DEĞERLENDĠRME VE SONUÇ

Antes do surgimento da questão ambiental, a relação direta sociedade-meio ambiente perdurou basicamente em termos de apropriação para os diversos usos, tendo a natureza como uma fonte de riqueza a ser utilizada para o máximo crescimento econômico. Após essa fase, indivíduos e organizações compreendem a necessidade de uma relação integradora, de algum modo, tentando o sustentável. Buscam-se mecanismos que possibilitem melhor uso e manutenção de recursos para a atual e para as futuras gerações. Diante disso, interessa-nos saber, conforme apontamos na Introdução: com que instituições29, arranjos e concepções o Estado atua diante da problemática ambiental?

Nos tópicos seguintes destacamos alguns aspectos da concepção da atuação do Estado frente à questão desenvolvimento e meio ambiente, bem como o desenho do Estado brasileiro para atuar nessa área. A finalidade é introduzir o debate feito a partir do item 2.2, que trata das interações sociais e procura situar a questão ambiental em meio a conflitos sociais e econômicos. Nosso esforço maior é a problemática brasileira frente às disfunções institucionais e os conflitos ambientais.

2.1 – Breve histórico do debate da atuação do Estado frente à questão ambiental

Sabe-se que a gestão dos recursos naturais e os processos de apropriação do espaço territorial se desenvolveram de modo diferente nos diversos países – processos de

29 _{Uma análise sobre instituições e política ambiental no Brasil, bem como sobre as principais correntes} "neoinstitucionalistas" aparece no trabalho de Borinelli, (2003). O autor parece ter se ocupado de pergunta semelhante à que ora fazemos e chega a respostas parecidas àquelas de Mannheim, tanto quanto ao diagnóstico das relações sociais na economia de mercado quanto a aspectos da atuação das instituições de Estado.

interiorização, relação matriz/colônia, tipo de recursos disponíveis, relações comerciais, modos de produção, processos de industrialização, nível de desenvolvimento, tamanho da economia, dentre vários outros, são fatores determinantes das diferenças (WWW 2000; FURTADO, 1974; CEPAL, 1989; ARRIGHI, 1996).

Também foram diferentes as preocupações que levaram ao desenvolvimento da legislação, dos processos de tomada de decisão para a gestão dos recursos. Em séculos anteriores, e mesmo no início do Século XX, as preocupações em relação à gestão dos recursos giravam em torno da capacidade de realização material e geração de riquezas e alimentos. Com isso, a regulação de usos e os mecanismos de gestão eram bastante limitados, como bem lembra a Cepal (CEPAL, 1989).

No Brasil, questões como água, florestas, fauna, minerais e o próprio solo, embora tivessem o uso regulado desde o início dos anos 1930, o eram em função de conflitos pelo valor econômico e não pela escassez ou problemas semelhantes ao que se evidenciou a partir dos anos 196030.

Após os anos 1960, a estrutura burocrática do Estado para a área ambiental,, bem como a legislação, cresceram junto com o crescimento do debate em nível mundial. Isso ocorreu mesmo com o advento do "neoliberalismo", um pouco ao contrário de outras áreas.

30 No entanto, os conflitos entre sociedade e meio ambiente no Brasil atual, por exemplo, existiram nos países centrais há séculos, como mostrou MARX: "Assim sucede, diz [o chanceler Thomas Morus], que um ávido e

insaciável glutão, verdadeira calamidade para seu país natal, pode se apoderar de milhões de acres de terras, cercando-as de estacas e postes ou atormentando seus proprietários, com injustiças que os obriguem a vender- lhe tudo." (in Marx, 1977 p 58-59). Naqueles países milenares, centrais na economia capitalista, onde a

interiorização já havia ocorrido durante o processo de desenvolvimento da economia capitalista, o Estado foi sempre o indutor das transformações envolvendo a relação sociedade-natureza (ARRIGHI, 2000). Do mesmo modo se procederam tais relações nos países periféricos, exceto pelo grau de dependência em relação aos seus recursos, que foi sempre maior nos países pobres. A importância da relação entre desenvolvimento e extração da madeira, minérios, petróleo, água, como fontes centrais geradoras de riquezas em todos os países. Todas essas atividades também são geradoras de conflitos e de acumulação, há séculos. A apropriação de terras para as diversas atividades também sempre significou conflitos, inclusive guerras e extermínios de povos, como ocorreu na África e Américas, durante os cinco últimos séculos. Apesar dos avanços, esses ainda são problemas existentes no Brasil e, ainda, causam disparidades sociais e ambientais, segundo vários autores e a própria ONU.

