A partir de 1990 houve uma revolução na área da saúde brasileira, com a implantação prática do SUDS e do SUS, tendo havido progresso na descentralização, universalização e hierarquização das ações, gerando expectativas de melhoras e proporcionado o ingresso da classe média no SUS.283
Ocorre que, com essa nova demanda, passou a haver superlotação nos hospitais públicos e nos particulares conveniados com a Administração Pública, ocasionando filas imensas, ao mesmo tempo em que havia deficiências técnico-operacionais, oriundas da ausência de profissionais em razão dos baixos salários e da carência de investimento em equipamentos e materiais. Em razão disso, anota Castanheiro:
Com o passar dos anos, os governos passaram a privatizar os estabelecimentos de saúde, propiciando um favorecimento aos planos privados de assistência à saúde, destinados às classes mais abastadas, permitindo o crescimento destes em detrimento do sistema de atendimento à saúde, que aos poucos vai perdendo qualidade e quantidade no atendimento, pois há uma fuga da classe média para os planos de saúde, em busca de um melhor e mais ágil atendimento.284
Nesse contexto, as operadoras de plano de saúde fazem ofertas atraentes, insinuando que o atendimento será personalizado e rápido, com possibilidade de consultas em clínicas particulares ou em estabelecimentos hospitalares com instalações adequadas, de maneira confortável e privativa.
Também no âmbito das empresas, passaram a oferecer planos de saúde, com a participação dos empregados em parte das contraprestações mensais, que acabam por funcionar como salários indiretos (benefícios), e eventualmente com abatimento de impostos.285
Houve crescimento das operadoras de planos privados de atendimento à saúde, que por não possuírem regulamentação específica, passaram a adotar as mais variadas formas de constituição. Muitas sobreviveram por um curto período de tempo, gerando grandes prejuízos aos fornecedores de serviços, consumidores e ao poder público. Angelo Bottesini e Mauro Machado, pontificam que entre 1985 e 1995 “houve explosão no mercado de planos de saúde,
283 FERNANDES NETO, Antonio Joaquim. Plano de saúde e direito do consumidor. p. 36. 284 CASTANHEIRO, Ivan Carneiro. Planos de saúde e dignidade da pessoa humana, p. 32. 285 Idem, p. 33.
com mais de 1.000 empresas nessa atividade, envolvendo movimentação de bilhões de dólares, havendo quem diga que se transformou o direito a saúde em mercadoria”.286
No final da década de 1980 houve grande número de ações judiciais contra planos de saúde, propostas especialmente com base na Lei de Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85), combatendo cláusulas abusivas, reajustes excessivos, restrições nas coberturas e amplitude de carências, dentre outras ilegalidades.287
Assim, não obstante a exploração dos serviços de assistência suplementar à saúde ser atividade privada típica de mercado, diante de relevante interesse para a sociedade, ela está sob o jugo da fiscalização estatal, passando a contar com regramento jurídico próprio, com a entrada em vigor da Lei 9.656, de 1998 – Lei dos Planos de Saúde.288
Essa lei, consoante observou Jorge Alberto Quadros de Carvalho Silva, foi a primeira que regulou um campo específico da relação de consumo após a publicação do CDC, dispondo sobre planos e seguros privados de assistência à saúde, procurando prevenir, reprimir e controlar a existência de cláusulas abusivas numa tentativa de combater o abuso do poder econômico e procurar preservar um mínimo de equilíbrio na relação contratual entre fornecedores e consumidores.289
Dentre as principais inovações trazidas, destacam-se: a) a proibição de exclusão de cobertura de doenças preexistentes à data da contratação, após vinte e quatro meses da vigência do contrato (art. 11); b) a obrigatoriedade de cobertura de consultas médicas em número ilimitado (art. 12, I, a); c) a cobertura de internações hospitalares sem limitação de prazo (art. 12, II, a); d) a cobertura de internações em centro de terapia intensiva, ou similar, sem limitação de prazo (art. 12, II, b); e) proibição de variação de preço, em razão da idade do consumidor, caso não estejam previstas nos contratos as faixas etárias e os percentuais de reajuste (art. 15); f) estipulou prazos máximos de períodos de carência (art. 12, V).
Apesar de minimizada em quantidade, as ações contra planos de saúde ainda continuam sendo propostas, eis que, embora haja previsão legal expressa, não raras vezes existe negativa das empresas de planos de saúde de dispensarem o atendimento pretendido
286 BOTTESINI, Maury Ângelo e MACHADO, Mauro Conti. Lei dos planos e seguros de saúde: comentada e anotada: artigo por artigo, doutrina e jurisprudência, p. 26.
287 CASTANHEIRO, Ivan Carneiro, op. cit., p. 33.
pelo consumidor. Além disso, também persistem em considerável quantidade, ações movidas em face de planos de saúde não abrangidos pela nova legislação, por terem sido contratados antes da entrada em vigor da Lei n º 9.565/98, buscando a aplicação dos direitos dos pacientes.
A Lei de Planos de Saúde foi objeto de críticas tanto por parte das empresas que os gerem, quanto pelos institutos de defesa do consumidor, o que motivou no dia seguinte à sua edição, a publicação da Medida Provisória n. 1685, que também disciplina a atuação das empresas.
