DÜNYA VE TÜRKİYE ŞEKER PİYASASINDA YAŞANAN GELİŞMELER

Tarımı yapılan birçok bitkide şeker olmasına rağmen şeker en ekonomik şekilde şeker kamışı ve pancarından elde edilmektedir. Bu iki ürün içerisinde de pancar şekerinin kamış şekerine göre insan sağlığı, üretim potansiyeli, ülke ekonomisine katkı açısından önemli avantajlara sahip olduğu kabul edilmektedir.

Ülkelerin temel tarım politikaları içinde “şeker pancarı tarımını” geliştirmek başlığıyla ayrılan şeker üretimi, çiftçilerle pancar ekimi öncesi yapılan “şeker pancarı yetiştirme sözleşmesi” nden başlayarak ürünlerin fabrikalara getirilmesine kadar uzanan ve her aşamasında çiftçiler ile işbirliği içinde gerekli ayni ve nakdi desteklerin sağlandığı bir sektör olmuştur (Tarıkahya, 1990: 17-21).

Şeker pancarı üretimi, yarattığı katma değer, sağladığı istihdam, hayvancılığın gelişmesine katkıları, sosyal-kültürel ve ekonomik yaşantıyı geliştiren yönleri ile üretiminin yapıldığı tüm ülkelerde korunmaktadır (TŞFAŞ, 2001: 4).

Çeşitli destekleme yöntemleri ile ABD, Rusya, Fransa, Almanya ve diğer pek çok ülke yıllık üretimlerini istikrarlı bir şekilde arttırmaktadırlar (BYDK Raporları, 2007:

X).

Dünyada şeker üretimi yapan ülkelerin korumacı anlayışı özellikle I. Dünya Savaşı sonrası şeker üretim ve tüketim dengesini sağlamak ve dünya şeker piyasasına istikrar kazandırmak amacıyla kota ve müdahale fiyatlarının tespit edilmesi ile başlamıştır. Bunu takip eden yıllarda müdahale yöntemlerinde küçük değişiklikler olmakla birlikte koruma anlayışının devam ettiği söylenebilir. Bu amaçla yapılan ve en önemlisi sayılan 1977 Cenevre Konferansında alternatif tatlandırıcıların geliştirilmesi öncelikli hedefler arasında yer almıştır. Konferans sonrası ikinci adım olarak 1985 yılında Uluslararası Şeker Organizasyonu kurularak istatistikî bilgilerin toplanması ve ekonomik gelişmelere odaklanılan yeni bir uluslar arası antlaşmanın yapılması kararlaştırılmıştır (TŞFAŞ, 1998: 9).

Dünya şeker üretiminde ülkelerin bu ortak hareket amaçlarının yanında bir bölgesel güç olarak belirmeye başlayan ve kendine sınırlar belirleyen günümüz Avrupa Birliği, geliştirdiği Ortak Tarım Politikası (OTP)¹⁴ kapsamında, şeker sektörüyle ilgili topluluk içi düzenlemeler yaptığı yönetmeliği 1968 yılı itibariyle uygulamaya koyarak şeker üretiminde belirleyici olmaya başlamıştır. Buna göre,       

14 1960’larda kurgulanmaya başlayan OTP, amaçlarına ulaşmak için tarım ürünlerinin serbest dolaşımını, topluluk tercihlerinin geçerli olduğu tavizli ticaret anlaşmalarını, üyeler arası mali dayanışmayı ve dış ticarette haksız rekabete yol açan korumalarını öngörmekteydi. Ürün fiyat ve pazar destek politikaları ile güçlendirilen destekleme araçları topluluğu dünyanın en önemli tarım ürünleri ihracatçısı durumuna getirmiştir. Fakat verimliliği ve üretkenliği özendiren desteklemeler, daha çok destek alma amacıyla daha çok üretimi tetiklemiş ve ihtiyaç fazlası ürünlerin oluşturmaya başladığı sorunlar üretimin denetlenmesi düşüncesini getirmiş ve sistem çiftçinin üretim yapmamasına ve arazi büyüklüğüne bağlı ödemeler şekline dönüşmüştür. Bu iç desteklerin azaltılması yönünde DTÖ kuralları olmakla birlikte, destekler üretimi artırmayan ama üretici refahına dönük kırsal kalkınma ve çevre koruması gibi tarım dışı gelir getiren yeni sektörlerin özendirilmesi ile devam etmiştir (Gürbüz; 2005: 31-33).

