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A política de cooperação do Estado Brasileiro com o Haiti apresenta também um caráter civil, de cooperação para o desenvolvimento, que embora tenha estreita ligação com o componente militar, apresenta perspectivas mais promissoras de construção alternativa, de fortalecimento do estado para a promoção de políticas públicas necessárias ao soerguimento do país.

A Agência Brasileira de Cooperação (ABC) foi criada em 1987, com o objetivo de

[...] coordenar a elaboração de programas de cooperação técnica em articulação com órgãos e entidades nacionais e internacionais, receber, selecionar e encaminhar às fontes externas os projetos correspondentes e realizar o monitoramento e a avaliação periódica das atividades relativas a cada um deles. (VALLER FILHO, 2007, p. 78)

Os objetivos e princípios definidos no já citado Plano de Buenos Aires, para a

cooperação entre países “em desenvolvimento” regem a atuação da ABC. A esse estudo

interessa particularmente a atuação da ABC no Haiti, portanto será necessário fazer um recorte histórico, ao ano de 2004, quando finalmente entra em vigor o Acordo Básico de Cooperação Técnica e Científica, firmado em 15 de outubro de 1982.

Para auxiliar o governo provisório, criado após a saída de Aristide do país em 2004, e captar os recursos necessários, foi criado o Quadro Interino de Cooperação (Interin Cooperation Framework – ICF), financiado pelo Banco Mundial, BID, ONU e Comissão

Europeia. Seus principais objetivos eram o “fortalecimento da governança institucional e promoção do diálogo nacional”, “fortalecimento da governança econômica e do desenvolvimento institucional”, “promoção da recuperação econômica” e “melhoramento do acesso a serviços básicos” (VALLER FILHO, 2007).

Segundo Valler Filho (2007), durante a Conferência de países doadores, que definiu esses objetivos para estabilização do Haiti, o Brasil, como país não alinhado à OCDE, ofereceu cooperação técnica nos temas em que já havia acumulado certa experiência em outros países: na organização do processo eleitoral, visando a implantação de urnas eletrônicas e melhorar forma de alistamento e apuração das eleições; na área de geração e distribuição de energia, infraestrutura e estradas; recuperação ambiental e fortalecimento da agricultura; mas a área que recebeu maior atenção foi a de recuperação do sistema de proteção

social no Haiti, nas área de saúde, educação, políticas públicas para a juventude, saneamento básico, gestão de resíduos e ações urbanizantes includentes.

A equipe multidisciplinar enviada pelo Brasil buscou identificar, sem demanda específica do governo provisório, as áreas prioritárias para atuação e envolveu diversos órgãos do governo, desde Ministérios (como o da Saúde, Desenvolvimento Agrário, Desenvolvimento Social e Combate à Fome, das Cidades, dos Transportes, Integração Nacional, Ministério Público da União) a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) e Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA). Finalmente em novembro de 2004, foi celebrado Acordo Básico de Cooperação Técnica e Científica entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo do Haiti (BRASIL, 2015).

Já nos primeiros encontros o Ministério das Relações Exteriores estabeleceu os pilares

para a Missão de Estabilização do Haiti, que consistiam na “[...] manutenção da ordem e da

segurança, o incentivo ao diálogo político com vistas à reconciliação nacional e a promoção do desenvolvimento econômico e social” (VALLER FILHO, 2007).

Em março de 2005, em Caiena, realizou-se a Reunião Ministerial sobre a Ajuda para a Reconstrução do Haiti, cujo objetivo era buscar o aprimoramento da ajuda, uma vez que a avaliação, já naquele momento, era de que o impacto e a proporção da ajuda não eram suficientes para alcançar os objetivos propostos e reverter o quadro em que se encontrava o

Haiti. “A burocracia engessava a implementação de projetos, o desembolso de recursos e

criava ansiedade e preocupação, o que se traduzia numa imobilidade frustrante” (VALLER FILHO, 2007).

Finalmente em 2005 foram organizadas eleições de acordo com o cronograma previsto pelo ICF, e delas saiu vitorioso o antigo vice de Aristide, Rene Préval, para a presidência. A proposta brasileira era de realizar-se uma nova Conferência de Doadores, que debatesse a prorrogação da vigência do ICF, para que auxiliasse o novo governo na captação de recursos nos seus primeiros dezoito meses (até 2007). A análise da delegação brasileira apresentava um

dado preocupante: “O balanço financeiro apresentado indicou que 70% do montante destinado

desde julho de 2004 já haviam sido desembolsados e, no entanto, os valores investidos apresentavam resultados dificilmente percebidos no dia-a-dia da população haitiana” (VALLER FILHO, 2007). Por isso, entre suas propostas estavam renovar a alocação especial de recursos do FMI e BIRD (entre outros) para reconstrução do Haiti e perdoar sua dívida.

