A “articulação ideal” entre diplomacia e defesa, de acordo com Alsina requer a
existência de cinco fatores fundamentais: (I) existência de canais formais e informais de diálogo entre burocracias envolvidas na formulação e implementação das duas políticas; (II) os mecanismos existentes devem ser fluidos e consequentes; (III) o diálogo institucional proporcionado por esses mecanismos deve ser plenamente congruente com as diretivas
emanadas do Presidente da República – Comandante em Chefe das Forças Armadas e
responsável último pela política externa – e com a Constituição Federal; (IV) a implementação das duas políticas deve ter por base não somente objetivos de curto, mas também de médio e longo prazos – derivados de amplo consenso político sobre a “grande estratégia” nacional; (V) a implementação das políticas deve ser a mais congruente possível, de modo que uma não venha a minar a outra.
221 CARVALHO C. E.; SENNES, R. Integração financeira e internacionalização de empresas Brasileiras na
América do Sul. NUEVA SOCIEDAD, 2009. Disponível em:< http://www.nuso.org/upload/portugues/2009/2.Carvalho.pdf. >Acesso em 18 jan. 2016.
222 CERVO, Amado Luiz. Inserção internacional: formação dos conceitos brasileiros. São Paulo: Saraiva, 2008. p.
Dentre os cinco fatores mencionados acima para se obter uma “articulação ideal” entre
defesa e diplomacia, Alsina defende que seria fundamental que “a implementação das duas
políticas [externa e de defesa] deva ter por base não somente objetivos de curto, mas também de médio e longo prazos – derivados de amplo consenso político sobre a “grande estratégia”
nacional”223. Se a década de 1990 foi marcada pela inexistência de uma iniciativa desta
natureza, de acordo com Saint-Pierre a Estratégia de Defesa Nacional “contempla aspectos que naqueles [anos] haviam sido insuficientemente tratados e se atreve a desenhar a definição do
que poderíamos chamar ‘Grande Estratégia’ no sentido que dá à expressão Liddel Hart”.224
O documento, ainda que contendo algumas deficiências225, além de tratar de temas de
defesa se estende a aspectos que excedem esse âmbito, como a educação, ciência e tecnologia, economia, infra-estrutura e mobilização nacional, entre outros. Para o autor, a END sinalizou um novo rumo na condução da política externa brasileira e seu sucesso dependeu da força do Executivo em subordinar as duas burocracias com vistas a 96roce-las ferramentas de execução das diretrizes propostas pela Estratégia Nacional de Defesa. A figura carismática do presidente
Lula, o “sistema nervoso do governo”, “fortalecido pelo extenso apoio popular e o
inquestionável reconhecimento internacional”, logrou retirar as duas burocracias da inércia corporativa que marcou o comportamento delas na década de 1990, submetendo-as aos
desígnios da Política Externa brasileira.226
Soares entende que a END é reflexo de um novo perfil assumido pela política externa brasileira a partir de 2003. A redefinição de algumas prioridades na inserção internacional brasileira produziu uma demanda crescente pelo resgate e valorização de uma política de defesa compatível com o novo arranjo de política externa que se implementava. Tal redefinição se deu a partir da percepção de que o Brasil gozava da condição de sétima maior economia mundial, de ter descoberto o pré-sal, de que precisava proteger as riquezas da Amazônia e assumir mais responsabilidades internacionais, uma vez que passou a reivindicar com mais assertividade um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU. O conjunto dessas circunstâncias
demandou uma nova doutrina de defesa que se consubstanciou na END227.
223 ALSINA JÚNIOR, J. P. S. A síntese imperfeita: articulação entre política externa e política de defesa na era
Cardoso. Revista Brasileira de Política Internacional, Brasília, v. 46, n. 2, p. 53-86, 2003.
224 SAINT-PIERRE, H. L. A defesa na política externa brasileira: dos fundamentos a uma análise do caso
brasileiro. Análise de Conjuntura, n. 8, ago., 2010. p. 9 Disponível em: <http://observatorio.iesp.uerj.br/images/pdf/analise/77_analises_AC_n_8_ago_2010.pdf>. Acesso em 4 jan. 2016.
225 De acordo com Saint-Pierre, a END foi formulada sem a participação da sociedade e conta alguns elementos
anacrônicos que remontam ao governo Geisel, como a idéia de que o Brasil deve "projetar poder" sobre a região.