Na época, o então Ministro da Saúde, José Serra, propôs a manutenção do SUS, simultaneamente aos planos privados de atenção à saúde, ponderando que grande parte da população não teria condições de adquirir estes produtos e os gastos com eles não seriam revertidos ao SUS caso se universalizasse o sistema. A proposta foi criticada, pois persistiria a precariedade no atendimento pelo SUS, com comprometimento da universalidade e equidade. Porém, esse é o sistema que está em vigor, com as deficiências e inadequações por todos conhecidos290, sendo hoje possível o ressarcimento do SUS por gastos no atendimento realizado a pacientes segurados por planos de saúde privados.
Logo após a regulamentação da assistência privada à saúde, através da Lei n. 9.656/98, foi criada a Agencia Nacional de Saúde Suplementar (ANS), retirando do Ministério da Saúde as atribuições de normatizar e fiscalizar o setor de saúde privada brasileira.
No entanto, mesmo após a edição desta lei, e a criação da ANS, são constatados abusos por parte das operadoras de planos de saúde. Consta que em janeiro de 2005 existiam mais de 2.000 empresas atuando no setor de planos privados de assistência à saúde, sendo que dos 22.300.000 consumidores que possuíam contratos anteriores à Lei n º 9.656/98, apenas pouco mais de 4.000.000, ou seja, 18% aderiram ao Programa de Adaptação de Incentivo aos Contratos (PIAC), que propicia aditivos contratuais restringindo a limitação de atendimentos médicos, rescisão unilateral dos contratos e reajuste de mensalidades segundo a legislação em vigor, dentre outras opções. Aproximadamente 22 milhões, ou seja, 57,9% do total de 38 milhões dos contratos, assinados com cerca de 2.000 operadoras de planos privados de saúde,
289 SILVA, Jorge Alberto Quadros de Carvalho. Cláusulas Abusivas no Código de Defesa do Consumidor. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 26-27. O autor sustenta que não obstante a Lei n. 9.656⁄98 seja especial em relação ao CDC, os princípios e direitos neste previstos devem ser observados para as situações reguladas pela Lei. Destaca que em havendo conflito aparente entre a Lei de Planos e Seguros-Saúde e o CDC para a solução de determinada questão, deve prevalecer a aplicação do CDC se este contiver norma mais benéfica para o consumidor.
foram celebrados antes da vigência da Lei 9656/98 e não possuem proteção legal expressa para receber ampla cobertura de atendimento. 291
O mercado de saúde no Brasil supera os 20 bilhões de dólares anuais, maior que o Produto Nacional Bruto do Uruguai (US$ 13 bilhões), sendo a doença um rentável negócio para empresas que operam no setor. Neste sentido, o relatório sobre o desenvolvimento mundial 1990, do Banco Mundial292, mencionando gastos totais com saúde no Brasil, de US$ 20 bilhões (1990). Em 1995, analistas independentes já estimavam esses gastos em US$ 30 bilhões/ano, em virtude do incremento no mercado de seguros e convênios.293
Assim, mesmo os que não pretendem se sujeitar às regras e às formas de atendimento disponibilizado pelo SUS aderindo aos planos privados de saúde,têm encontrado dificuldades quando da utilização dos serviços contratados; situação que, apesar de minorado, não foi extirpada mesmo com a edição da Lei de Planos de Saúde e com a criação da ANS.294
Melhor sorte não têm tido os pacientes socorridos pelo SUS, cujo atendimento não vem sendo prestado de forma satisfatória, sendo objeto de constantes reclamações por parte dos usuários, não obstante as alegadas tentativas do Poder Público em melhorar o atendimento.
Nos últimos anos, a população tem buscado o Poder Judiciário para a concretização do direito à saúde, principalmente na busca de obtenção de medicamentos gratuitos, ao argumento de que o artigo 196 da CF lhe garante esse direito, ao dizer que é dever do Estado garantir o direito à saúde.
Essa questão merece uma abordagem mais apurada e será objeto de análise no capítulo que segue.
291 RODRIGUES, Karine. ANS admite falhas e encerra adaptação de planos antigos. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 15 jan. 2005, Caderno 1, p. 13.
292 LASSEY, M. L. & LASSY, W. R. & JINKS, M.J., Health Care Systems around the World. Cracteristics, Issues, reforms. Usa, Prentice-Hall, Inc., 1997, apud AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR.
Regulação & Saúde: estrutura, evolução e perspectivas da assistência médica suplementar. Rio de Janeiro:
ANS, 2002, p. 8. Disponível em:
<http://www.ans.gov.br/portal/upload/aans/publicacoes/livro_regulacao_e_saude.pdf>, acesso em 30 abr. 2006. 293 PERILLO, Eduardo Bueno da Fonseca, Os interesses organizados na saúde e a resistência à mudança, Dissertação de mestrado em Administração. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica, <s.d.>, p. 87.
294 A ANS será objeto de estudo específico no Capítulo referente à Política Nacional de Consumo em Matéria de Saúde do Código de Defesa do Consumidor e as Agências Reguladoras.