A adoção de políticas públicas na área ambiental seguiu a linha da necessidade, de demanda por correção de rumos, como elucidam Cunha e Coelho:

"As transformações no processo de instituição de políticas voltadas ao controle e mitigação do controle dos problemas ambientais – redefinindo prioridades, arranjos institucionais e padrões de relação entre organismos estatais e não-estatais – resultaram na necessidade de se repensarem as estratégias de gestão pública.". (CUNHA e COELHO, 2003, p. 43).

Esse entendimento parece ser unânime no debate e marca o desenvolvimento de alternativas após a divulgação do relatório "Limites do crescimento", por pesquisadores do conhecido "Clube de Roma", em 1971.

A decadência do Estado do bem-estar, na Europa e demais países desenvolvidos (KLOSTERMAN, 1985) e do Estado desenvolvimentista nos países do Sul, principalmente da América Latina (BRESSER PEREIRA, 1996; CUNHA e COELHO) é marcada, também na gestão ambiental, pela descentralização como alternativa e como paradigma de gestão (SCARDUA, 2003; CUNHA e COELHO, 2003).

Período de 1960 a meados dos anos 1980

Nesse período e até um pouco antes, estudos nas áreas de economia, sociologia e do direito, já apontavam aspectos da evolução da crise. Destacaram-se os livros "The Limits of

the Earth", de Osborn, 1953 e Silent Spring, de Rachel Carson, em 1962 (SCARDUA, 2003;

CUNHA e COELHO, 2003), ambos trazendo preocupações que inspiraram o livro "Limites do Crescimento", de D. Meadows e outros. A análise de Georgescu-Roegen ligando aspectos econômicos com as leis da Termodinâmica, do mesmo modo que as concepções sistêmicas da Biologia também marcaram o debate nos anos 1960 a 1970.

O medo do uso de armas e energia atômica, de contaminação química, eram também determinantes para o desenvolvimento tanto da regulação das atividades poluidoras quanto

motivo para o crescimento da militância ambientalista. Foi tema marcante, ao lado do Neo- Malthusianismo, o grande referencial do debate à época.

Diante desse cenário é que se desenvolve o debate acerca das políticas ambientais em todo o mundo, tendo a ONU papel preponderante na realização de estudos, eventos e diretrizes para as nações. Quase todos os países, estados e municípios, desenvolveram algum tipo de política de gestão ambiental nesse período.

Nos anos 1960, a contestação dos limites do crescimento a partir do consumo das nações ricas, bem como das desigualdades econômicas e sociais entre nações ou indivíduos, trouxeram novos paradigmas ao debate. Com o ambientalismo, retomam-se ou desenvolvem- se concepções tais como: a interdisciplinaridade, o holismo, a "visão sistêmica", a capacidade de suporte dos sistemas, a complexidade, o saber ambiental, dentre outros.

Novos e antigos enfoques de pesquisas e considerações sobre a relação meio ambiente e desenvolvimento tomam corpo em resposta aos problemas de poluição e doenças por falta de saneamento básico, principalmente (CUNHA e COELHO, 2003). Destaca-se a crítica à capacidade da economia neoclássica de dar rumos à problemática ambiental (STAHEL, 1996; MAY, LUSTOSA e VINHA, 2003). É evidenciada a relação de legitimação da apropriação da natureza e a geração de externalidades, até então pouco divulgada na imprensa e mesmo no âmbito da gestão ambiental31.

A legislação e os planos de ação começam a englobar o aspecto ambiental, a partir desse período, de modo determinante.

Seguiram-se eventos, como as conferências da ONU – Estocolmo em 1972, Rio 92 e Joanesburgo em 2002 são destaques, que conformaram o debate a nível dos Países, das instituições financeiras e não-governamentais32. Em todos os momentos tem-se buscado

31 _{Destacamos que a questão das externalidades já era objeto de estudos, do mesmo modo que se divulga hoje,} desde os anos 1930, por Pigou (in MAY, LUSTOSA e VINHA, 2003).

32 _{Nesse processo, entre o período de 1960 a meados de 1980, merecem destaques dois eventos: o estudo "Nosso} Futuro Comum", concluído em 1987, contando com pesquisadores de diversos países e coordenado por uma

políticas e marco regulatório voltados à mitigação de danos ambientais - por meio de instrumentos destacados à frente.