226 Ibidem, p. 17.
227 SOARES, S. A. Defence in the Foreign Policy of the Lula Administration: from the elusive to the proclaimed.
Há na Estratégia Nacional de Defesa elementos nacionalistas e "soberanistas" que, como vimos acima, constituem valores compartilhados pelo MD e o MRE. Almeida, utilizando o termo empregado por Ricupero, identifica elementos “gaullistas” no documento:
Cabe destacar em primeiro lugar esse elemento gaullien, ou gaulliste, do documento, que pode ser resumido em alguns poucos conceitos: a filosofia global do documento, a que mais revela a visão do mundo (Weltanschauung) de seus formuladores, portanto, é a do soberanismo e, sobretudo, a do nacionalismo. 228
Está também presente no Livro Branco de Defesa Nacional (2012) o esforço de
coordenar as posições diplomáticas e de defesa quando propugna que “as políticas externa e de
defesa são indissociáveis. A manutenção da estabilidade regional e a construção de um ambiente internacional mais cooperativo, de grande interesse para o Brasil, serão favorecidos pela ação conjunta do Ministério da Defesa (MD) e do Ministério das Relações Exteriores (MRE)229.
Outro elemento mencionado por Alsina para uma boa coordenação diplomático-militar
é a “existência de canais formais e informais de diálogo entre burocracias envolvidas na
formulação e implementação das duas políticas”. Notável exemplo dessa iniciativa foi a criação,
no âmbito do Itamaraty, da Coordenação-Geral de Assuntos de Defesa (CGDEF), em 2010.230
Rodrigo Baena Soares231, que chefiou a CGDEF de 2012 a 2015232, destaca que a
unidade surgiu da necessidade de uma interlocução mais institucional com as Forças Armadas e do entendimento de que a projeção internacional do Brasil se dá por meio da articulação entre o Ministério da Defesa e o Itamaraty. A CGDEF ocupa uma posição de destaque na hierarquia do Itamaraty, respondendo diretamente ao Secretário-Geral, papel que antes era atribuído
difusamente à Secretaria de Planejamento Diplomático (SPD)233. Apesar de haver outras áreas
<http://www.indianjournals.com/ijor.aspx?target=ijor:wa&volume=16&issue=1&article=006>. Acesso em: 5 de jan. 2016.
228 ALMEIDA, P. A. Estratégia Nacional de Defesa: Comentários Dissidentes. Meridiano 47. Disponível em:
<http://www.ibri-rbpi.org/?p=12298>. Acesso 10 jan. 2016.
229 BRASIL. Ministério da Defesa. Livro Branco da Defesa Nacional. Brasília, 2012. Disponível em:
<http://www.defesa.gov.br/arquivos/2012/mes07/lbdn.pdf>. Acesso 10 jan. 2016.
230 BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Decreto nº 7.304, 22 de setembro de 2010. Aprova a Estrutura
Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério das Relações Exteriores, e dá outras providências. Brasília, 2010. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7304.htm#art6>. Acesso 12 jan. 2016.
231 Entrevista concedida ao autor em 22 de maio de 2015. Baena Soares atualmente é Embaixador em Maputo. 232 Desde 2010, a CGDEF teve quatro titulares: Ministro de 2ª Classe Marcos Vinicius Pinta Gama, Ministro de 2ª
Classe Afonso Álvaro de Siqueira Carbonar, Ministro de 2ª Classe Rodrigo de Lima Baena Soares e o Conselheiro Bernard Jorg Leopold de García Kling. (Até janeiro de 2016).
233 O cargo do Coordenador-Geral de Assuntos de defesa continua sendo o mesmo do Assessor-Especial, mas
que dialogam com o Ministério da Defesa dentro do Itamaraty (como a DPAZ e o DPR234), a CGDEF é o principal canal de interlocução com os militares. A interlocução se dá de várias
formas: o controle de exportação de armas235; celebração de acordos internacionais de Defesa
(todos passam pela CGDEF); coordenação os Diálogos Político-Militares236 que o Brasil
mantém com os EUA, Canadá, Argentina e, mais recentemente, Suécia; coordenação da participação brasileira em organizações internacionais dedicadas exclusivamente à defesa, principalmente o Conselho de Defesa Sul-americano e a Conferência de Ministros de Defesa
das Américas (CMDA)237; organiza todas as viagens do ministro da Defesa e o acompanha nas
consideradas “mais estratégicas”.