O Brasil adotou no Haiti a estratégia de cooperação aprovada na Conferência de Paris, a qual teria como princípios a apropriação das políticas pelas nações receptárias, o alinhamento da ajuda externa às diretrizes e políticas nacionais e a harmonização das ações dos doadores,

esperando que esses princípios garantissem uma cooperação fluida e frutífera e o comprometimento do Haiti na adoção das decisões tomadas, no desenho de políticas e angariando mais apoio da comunidade internacional.

Segundo Simões (2011), alguns elementos diferenciados se destacaram na estratégia de cooperação brasileira, tais como: “ampliação do volume total de cooperação técnica e

financeira”, foco de atuação baseado nas vantagens comparativas na atuação internacional

brasileira; e articulação entre diferentes governos, organismos internacionais e sociedade civil

– estabelecimento de programas de ajuda multilateral. Ainda segundo o autor, essa estratégia

inclui a superação da dicotomia entre as estratégias de transformação da realidade e as de

cunho mais pontual, “exploratórias”, no debate sobre a eficácia da APD.

A avaliação do governo haitiano à época gerou um documento denominado “Programa Quadro de Governança e Reforma do Estado”, no qual foi calculada uma cifra de US$7,1

bilhões para reorganização do país nos diversos temas (infraestrutura, reestabelecimento da paz, justiça e segurança, fortalecimento institucional, aumento de receitas, educação, saúde e agricultura). Essa cifra seria administrada pela própria maquina estatal haitiana, com repasse direto aos ministérios responsáveis por cada área.

O Secretário da OEA, por sua vez, deixou claro que a proposta de cooperação deveria ser gerida pelo estado haitiano, em que pesasse a fragilidade de suas instituições, avaliando que aqueles investimentos feitos de forma direta, através do financiamento de ONGs não haviam retornado resultados favoráveis a médio e longo prazos. Por outro lado, o Estado haitiano encontrava-se diante de um grupo de países que entendiam a cooperação internacional como uma forma de financiar (concedendo créditos e agravando a dívida externa haitiana) o aprofundamento da economia corporativa e das políticas neoliberais, enquanto outros ofereciam uma cooperação que visava o desenvolvimento com manutenção da soberania, sem caráter financeiro.

A essa cooperação alternativa encampada pelo Brasil, Seitenfus [2006] denomina diplomacia solidária:

A diplomacia solidária pode ser definida como sendo a concepção e a aplicação de uma ação coletiva internacional, sob os auspícios do Conselho de Segurança (CS) das Nações Unidas, feita por terceiros Estados intervenientes num conflito interno ou internacional, desprovidos de motivações decorrentes de seu interesse nacional e movidos por um dever de consciência. (SEITENFUS, [2006], p.8)

O autor segue explicando que nesses casos, o que gera a necessidade de se estabelecer a

diplomacia solidária, não sendo o interesse nacional, são interesses pontuais, “[...] financeiros, militares, políticos, diplomáticos ou de prestígio” ou pressão da opinião pública, em defesa de

uma população civil de alguma forma indefesa. O autor segue explicando que no caso da cooperação brasileira com o Haiti nenhum desses motes foi levado em conta, utilizando discurso de Celso Amorim alegando envolvimento político e emocional com o Haiti.

No entanto, na prática, percebemos que a forma como se deu a cooperação, interligada inclusive com a ação das Forças Armadas, por melhores intenções e ainda que o envolvimento emocional fosse um elemento motivador, não foi um ato de pura filantropia do Estado brasileiro.

Segundo Valler Filho (2007), “Para a política externa brasileira fica patente o entendimento de que o impacto e a sustentabilidade de muitos programas e projetos dependem

de planejamento e de operacionalização que contemplam atividades integradas”. Para isso

procuram envolver diversos seguimentos da sociedade na execução de projetos com eficiência, eficácia e transparência comprovadas, seguindo assim a Agenda para o Desenvolvimento da ONU.