Para CUNHA E COELHO (op. cit. p. 43-45) consolidaram-se três tipos de políticas ambientais: as regulatórias, as estruturadoras e as indutoras de comportamento. Essa classificação de políticas, nas palavras dos autores, é assim definida:

"As políticas regulatórias dizem respeito à elaboração de legislação específica para estabelecer ou regulamentar normas e regras de uso e acesso ao ambiente natural e a seus recursos, bem como à criação de aparatos institucionais que garantam o cumprimento da lei. As políticas estruturadoras implicam intervenção direta do poder público ou de organismos não- governamentais na proteção do meio ambiente." (CUNHA e COELHO, 2003, p. 45 – grifo nosso).

Como exemplos de medidas estruturadoras os autores citam: a criação de unidades de conservação, o financiamento de projetos de conservação e o zoneamento. Já as políticas indutoras de comportamento, alavancadas após 1960, teriam as seguintes características:

"As políticas indutoras referem-se a ações que objetivam mudar o comportamento de indivíduos ou grupos sociais. São normalmente identificadas com a noção de desenvolvimento sustentável e são implementadas por meio de linhas especiais de financiamento ou de políticas fiscais e tributárias. Representam, portanto, iniciativas destinadas a otimizar a alocação de recursos. O emprego estratégico de instrumentos econômicos, nesse caso, busca privilegiar certas práticas

equipe determinada pela ONU; e o advento da Rio-92, com a elaboração da Agenda 21 e outros documentos indicativos para a gestão ambiental em todos os países. O objetivo central para a ONU e os países participantes desses e de outros eventos oficiais tem sido o de conciliar meio ambiente e desenvolvimento (MOURA, 1996; CUNHA e COELHO, 2003).

consideradas ambientalmente desejáveis e inviabilizar aquelas que podem resultar em depredação ecológica. As certificações ambientais também podem ser incluídas entre as políticas indutoras, pois são formuladas com o objetivo de influir no comportamento dos consumidores." (CUNHA e COELHO, 2003, p. 45).

O debate nesse período registra grandes contribuições, no sentido de tornar a questão ambiental objeto de pesquisas, atos, tema do dia-a-dia e também objeto de pesquisas em diversas áreas do conhecimento. Ainda na metade dos anos 1980, o debate envolve várias disciplinas e cursos acadêmicos. As ONG's se multiplicam e passam a desenvolver o papel de estudar e fazer propostas, reivindicações e protestos.

Período de metade dos anos 1980 aos dias atuais

Este período coincide com a radicalização da concepção liberal-democrática hayekiana das relações sociais e de Estado – cujo sinônimo mais empregado é o termo "neoliberalismo". É também o momento de refluxo do movimento de massas, incluindo-se o ambientalismo militante. Este passa a ter um caráter mais profissional, burocrático e não exatamente bem elaborado (ALONSO e COSTA, 2000; CASTORIADIS, 2002).

A concepção de descentralização é fixada, à semelhança do que ocorria em outras áreas, a partir dos anos 1970, em que pese alguma oposição de pensadores que guardavam ainda algum vínculo com o Welfare State (KACOWICZ, 1976; KOSTERMAN, 1985). A concepção e definição dos arranjos institucionais para cuidar da aplicação das políticas públicas e de mercado seguem, na área ambiental, os caminhos da autonomia do poder local.

Os escritos de Ignacy Sachs, quando tratava da necessidade de algum planejamento central, considerando-o essencial, mostrava enorme semelhança com aquilo que propunha Mannheim. Assim se expressava Sachs:

"Requer-se um planejamento a longo prazo, simultaneamente socioeconômico, ecológico e espacial. Embora a experiência dos países da Europa do Leste mostre que tal planejamento não é garantia automática de sucesso, não deixa ele de ser condição necessária. Em particular, a dimensão ecológica só poderá ser respeitada num quadro institucional onde as decisões sejam consideradas dentro de uma perspectiva global e a longo prazo.". (SACHS, 1986 b, p. 33).

O fato observado por Sachs mostra-se exceção no debate, àquela época e em até o final da década de 1990. Embora o debate indicasse um rumo de crítica ao estado de laissez-

faire, o que se viu, na prática, foi a evolução de outro quadro, marcado pelo desequilíbrio e

danos aos ecossistemas e recursos naturais (NEDER, 2002; ONU, 2002). A questão dos conflitos esteve ausente na idealização de mecanismos de intervenção do Estado.

Juntamente com o desenvolvimento de políticas de atuação do Estado, idealizou-se também a participação dos atores sociais nos processo de tomada de decisão. A educação ambiental desenvolveu (ainda desenvolve) a esperança-crença (CUNHA e COELHO, 2003) de que cidadãos mais conscientes dos problemas ambientais sejam o fator maior das transformações de comportamentos e, por extensão, capazes de efetivar mudanças necessárias ao equilíbrio sociedade-meio ambiente.