Inicialmente, a unidade era lotada apenas por dois funcionários: o Coordenador-Geral e um assistente. Em cinco anos, contudo, a divisão foi ampliada e hoje conta com cinco servidores, dentre os quais um militar. A iniciativa de incluir um militar na Coordenação partiu do próprio Ministro Rodrigo de Lima Baena Soares e, segundo ele, a ideia sofreu resistências internas. Soares sustenta que a iniciativa já existe em democracias consolidadas como a Alemanha e a França e que o Brasil já “estava em outra época”, uma alusão ao fim do regime militar. Desde 2012, três oficiais já trabalharam na CGDEF, cumprindo a missão de facilitar o contato com as Forças Armadas e prover o Coordenador com informações “técnicas” na área
militar.238 O fato de não existir nomeações de militares na CGDEF, de acordo com o Diário
Oficial da União, sugere a que iniciativa de integrá-los junto à Coordenação resultou de um acordo informal entre o Itamaraty e o Ministério da Defesa.
Junto com o Departamento de Promoção Comercial (DPR) do Itamaraty, a CGDEF tem se envolvido intensamente nos esforços para revitalizar a indústria brasileira de defesa, relacionando-se estreitamente com a Secretaria de Produtos de Defesa (SEPROD) do MD, a ABIMDE e o COMDEFESA (FIESP). Um indicativo da prioridade conferida às questões relacionadas à indústria de armas nas atribuições da CGDEF é o artigo publicado por Rodrigo
234 O DPAZ será tratado ainda neste capítulo e as relações do DPR com o MD, serão tratadas no capítulo 4. 235 O papel da CGDEF na implementação da Política Nacional de Exportação de Materiais de Emprego Militar
será tratado no capítulo 4.
236 Trata-se, de acordo com Baena Soares, "de um foro bastante informal (inclusive, não se registra nenhuma ata),
o que dá liberdade total nos assuntos de defesa e onde se discute temas como operações de paz, acesso a tecnologia, intercâmbio militar".
237 As Conferências de Ministros da Defesa das Américas (CMDA) ocorrem bianualmente desde 1995, reunindo
os formuladores de políticas de defesa da maioria dos países do continente. Para compreender mais sobre a participação brasileira no CMDA, ver: TORRES, Sthefane Mara. As Conferências de Ministros da Defesa das Américas: interesses brasileiros versus interesses norte-americanos. 2011. 105 f. Dissertação (mestrado) - UNESP/UNICAMP/PUC-SP, Programa San Tiago Dantas, 2011. Disponível em: <http://hdl.handle.net/11449/96017>. Acesso 15 jan. 2016.
238 A presença de um militar na CGDEF parece ter sido fruto de um acordo informal entre o Itamaraty e o Ministério
de Lima Baena Soares, no primeiro número dos “Cadernos de Política Exterior” (IPRI), intitulado “A Base Industrial de Defesa Brasileira e a Política Externa”. Nele, Soares destaca o “papel crescente do Brasil no mundo” e a importância para a BID da Estratégia Nacional de
Defesa, traça um histórico da indústria bélica brasileira, assegurando que “as condições externas
e internas passaram a viabilizar a revitalização da BID e 99roce-la compatível com o crescente
e fortalecido papel do Brasil no cenário internacional”239. Após elencar o conjunto de iniciativas
adotadas para revitalizar a BID, reproduz o argumento da “dependência das exportações”, que
vimos no capítulo 1.4, a fim de justificar o papel do MRE no apoio à internacionalização da indústria brasileira de defesa:
O setor de defesa é definido pela demanda. Em razão das particularidades do setor, os Estados Nacionais cumprem papel determinante no desenvolvimento da indústria. Após o desenvolvimento dos produtos, os Estados garantem a demanda das empresas nacionais por meio de encomendas públicas para equipar suas forças armadas com os produtos desenvolvidos. No Brasil, o componente da demanda militar interna é insuficiente, a exemplo de grande parte dos países, para garantir o retorno dos investimentos realizados. Daí a relevância de se buscar a inserção dos produtos de defesa no mercado externo. Ao Estado, além do papel fundamental exercido na viabilização financeira da comercialização, compete desempenhar funções de promoção comercial como agente da garantia política nas operações ligadas a produtos de defesa.240
Além disso, é importante destacar que a CGDEF participa frequentemente das reuniões da Comissão Mista da Indústria de Defesa (CMID), durante as quais tem ajudado a formular
“estratégias para a exportação” com vistas a tornar a BID um “player internacional”241. Como
consta em ata do CMID, a atuação da CGDEF tem rendido comentários laudativos dos militares que servem na Secretaria de Produtos de Defesa, dentre os quais o Gen. Aderico Mattioli, que “elogiou o empenho do MRE no fomento às exportações, citando a criação de uma célula do MRE dentro do MD. Certamente, as dificuldades que as empresas tiveram no passado para a
exportação de seus produtos serão facilitados com o trabalho conjunto MRE/MD.”242
Além da CGDEF, foram criadas duas outras instâncias que sugerem o crescente interesse por temas de defesa no Itamaraty: a DDS (Divisão de Desarmamento e Tecnologia
Sensíveis)243, subordinada ao Departamento de Organismos Internacionais da SGAPI; e a
239 SOARES, R. L. B. A Base Industrial de Defesa Brasileira e a Política Externa. Cadernos de Política
Exterior / Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais. v. 1, n. 1 (mar. 2015). Brasília: Funag, 2015. p. 50. Disponível em: <http://funag.gov.br/loja/download/1110_cadernos_do_ipri_n_1_ano_1.pdf>. Acesso 17 jan. 2016.