Como já vimos anteriormente, há um problema sério em vincular-se a cooperação a uma ideia de eficiência, que será analisada através de números, metas alcançadas quantitativamente. Por isso, o autor destaca que

A diplomacia brasileira tem procurado evoluir à luz dos debates internacionais que se desenvolvem sobre a gestão da cooperação técnica internacional, mudança qualitativa centralizada em dois pontos. O primeiro é o controle de qualidade aplicado aos programas e projetos, que supera a preocupação básica com o desempenho físico-financeiro, prioriza a efetiva geração de resultados sustentáveis e é capaz de transformar a realidade social e econômica. O segundo é constituído pelo desenvolvimento de uma política de acesso e difusão de informações sobre a execução de projetos e geração de resultados. (VALLER FILHO, 2007, p. 52)

A operação diplomática em si é uma forma de concretizar uma determinada política, movida por um interesse e considerando determinado interesse de poder, mas incorpora também elementos retóricos e utópicos da construção política. Essa coexistência entre estruturas de exercício de poder e construção de utopias marca a atuação do estado brasileiro no Haiti.

De fato, a atuação do Brasil no Haiti dialoga com dois grupos distintos: aqueles países que compõem a MINUSTAH, e, portanto, dedicam atenção aos problemas de segurança e infraestrutura, em consonância com a política externa estadunidense e aqueles países da América Latina que tem ações de cooperação no Haiti, mas não participam da ocupação militar, como o caso de Venezuela e Cuba, cujo campo de atuação está mais ligado à saúde, educação e segurança alimentar (HIRST, 2011b).

A forma com que o estado brasileiro executa a cooperação internacional é definida pelo Decreto 5.151, de 22 de julho de 2004, como Execução Nacional:

A Execução Nacional define-se como a modalidade de gestão de projetos de cooperação técnica internacional acordados com organismos ou agências multilaterais pela qual a condução e direção de suas atividades estão a cargo de instituições brasileiras ainda que a parcela de recursos orçamentários de contrapartida da União esteja sob a guarda de organismo ou agência internacional cooperante. (BRASIL, 2004)

De fato, essas ações marcam um novo momento da atuação internacional brasileira, inaugurado seis meses após a posse de Luis Inácio Lula da Silva na presidência da república, em 2003. Mantendo as políticas herdadas de governos anteriores, que tinham como referência

a Agenda para o Desenvolvimento da ONU e como princípios a “eficácia, eficiência e

transparência, descentralização, especialização e a cooperação Sul-Sul propriamente dita” (VALLER FILHO, 2007), Lula estabeleceu prioridade às políticas desenvolvimentistas, que incluíam a inserção do Brasil como protagonista no cenário internacional, observou-se uma maior atenção aos processos de integração regional (principalmente em termos de promoção de infraestrutura de integração), concomitante com a diminuição da dependência em relação às políticas estadunidenses de integração de mercados, bem como uma atuação mais assertiva do corpo diplomático brasileiro nos foros políticos multilaterais. Segundo Valler Filho (2007), essas políticas

[...] refletiam os diferentes projetos de inserção externa em debate no Brasil: a de um país continental, de uma nação com interesses múltiplos na dinâmica da globalização da economia mundial (global trader) e a de um ator protagônico no

processo de regionalização em curso no âmbito hemisférico (“sócio privilegiado”).

(VALLER FILHO, 2007, p. 83, grifos do autor).

Como país em desenvolvimento o Brasil também tinha sérios problemas a superar, por isso a estratégia diplomática adotada visava o equilíbrio entre as ações empregadas para o

desenvolvimento do Haiti e a “limitação de meios inerente aos desafios internos que persistem no Brasil” (SIMÕES, 2011).

Nesse sentido, o primeiro desafio da nova diplomacia consistia em “articular a

cooperação para elevar a competitividade” (VALLER FILHO, 2007), longe de ser uma ironia,

essa escolha de palavras reflete o espírito que impulsiona a diplomacia solidária brasileira, cooperar para competir. Para tanto essa solidariedade é organizada dentro de parâmetros como a excelência (espacial e temática), a priorização de objetivos e projetos de acordo com as prioridades internas e indução do engajamento, para elevar o nível de participação. Essa mudança de paradigma na política externa brasileira de fato evidenciou o papel da cooperação

internacional no desenvolvimento do país, que passaria “de receptor a prestador de cooperação internacional” (VALLER FILHO, 2007).