Mecanismos de descentralização dos processos de tomada de decisão são tornados lei (ver o item 2.3). O caminho hayekiano da autonomia do mercado, conforme expresso no Capítulo I, extrapola o âmbito econômico e se estende ao debate ambiental, em meio às seguidas crises – do petróleo, fiscal, financeira. Descentralização, menos Estado, mais autonomia ao local, são princípios que se consolidam nos mecanismos de intervenção, em um cenário onde as questões econômicas continuam sobrepondo-se às ambientais.

Nesse contexto as teorizações-doutrinas como ecodesenvolvimento (SACHS, 1986) da Economia Ecológica, do institucionalismo ambiental, dentre outros, desenvolvem-se até o estágio do "desenvolvimento sustentável" e de suas versões.

Segundo CUNHA e COELHO (op. cit. p. 55-56), a percepção que os indivíduos têm da realidade, os valores, idéias e crenças influenciam, consideravelmente, o processo de formulação de políticas públicas. Segundo os autores:

"O paradigma do desenvolvimento sustentável tem emergido como um conjunto de crenças, idéias e valores num processo de contestação à, até então, dominante percepção do planeta como uma fronteira aberta de recursos naturais ilimitados." (CUNHA e COELHO, 2003, p 56).

As questões ligadas às relações sociais, na forma tratada no Capítulo I, continuam fora do debate, como é o caso da leitura dos conflitos e a relação deles com a estrutura de gestão (ALONSO e COSTA, 2000).

Diretrizes da ONU

Na Agenda 21 Global, a necessidade de institucionalização aparece, com destaque, nos objetivos dos Capítulos 8 – Integração Entre Meio Ambiente e Desenvolvimento na Tomada de Decisão, e 10 - Abordagem Integrada do Planejamento e do Gerenciamento dos Recursos Terrestres. Os objetivos dos Capítulos citados são bastante ilustrativos33.

33 - Capítulo 8, Agenda 21: "Objetivos: 8.3. O objetivo geral é melhorar ou reestruturar o processo de tomada de decisões, de modo a integrar plenamente a esse processo a consideração de questões socioeconômicas e ambientais, garantindo, ao mesmo tempo, uma medida maior de participação do público. Reconhecendo que os países irão determinar suas próprias prioridades, em conformidade com suas situações, necessidades, planos, políticas e programas nacionais preponderantes, propõem-se os seguintes objetivos: (a) Realizar um exame nacional das políticas, estratégias e planos econômicos, setoriais e ambientais, para efetivar uma integração gradual entre as questões de meio ambiente e desenvolvimento; (b) Fortalecer as estruturas institucionais para permitir uma integração plena entre as questões relativas a meio ambiente e desenvolvimento, em todos os níveis do processo de tomada de decisões; (c) Criar ou melhorar mecanismos que facilitem a participação, em todos os níveis do processo de tomada de decisões, dos indivíduos, grupos e organizações interessados; (d) Estabelecer procedimentos determinados internamente para a integração das questões relativas a meio ambiente e desenvolvimento no processo de tomada de decisões." (Agenda 21, Cap. 8 p. 1).

Autores como Rubens Hary Born (in CAMARGO et. al., 2004) e Franz Josef Brüsek (BRÜSEK, 1996, in CAVALCATI, 2001) registram o entendimento próprio e de outros atores sociais de que a Agenda 21 é um documento apenas balizador, indicador de diretrizes e princípios, quase sempre nada científicos e progressistas.

No entanto, percebe-se a repetição de preocupações/reivindicações já antigas e que foram levantadas na Agenda 21 Global. Essa repetição ocorreu, por exemplo, em várias passagens do documento final da CNMA/2003 (MMA/CNMA, Caderno de Deliberações, 2003). Com isso, as diretrizes, e de resto as atuações da ONU são, por um lado, referenciais e, por outro, insuficientes e até legitimadoras das relações dadas pelo contexto histórico internacional, marcado por relações desequilibradas entre nações ricas e pobres. Essa segunda posição ganha força após o encontro de Kioto, 1997; e Joanesburgo, 2002, que não tiveram o mesmo destaque em termos de mobilização social, expectativas e resultados, relativamente ao evento que criou a Agenda 21 (CAMARGO et. al., 2002; SACHS, 2004).

No âmbito de pesquisas em termos de novos instrumentos e políticas públicas surgiram ou se encorparam nesses debates, aspectos como a valoração ambiental, os "selos verdes", a responsabilidade ambiental, a compra do direito de poluir, a avaliação ambiental estratégica, o crédito de carbono, dentre outros.