OTP kapsamında müdahale alımlarıyla üretimi yönlendirmek ve sürekliliğini sağlamak, ürün kalitesine göre üretilen şekeri sınıflandırarak şeker kotaları getirmek ve ihracat teşvikleri ile dünya piyasasına açılmak temel hedefler olarak belirlenmiştir (TŞFAŞ, 1998: 10). Buna rağmen zamanla sektör aşırı korumacı politikalarla desteklenmiş ve yüksek karların yarattığı güçlü lobi ciddi dönüşümlerin yaşanmasını engellemiştir. Bu durumda bazı şeker üreticisi ülkelerin AB sübvansiyonlarının damping yarattığı iddiasıyla DTÖ’ye yaptıkları itirazlar sonucu AB’den şeker sektörü ile ilgili belirli düzenlemeleri yapması istenmiştir (WTO, 2011).

DTÖ kararları gereği 2006 yılında AB şeker reformunun yapılması, sektörün etkinliği ve rekabet gücünün arttırılması amaçlı müdahale fiyatlarına son verilerek pancar ve şeker fiyatlarının sabitlenmesi istenmiştir. Böylelikle pancar şekeri üretimi kota uygulaması ile daraltılarak üretimin önemli miktarda azaltılması hedeflenmiş ve sistemin yerleşmesi için ikişer yıllık iki geçiş dönemi öngörülmüştür (www.europa.eu, 2011). Reformlar ile dünyanın net pancar şekeri ihracatçısı durumunda olan AB, net ithalatçı durumuna düşmüş ve Birliğe üyelik için uğraşan Türkiye şeker piyasası da yaşanan gelişmelerden ciddi şekilde etkilenmiştir (BYDK Raporları, 2008: 100). Bu etkinin ortaya çıkmasına yol açan nedenler 1994 yılında Gümrük Birliği’nin imzalanması, 1998 yılında şeker kotalarının belirlenmesi, 2001 yılında ise yeni şeker kanununun yürürlüğe girmesi şeklinde sıralanmaktadır. Söz konusu gelişmeler Türkiye şeker piyasasını AB piyasasına entegre etmeye çalışan önemli dönüşümler olmuştur.

Tüm bu reform çalışmalarına rağmen şeker halen ülkelerin en çok koruma tedbirleri uyguladığı ürünlerin başında gelmektedir. Tablo 1.1.’de dünyanın en büyük pancar şekeri üreticisi olan ABD ve AB’nin şeker pancarı üreticilerine verdiği destekler Türkiye’nin şeker pancarı üreticisine verdiği destekler ile karşılaştırılmaktadır.

Tablo 1.1. Üretici sübvansiyonları ($/ton)

TÜRKİYE ABD AB

1995 42,94 759,67 1.946,12

2000 216,27 1.064,35 3.402,88

2001 207,72 1.162,78 2.912,42

2002 894,45 1.184,62 3.041,01

2003 1.082,77 1.326,72 2.729,28 2004 1.288,96 1.053,40 3.059,93

2005 1.120,53 895,65 2.860,60

2006 471,41 518,63 1.137,64

2007 813,54 775,08 1.287,31

2008 1.017,58 559,49 978,34

2009 701,96 470,43 356,88

Kaynak: OECD ve MB verilerinden derlenmiştir.