240 Ibidem, p. 52
241 BRASIL. Ministério da Defesa. Ata da 5ª seção da CMID. 18 nov. 2013. Brasília. Disponível em
<www.defesa.gov.br/arquivos/.../ata01_cmid_grupos_assessoramento.pdf>. Acesso 9 jan. 2016.
242 Ibidem.
Divisão de Paz e Segurança Internacional (DPAZ), também subordinada ao DOI, foi criada para coordenar a ação multilateral do Brasil com os organismos internacionais responsáveis pelas questões de segurança internacional, particularmente no que diz respeito às operações de
paz no âmbito das Nações Unidas.244
A participação brasileira na Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH), um dos principais empreendimentos da política externa de Lula para ampliar a capacidade de influência do país no cenário internacional, demandou raro esforço de
cooperação entre militares e diplomatas.245246 Além da MINUSTAH, a liderança brasileira da
FTM-UNIFIL, no Líbano, e a MONUSCO, no Congo, colocaram o MD e o Itamaraty em iterado contato, exigindo de cada uma das burocracias posições coordenadas.
A progressiva participação brasileira em missões de paz tem sido bem recebida pelos militares. Nas Diretrizes Gerais expedidas pelo Comando do Exército, considera-se que esse engajamento contribui para “ampliar a projeção internacional” do país e fortalece seu peso no
processo decisório dos organismos multilaterais247. Além disso, a Força Terrestre elaborou, em
1998, um manual especificamente voltado ao tema, prevendo a multiplicação dessas atividades como “consequência lógica da crescente liderança brasileira no concerto sul-americano”, segundo o general Gilberto Rodrigues Pimentel, então Subchefe de Doutrina do Estado-Maior
do Exército248. Acredita-se, ainda, que a participação brasileira nas missões de paz “fortalece
nossa candidatura a um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU”249, nas
palavras do Comandante do Exército em 2004, general Francisco Albuquerque, a respeito da MINUSTAH.
Conforme vimos no capítulo anterior, a participação brasileira nas Operações de Paz no Haiti e no Líbano rendeu oportunidades de negócio para a BID. As exportações brasileiras de produtos de defesa para o Haiti se avolumaram desde a presença de militares brasileiros no país
244 VAZ, A. C. Agenda de sécurité et processus décisionnel dans la politique étrangère brésilienne. Fondation
pour la recherche stratégique, n. 06, abr., 2014a, p. 1-12. Disponível em: < http://www.isn.ethz.ch/Digital- Library/Publications/Detail/?lang=en&id=181091>. Acesso em: 10 jan. 2016.
245 ROCHA, A. J. R. da. Política externa e política de defesa no Brasil: civis e militares, prioridades e a participação
em missões de paz. In: FREIRE, Maria R.; LOPES, Paula D. (orgs.) Peacekeeping: actores, estratégias e dinâmicas. Centro de Estudos Sociais, 2009, n. 6, p. 142-158. Disponível em: <http://eces.revues.org/359>. Acesso em 10 jan. 2016.
246 De acordo com o General-de-Brigada Newton Álvares Breide, 70% [em 2005] do trabalho da Subchefia de
Logística do MD é voltado ao apoio das forças de paz, o que exige direta e indiretamente um trabalho coordenado junto com o Itamaraty. In: BREIDE, N. A. Discurso na cerimônia de transmissão de cargo. Assessoria de Comunicação do MD. Brasília, 05 de maio de 2005.
247 BRASIL. Ministério da Defesa. Exército. Diretriz Geral do Comandante. Brasília: 2003, pp. 7-11.
248 PIMENTEL, Gilberto Rodrigues Pimentel. Atualização do planejamento do Exército. Palestra proferida durante
o IV Encontro Nacional de Estudos Estratégicos, Unicamp, 10-14 de maio de 1998.
