı”, www.muhasebat. gov.tr
- Eyüp KIZILKAYA, “5018 Sayılı Kanuna Göre Kamu Zararı”, Mali Kılavuz, sayı: 26 Ekim-Aralık 2004
- Oğuz OYAN, “Kamu Mali Yönetiminde Sözde Reform”, www.bagimsizsosyalbilimciler.org
- Fikri UÇAK, Genel Muhasebe Kanunu, 2. Baskı, Ankara 1999
- “Dünyada ve Türkiye’de Yüksek Denetim Kurumları”, www.tesev.org.tr - Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, DPT Yayını, Ankara 2003, s.4
- “Kamu Denetim Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Konusunda TESEV Görüş ve Önerileri”, http://www.tesev.org.tr/etkinlik/denetim_rapor2004.
doc
- Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/692), Dönem : 22, Yasama Yılı : 2, TBMM (S. Sayısı : 302)
- Kamu Mali Yönetim Reformu Arenası Sonuç Raporu, Stratejik Teknik Ekonomik Araştırmalar Merkezi (STEAM) Tarafından, 10-11 Temmuz 2002 Tarihinde Ankara Hilton Otel’de Gerçekleştirilen Seminer Bildirgesi, http://www.steam.com.tr/kmyasonucraporu.html