Pancar üreticilerine verilen destekler 2004 kırılma yılı olarak tanımlandığında, Tablo 1.1’de açıkça görülmektedir ki, 2004 yılı öncesi destekler en büyük şeker üreticileri olan ABD ve AB’de Türkiye ortalamasının çok üzerinde seyretmiştir. AB’nin sübvansiyonları uyguladıkları politikalar gereği en yüksek düzeydedir. 2004 yılı sonrası ise, DTÖ kuralları gereği şeker piyasasının liberalizasyonu ve yine görece daha ucuz olan alternatif ürünlerin biyo-yakıt üretiminin hammaddesi olarak kullanılması sonucu, pancar şekeri üretim miktarı

sınırlandırılmak istenmektedir. Dolayısıyla süreç kademeli olarak şeker pancarı desteklerinin kaldırılması yönünde ilerlemektedir¹⁵ (TUSİAD, 2008: 107).

Türkiye’de ise genel itibariyle üretici destek miktarlarında bir istikrarsızlık yaşanmaktadır. Bu istikrarsızlığın bir nedeninin (dolar / tl) paritesinden kaynaklanan değişmeler, diğerinin ise sektörün yapısal uyum sürecine sokulmasının getirdiği dışsal gelişmeler olduğu düşünülmektedir. Türkiye şeker sektöründe üretici destekleri 2001 yılında yeni şeker kanunun getirilmesiyle yüksek artışlar göstermiş ve 2006 yılında AB Şeker Reformu’na paralel olarak azaltılmıştır.

Şeker fiyatlarındaki değişimin başta hava koşulları olmak üzere, ekim alanı, toplam ürün durumu, alternatif ürünlerden (şeker kamışı veya mısır) şeker elde edilebilmesi gibi dış etkenlere bağlı olduğu bir gerçektir (TŞFAŞ, 2001: 4). Bununla birlikte 1980’lerden beri durgun seyreden şeker pancarı piyasası, 2006 yılında yürürlüğe koyulan ve şeker pancarı üreticilerine verilen desteklerin azaltılmasını içeren AB şeker reformu ile AB’nin piyasadan çekilmesine neden olmuştur. Bu durum dünya pancar şekeri üretiminde ciddi azalmalara, alternatif ürün üretiminde ise ciddi artışlara neden olmuştur (TŞFAŞ, 2009: 17).

15 Dünyanın en büyük iki şeker üreticisinin şeker üretimi için vermiş olduğu destekleri azaltmasının, dünya şeker fiyatlarının artmasına neden olabileceği ve muhtemel bir gıda krizinde sektörün nasıl bir çözüm bulacağı üzerine tartışmalar sürmektedir. Olası bu ihtimal karşısında devletlerin 1970’lerde üretimine başladıkları ve pancar şekerine göre daha düşük, fakat sağlık açısından yüksek maliyetli olan Nişasta Bazlı Şeker üretimini artıracakları düşünülmektedir (TŞFAŞ, 2009: 3-4).

Ortaya çıkan bu gelişmelerle beraber, dünya pancar şeker üretimi ortalama

%25 seviyesinden %20’lere gerilemiş kalan miktar ise kamış şekeriyle telafi edilmiştir (TŞFAŞ, 2006: 1). Kamış şekeri ham veya beyaz şeker olarak piyasada talep görmekle birlikte bio-yakıt üretiminde de kullanılabildiği ve gelecek 10 yıl içinde biyo-enerjinin payının alternatif enerji kaynağı olarak %20’ye çıkarılması hedeflendiği dikkate alındığında kamış şekeri talebinde artışın daha da yükseleceği öngörülebilir (www.europa.eu, 2011).

Buna rağmen kamış şekeri arzını sağlayan ülkelerin durumu ise piyasa dengesinin sağlanmasında güçlükler yaratmaktadır. Örneğin, kamış şekerinde en büyük ikinci üretici konumunda olan Hindistan’da hükümet şeker arzını kontrol etmektedir. Brezilya ise, hava koşullarında yaşadığı değişmelerden dolayı şeker arzında istikrar sağlayamamakta ve piyasa spekülasyona açık hale gelmektedir (TŞFAŞ, 2009: 17). Buna karşın dünya şeker tüketimi ise, esnekliği düşük bir ürün olduğundan dolayı ciddi azalmalar yaşamamakta, aksine nüfus artışına paralel olarak her yıl artmaktadır.