249 Agência EFE, 5 de setembro de 2008: “Los países latinoamericanos están dispuestos a aumentar su
e, além disso, há interesse da própria ONU em comprar de armas não-letais da empresa
Condor250. A propósito, nos ciclos que debateram a revitalização da BID, em 2004, uma das
sugestões levantadas para ampliar as exportações brasileiras de armas foi a “venda para a
Organização das Nações Unidas, que figura entre os grandes clientes internacionais da indústria
de defesa”251. Para o presidente do COMDEFESA (FIESP), as Operações de Paz constituem
uma oportunidade para as Forças Armadas encomendarem produtos de defesa 100% nacionais:
Com a aspiração do Brasil ao assento permanente no Conselho de Segurança da ONU, o país deverá estar muito mais presente no exterior, especialmente em zonas de conflito. Isso leva, imediatamente, à necessidade de um aparelhamento compatível com essas missões, além da projeção do País. Torna-se importante que essas forças sejam equipadas 100% com produtos nacionais, sejam eles armamentos, material de defesa, de transporte terrestre ou aéreo, etc.252
Criado uma semana antes do lançamento da Estratégia Nacional de Defesa, em 2008, o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) da UNASUL foi, de acordo com Okado, uma iniciativa do Ministro da Defesa, Nelson Jobim, tendo o Itamaraty pouca participação na sua
concepção253. No entanto, após a criação da CGDEF, em 2010, o MRE passou integrar, junto
250 Gen. Aderico Mattioli, entrevista concedida ao autor, 25 de julho de 2015.
251 BRASIL. Ministério da Defesa. Relato da Quinta Rodada de Debates Elaborado Pelos Organizadores: Indústria
de Defesa. As Forças Armadas e o Desenvolvimento Científico e Tecnológico do País. Pensamento Brasileiro Sobre Defesa e Segurança. Org.: J.R. de Almeida Pinto, A.J. Ramalho da Rocha, R. Doring Pinho da Silva. – Brasília: Ministério da Defesa, Secretaria de Estudos e de Cooperação, 2004. p. 162 Disponível em: < http://www.defesa.gov.br/arquivos/colecao/cientecnol.pdf>. Acesso em 10 jan. 2016.
252 CANDIDO, J. Indústria Brasileira De Defesa: Uma Questão de Soberania e de Autodeterminação. As Forças
Armadas e o Desenvolvimento Científico e Tecnológico do País. Pensamento Brasileiro Sobre Defesa e Segurança. Org.: J.R. de Almeida Pinto, A.J. Ramalho da Rocha, R. Doring Pinho da Silva. – Brasília: Ministério da Defesa, Secretaria de Estudos e de Cooperação, 2004. p. 71 Disponível em: < http://www.defesa.gov.br/arquivos/colecao/cientecnol.pdf>. Acesso em 10 jan. 2016.
253 De acordo com o autor, "a despeito da percepção positiva por parte de diplomatas acerca da consumação desse
órgão regional, quem se responsabilizou por todo esse processo foi o ministro da Defesa, com baixa participação do ministro das Relações Exteriores". Destaca Okado que "foi o Ministro Nelson Jobim quem entregou a proposta de criação do Conselho de Defesa Sul- Americano para a Junta Interamericana de Defesa (JID), órgão dependente da OEA, e, em seguida, reuniu-se com os então secretários da Defesa e de Estado dos Estados Unidos, Robert Gates e Condoleezza Rice, respectivamente, para expor essa proposta, baseada nos princípios da não- intervenção, soberania e territorialidade, e ressaltar que ela não previa a criação de uma aliança militar, a exemplo da OTAN. Além disso, Jobim os informou que começaria a viajar pelos países sul-americanos para também apresentar e tratar da criação dessa nova instituição. Em abril de 2008, por determinação do presidente Lula, Jobim começou sua série de viagens pelos países sul-americanos, realizando consultas sobre a proposta de criação do CDS, e, no segundo semestre desse ano, seria estabelecida uma reunião para detalhar o funcionamento e os objetivos desse Conselho. O primeiro destino foi a Venezuela. No período de praticamente um mês, o então ministro da Defesa do Brasil visitou todos os onze países da região. É válido refletir sobre a percepção da diplomacia brasileira acerca da condução do processo de criação do CDS pelo ministro da Defesa. Nem o Ministro das Relações Exteriores nem representantes do órgão participaram de nenhuma das visitas internacionais de Jobim. Mesmo que não haja manifestações contrárias e que a iniciativa tenha sido bem avaliada