Alguns destes mecanismos serão tratados nos tópicos seguintes deste e dos Capítulos II, III e IV. Aqui, consideramos oportuno atentar para a pergunta que a Fundação Dag Hammarskjold tem feito ao debate, com referência à decepção de tais mecanismos: "What

next?". A Fundação questiona, desde o início dos anos 2000, a grande quantidade de

"alternativas" aos problemas ambientais, que se incorporam à lógica do mercado, sem resultados próximos às metas estabelecidas mundial e regionalmente.

Capítulo 10, Agenda 21: "Em termos mais específicos, os objetivos são os seguintes: (...) c) Fortalecer instituições e coordenar mecanismos para a terra e os recursos terrestres, no mais tardar até 1998; (d) Criar mecanismos para facilitar a intervenção e a participação ativa de todos os interessados, especialmente

Apesar de as diretrizes da ONU – Agenda 21 - indicarem necessidade de ações de planejamento e coordenação estatal, a questão do planejamento institucional está ausente do debate. A idéia de planejamento reduz-se a seu lado tecnológico, do campo da administração, exceto para as organizações financeiras, como o Banco Mundial34.

Também no Brasil, o planejamento tem o sentido de estabelecer metas e dar respaldo a ação, em eventos isolados, dentro mesmo do próprio Estado. É a linha da Administração Gerencial (BRESSER PEREIRA, 1996).

Uma conclusão preliminar a que chegamos, acerca da atuação político-institucional do Estado nas interações entre desenvolvimento e meio ambiente é que ela é incoerente conceitualmente, pois, ao mesmo tempo em que o Estado se aparelha para a intervenção na problemática ambiental, ocorre, por outro lado, a radicalização da economia de mercado e dos preceitos neoclássicos. Isso se nota na medida em que a evolução da legislação, das instituições, dos eventos e o próprio debate tornado público caminham em sentido contrário à desregulação da economia, à abertura de mercados, à expansão da fronteira agrícola nos países pobres e ao enfraquecimento de suas instituições.

Em verdade, essa contradição mostrou que a simples institucionalização, formalização, conscientização, têm sido insuficientes para fortalecer, de fato, os objetivos da coletividade, a presença do Estado nas relações sociais conflitantes. Isso se observa a partir da evolução dos indicadores do desenvolvimento, dos danos à natureza35 e das disfunções institucionais.

O que prevaleceu, ou até se expandiu, foi a substituição da alternativa do Welfare

State, que pressupunha instituições fortes, pelo modelo dito "neoliberal". Com ele,

coincidentemente ou não, expandiu-se também a ocupação desordenada dos espaços e a

comunidades e populações locais, na tomada de decisões sobre o uso e gerenciamento da terra, no mais tardar até 1996.". (Agenda 21, Cap. 10, item 10.5, p.1.)

34 _{A esse respeito, indicamos a leitura de estudos, planos e programas do Banco Mundial, em seu site, para as} políticas da entidade para o caso do Brasil, inclusive na área ambiental, ver, também BIRD (2002 e 2004).

apropriação das funções da natureza que têm relevante valor de uso ou de comércio (WEBER e GODARD, 1997), em países como o Brasil. Foi o que ocorreu também com o surgimento de uma série de atividades prejudiciais ao meio ambiente, exatamente ao mesmo tempo em que houve o enfraquecimento da atuação do Estado, após 1970.

Alguns autores explicam esse quadro na problemática ambiental, por ser ele inerente ao modelo geral das relações de forças sociais, de culturas, de valores, dentro da sociedade. Esse entendimento está em acordo com autores como Ignacy Sachs, Olivier Godard, Henrique Leff, dentre outros (LEFF, 2003, STAHEL, 1996, SACHS, 1993 e 2005) e reflete um clamor pela inserção de valores sociais, não-economicistas na análise dos problemas ambientais, em contraposição ao entendimento dos neoclássicos (ROMEIRO 1999).

Tal entendimento, hoje, está cuidando mais da interpretação do que é possível, não do que é idealizado em termos de sustentabilidade – lembrando as preocupações de Mannheim -, deixando de lado alguns aspectos um tanto inocentes de uma sustentabilidade idealizada, construída a partir de parâmetros de competitividade econômica (ROMEIRO, 2003).

No item seguinte, tratamos de aprofundar essa interpretação, com especial atenção a autores que tratam da questão dos conflitos na área ambiental e a atuação do Estado.

2.2 – Interações sociais e ambientais e os processos de tomada de decisão