Brasil se insere nas alianças regionais, ainda que com ações de forte caráter civilizatório, através de seus interesses comerciais. No caso dos governos mais recentes, o foco foram as grandes obras de integração, estradas, hidrelétricas, portos, que favorecem as empreiteiras brasileiras, explorando força de trabalho mais barata do que a brasileira e com grandes vantagens sobre as demais empresas.

Após o terremoto de 12 de janeiro de 2010, intensificaram-se as ações da comunidade internacional no sentido de auxiliar a recuperação do país. De alguma forma a urgência de ação causada pelo terremoto do Haiti acabou produzindo novos esquemas de cooperação, em que os grandes doadores tradicionais foram substituídos por um conjunto de doadores menores, como Venezuela e Brasil, mas com uma maior agilidade de desembolso (MALACALZA, 2014). Por outro lado,

Também se tornaram visíveis os contrastes metodológicos e de visão política entre as ações de cooperação para o desenvolvimento realizadas pelos governos da região e aquelas levadas a cabo por representantes de países europeus e dos EUA. (HIRST, 2011b)

Os países da América Latina reunidos na UNASUL elaboraram um plano emergencial de assistência à reconstrução do Haiti (Plano de Ação da UNASUL – Haiti), em fevereiro de 2010, que buscou trabalhar temas relevantes como a segurança alimentar e fortalecimento da agricultura e capacitação na redução de riscos e proteção em face de inundações e furacões.

Segundo Simões (2011), foram quatro os principais desafios enfrentados nessa primeira fase do plano de cooperação para a reconstrução, a saber:

i) definição dos mecanismos institucionais e orçamentários apropriados ao cumprimento fluido da promessa de contribuição brasileira à reconstrução; ii) busca de incentivos à participação mais acentuada do setor privado brasileiro nos esforços de reconstrução; iii) superação de dificuldades locais no contexto da implementação de projetos [...]; e iv) estabelecimento de parcerias para o financiamento de projetos mais ambiciosos. (SIMÕES, 2011, p.17).

Destacaremos aqui os projetos executados pela ABC no Âmbito do fortalecimento da agricultura e promoção da segurança alimentar e na recuperação do meio ambiente.

Até 2009 haviam sido concluídos 4 projetos, envolvendo ações de fortalecimento da agricultura familiar: revitalização de fazenda experimental do Ministério da Agricultura, Recursos Naturais e Desenvolvimento Rural do Haiti (MARNDR), produção de hortaliças na região metropolitana de Porto Príncipe ambos em parceria com a EMBRAPA, e a construção de cisternas para captação e armazenamento de água de chuva, e projetos de reflorestamento em parceria com a Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ).

Em 2008 iniciou-se, em parceria com o MARDNR, a EMBRAPA e a Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Distrito Federal (EMATER-DF), o projeto intitulado

“Criação de uma Unidade de Demonstração e de Validação de Tecnologias Agrícolas na

Fazenda do Ministério da Agricultura, dos Recursos Naturais e do Desenvolvimento Rural (MARNDR) em Fond-des-Nègres, Departamento de Nippes”, a partir do qual buscava-se a transferência de tecnologias aos técnicos agrícolas e agricultores locais, favorecendo a pesquisa, a assistência técnica e a extensão rural. Dessa parceria originaram-se mais quatro projetos na área da produção de grãos (feijão, arroz e milho) e da mandioca no Haiti (BRASIL, [2014])

Segundo o próprio informe do Ministério das Relações Exteriores, Brasil [2014], foi introduzida uma variedade de milho desenvolvida pela EMBRAPA (o BR-106) “visando à

uniformização do terreno”. Além disso instalaram-se plantações em maior escala das quatro

culturas, para que se desenvolvessem “os sistemas de produção locais” e “técnicas agrícolas específicas ao contexto local”. Ora, se já explicitamos no primeiro capítulo o pequeno porte das posses e propriedades agrícolas no Haiti, como poderia uma plantação em maior escala servir de modelo para o desenvolvimento das culturas locais? Está evidente que a pauta aqui é o desenvolvimento do agronegócio de escala no Haiti, e não a agricultura camponesa, que já trabalha com essas quatro espécies, e necessita de apoio ao aperfeiçoamento e não de uma

“uniformização do terreno”, uma vez que o mesmo não é naturalmente e culturalmente

uniforme.