Tablo 1.2.’de ülkelerin üretiminde bulunduğu kamış şekeri dünya kamış şekeri üretimine, pancar şekeri ise dünya pancar şekeri üretimine oranlanarak yüzde değerler elde edilmiştir. Buna göre, Brezilya ve Hindistan’ın kamış şekeri üretiminde en yüksek paya sahip olan ülkeler olduğu görülmekte ve Brezilya’nın özellikle biyo-yakıt üretiminde lider ülke olduğu bilinmektedir. Gıda amaçlı kullanılan pancar şekerinde ise AB ve ABD’nin en önemli üreticiler olduğu dikkati çekmektedir.

Özellikle AB dünya pancar şekeri üretiminin yarısını tek başına karşılamaktadır. Bu

üretim miktarında üye ülkelerin OTP gereği pancar üreticilerine verdikleri yüksek desteklerin etkisi fark edilmektedir. Ancak AB’nin alternatif tatlandırıcı üretiminin olmadığı da gözden kaçırılmamalıdır.

Tablo 1.2. Ülkelerin Dünya Şeker Üretimi İçindeki Payları (%)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Brezilya Kamış ş. 24,37 27,15 25,55 24,97 23,64 32,45 29,36 Hindistan Kamış ş. 13,63 13,25 19,23 23,59 21,33 13,39 17,02 Çin Kamış ş. 0,48 8,85 7,99 8,97 11,09 10,64 9,15 Pancar ş. 1,86 1,73 2,28 3,71 3,59 3,06 1,9 A.B.D. Kamış ş. 3,94 4,02 2,54 2,41 2,34 2,54 3,41

Pancar ş. 12,41 11,17 10,24 20,89 12,19 11,85 11,97 AB Pancar ş. 55,39 54,99 54,40 46,81 48,48 47,35 49,02 Rusya Pancar ş. 6,10 6,50 7,19 9,63 9,66 11,82 10,20 Türkiye Pancar ş. 5,14 5,18 5,34 5,04 4,86 6,72 7,38 Kaynak: TŞFAŞ Faaliyet raporları, 2006-2007-2008-2009; Şeker Kurumu (www.sekerkurumu.gov.tr) ve Pankobirlik, (www.pankobirlik.com.tr) verilerinden derlenmiştir.

ABD’nin “2008 Kongresi” ve AB’nin 2007 yılındaki “Yenilenebilir Enerji Stratejisi”’nde enerji güvenliğini artırmak ve sera gazı emisyonlarını kontrol altında tutabilmek için 2020 yılında biyoyakıt enerji üretim hedefi %20 (Pankobirlik, 2011), biyoyakıt kullanım zorunluluğu %10 olarak belirlenmiştir. AB üyesi ülkelerde enerji bitkisi yetiştiren üreticilere destekler verilmeye başlanmıştır (BYDK Raporları, 2008:

83). Dolayısıyla, AB’nin DTÖ kararları gerekçesiyle 2006 reformu adı altında, dünya şeker piyasasında rekabeti sağlamak amaçlı azaltılan teşviklerin biyo-yakıt üretimine yönlendirmesiyle Birliğin kamış şekeri üretiminde söz sahibi olması beklenmektedir.

Türkiye ise pancar şekeri üretiminde dünya üretiminden aldığı ortalama

%5’lik pay ile kendi iç tüketimini karşılamakla birlikte Avrupa’da dördüncü, Dünya’da ise beşinci büyük üretici olarak dünya pancar şekeri ticaretinde konumunu belirlemiştir. Her ne kadar piyasada en azından kendine yeterliliği sağlayan bir ülke olsa da alternatif tatlandırıcılardaki ve biyo-yakıt üretimindeki artışının Türkiye’de ne tür sonuçlar doğuracağı dikkatle izlenmesi gereken konular olarak öne çıkmaktadır.