Por outro lado, a mesma iniciativa contou com o “Estudo para a Promoção de Ações de Fortalecimento da Agricultura Familiar e da Segurança Alimentar e Nutricional”, iniciado em

2010, cujo objetivo era implantar uma experiência piloto de compras locais em Fond-Des- Nègres (Nippes), estimulando a produção, construindo um instrumento para implantação de políticas públicas para compras locais e implantando uma estratégia de aquisição da produção local com doação direta à alimentação escolar. Esse estudo possibilitou em 2013, a implantação de um projeto da FAO, com parceria com a cooperativa de produtores de leite

“Lèt Agogo” para fornecimento de leite à alimentação escolar, com participação ativa de

equipe brasileira ligada ao projeto.

Ainda segundo o informe, em 2009, foi elabora estudo intitulado “Análise Econômica

dos Mercados Agrícolas no Haiti”, com enfoque na compreensão do mercado agrícola,

analisando extensão, potencialidades e padrão de relacionamento de diferentes regiões e produtos agrícolas, para subsidiar as ações dos parceiros do Programa de Cooperação Técnica. Infelizmente nenhum dos dois estudos citados encontram-se disponíveis para consulta em meio eletrônico.

de Hortaliças na Região de Kenscoff”, em parceria com a EMBRAPA, MARDNR e Afè Nèg

Combite (AFC) de Kenskoff, município situado na região metropolitana de Porto Príncipe, e maior fornecedor de alimentos para a capital. Segundo o informe testaram-se 50 cultivares de hortaliças e implantados bancos de sementes para distribuição aos agricultores, e propagação de novas espécies. O projeto envolveu cerca de 200 agricultores e técnicos interessados em desenvolver a horticultura e produzir sementes. Foram distribuídos kits de sementes e insumos, reabilitaram-se os reservatórios de água da região produtora, para irrigação suplementar dos cultivares testados, adaptou-se uma estrutura para produção de mudas e adquiriram-se equipamentos para a realização de pesquisas. Como piloto o projeto parece muito acertado, mas a sua replicação para as demais regiões do país deverá contar com o baixo orçamento destinado ao MARNDR, à pesquisa e extensão rural haitianas.

O projeto “Desenvolvimento da Cajucultura no Haiti: Formação de Pomares e Beneficiamento da Castanha de Caju” se insere na iniciativa de recuperação florestal

produtiva no Haiti, levando-se em conta a sua atual vocação de produção de espécies adaptadas ao clima de savana. Distribuíram-se mudas e capacitaram-se os agricultores na cultura do caju para produção de castanha, na região de Grand Rivière Du Nord. Essa região receberá em breve um parque industrial, e a inserção da cultura do caju aí, parece uma tentativa de minimizar os impactos do parque e inserir os agricultores na lógica da agroindústria cooperada, para adaptarem-se à nova rotina da região.

Em parceria com a Articulação do Semiárido (ASA), o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), ABC e o MARNDR, tem como meta construir 70 cisternas na comuna de Ganthier (60 em domicílios e 10 em escolas), para captação e armazenamento de água da chuva. Contam com o envolvimento da sociedade para o sucesso do projeto através de ações de mobilização social, capacitação técnica, fortalecimento institucional, construção das cisternas e comunicação.

Entre 2007 e 2009, foi executado ainda, um projeto de “Manejo e Reconstituição da Cobertura Vegetal da Bacia do Mapou”, em parceria com a Agência Espanhola de Cooperação

Internacional e Desenvolvimento (AECID), a ABC, o MARNDR e a UFRRJ.

Todos esses projetos tem um desafio em comum: superar a escala local e temporal e serem implantados como políticas públicas pelo Estado Haitiano. Ainda que tenham sido desenhados com este fim, acabam perdendo-se por terem uma integração muito subjetiva, com ações focadas, o que na prática leva a que não se possa avaliar com o conjunto das organizações sociais qual foi o impacto para a agricultura haitiana. A participação das organizações nesse ponto é imprescindível, para que reivindiquem no Estado as políticas

públicas pertinentes. Além disso, ao desenvolverem-se projetos dessa natureza, sempre é necessário considerar a real capacidade do Estado em tocar as ações que se pretende que sejam de responsabilidade do mesmo para que alcancem resultados a longo prazo. Investir em projetos grandiosos e que dependam de um grande aporte de recursos para que sejam continuados pode gerar mais frustrações do que resultados duradouros.