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A produção e o emprego de indicadores têm sido incorporados como instrumentos para a realização de diagnósticos, monitoramento e avaliação no campo aplicado das políticas sociais. No processo de planejamento, esses indicadores buscam oferecer subsídios, bases de sustentação para a tomada de decisões referentes à definição das prioridades em relação às condições de vida e ao bem-estar da população, à formulação e escolha de alternativas de intervenção em face das demandas e necessidades identificadas e analisadas, à elaboração de planos, programas e/ou projetos e à retomada de processos em um novo patamar de atuação. Nessa direção, as funções desempenhadas pelos indicadores encontram-se implicadas nos processos anteriormente mencionados, como pode ser observado na Figura 4, a seguir.
Figura 4 – Funções desempenhadas pelos indicadores sociais no planejamento
Fonte: elaborado pela autora.
Diante da Figura 4 é possível indicar duas funções que podem ser desempenhadas basicamente pelos indicadores sociais: i) descritiva, no sentido de fornecer informações sobre a realidade social, a situação social ou o estado real de uma política ou programa social. Por exemplo: quantidade de famílias em situação de pobreza; ii) valorativa, buscando acrescentar um “juízo de valor”, baseado nos antecedentes históricos e nos objetivos e metas da política ou do programa social. Por exemplo: número de famílias em situação de pobreza em relação ao número total de famílias (BONNEFOY; ARMIJO, 2005).
Em face das funções exercidas pelos indicadores deve-se atentar para as bases conceituais que conformam os indicadores sociais e as teorias sociais que os fundamentam. Ao realizar aproximações iniciais acerca da definição e do significado de “indicador” constatou-se que o termo origina-se do latim "indicare" e sobrevém do verbo apontar (DEPONTI; ECKERT; AZAMBUJA, 2002), que, em sentido genérico, significa: “1 mostrar os benefícios de (tratamento, remédio); receitar”; “2 dar a conhecer , por meio de traços, sinais, indícios; revelar”; “3 fazer que seja visto por gestos, sinais, símbolos; mostrar”; “4 dar sugestão de; recomendar”; “5 orientar quanto a; informar”; “6 apontar como preferencial ou ideal para; eleger” (HOUAISS, 2004, p. 411).
Da acepção aportada pelo dicionário Houaiss (2004) pode-se identificar duas concepções presentes no significado atribuído ao termo indicador. A primeira remete ao identificar, por meio de diagnósticos e avaliações, para intervir. Esta se vincula à área da saúde, no sentido de receitar remédio, tratamento. Exemplifica-se: os sintomas como coriza, congestão nasal e espirro apresentados por uma pessoa são alguns indicadores utilizados para diagnosticar um resfriado comum. A segunda, no sentido de conhecer, revelar, mostrar, sinalizar, informar, orientar ou eleger determinado fenômeno social ou aspecto da realidade como objeto de investigação para constituir diagnósticos, monitorar e avaliar em diferentes
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os Para identificar o objeto de planejamento, subsidiar a formulação de uma política ou programa social e estabelecer prioridades de intervenção M on itor am en
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aspecto (insumos, produtos, processos, efeitos, plano de trabalho) – objeto de monitoramento– de uma política ou programas social que se busca acompanhar.
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ão
Para subsidiar a análise de processos, produtos e resultados gerados com a implementação de uma política ou de um programa social.
temáticas e áreas em que se pretende efetuar pesquisas, análises, avaliações e a partir de dados e informações obtidas se possa revelar, mostrar, informar. Elucida-se: avaliação do ambiente físico escolar, alguns indicadores poderiam ser o nível de acessibilidade e as condições adequadas das instalações gerais, com espaço físico que atenda as necessidades de acesso. Destarte,
às vezes não se pode descobrir diretamente a presença de algo; mas, se soubermos
quais são os sinais pelos quais os reconhecemos, poderemos dizer se está na realidade e em que grau isto ocorre. Por exemplo: é difícil saber diretamente se uma
escola é democrática. Mas, se soubermos que sinais estão ligados a um trabalho democrático, poderemos examinar sua prática através desses sinais e concluir sobre até que ponto ela é democrática. Claro que, para isto é necessário saber o que é uma escola democrática e como isto se manifesta; este é o papel dos indicadores: quando
se estabelece uma lista de indicadores para algo determinado, aumenta-se a clareza sobre este algo e alcança-se a clareza sobre este algo e alcança-se a possibilidade de compreender muito melhor a realidade. (GANDIN, 2002, p. 22-23, grifo nosso).
Posto isso, é fundamental ter presente ainda que, conceitualmente, do ponto de vista da produção do conhecimento, não existe uma definição única sobre “indicador”; existem diferenças e aproximações nas características e no significado que o informam. Há um determinado consenso entre os estudiosos da temática de que o indicador se constitui em um instrumento ou uma ferramenta que pode ser aplicada para representar determinadas dimensões ou aspectos de um fenômeno social, dos aspectos da vida social ou de processos e resultados relativos ao que se pretende produzir, informação e conhecimento.
Por outro lado, diferem na questão de ser uma medida ou variável de mensuração; uns referem-se ao que é possível de quantificar – expressos numericamente em taxas, proporções, médias, índices, percentuais, etc. Por exemplo, taxa de mortalidade infantil, proporção de cargos ocupados por mulheres no parlamento nacional, média de alunos por professor segundo o nível de ensino, Índice de Gini, distribuição percentual da população em áreas urbana e rural, por sexo.
Outros aludem ao que pode ser representado qualitativamente – por meio de descrições. Por exemplo: percepções de diversos atores sociais sobre a mortalidade infantil, nível de participação das mulheres nas decisões do parlamento nacional, mudanças nas relações entre alunos e professores, decisão de migrar da área rural para a urbana.
Para ilustrar as assertivas sobre diferenças e aproximações apresenta-se, no Quadro 12, recortes do conteúdo expresso por alguns autores (pessoal e entidade) sobre “definição de indicador”.
Quadro 12 – Alguns conceitos sobre indicadores Autor Pessoal/Autor
Entidade
Definição de Indicadores Sociais
Carley (1985) “[...] são medidas de uma característica observável de um fenômeno social e que estabelecem o valor de uma característica diferente, mas não observável do fenômeno.” (p. 2).
Gandin (2002) “Indicadores são sinais para saber se algo que não se pode ver diretamente está presente numa realidade. Às vezes não se pode descobrir diretamente a presença de algo.” (p. 22).
Januzzi (2003) “Um indicador social é uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico (para pesquisa acadêmica) ou programático (para formulação de políticas). É um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na mesma.” (p. 15).
Valarelli (2008) “Indicadores são parâmetros qualificados e/ou quantificados que servem para detalhar em que medida os objetivos [...] [de determinada ação] foram alcançados, dentro de um prazo delimitado de tempo e numa localidade específica. Como o próprio nome sugere, são uma espécie de ‘marca’ ou sinalizador, que busca expressar algum aspecto da realidade sob uma forma que possamos observá-lo ou mensurá-lo. A primeira decorrência desta afirmação é, justamente, que eles indicam mas não são a própria realidade. Baseiam-se na identificação de uma variável, ou seja, algum aspecto que varia de estado ou situação, variação esta que consideramos capaz de expressar um fenômeno que nos interessa.” (p. 10).
Guitart (2007) “[...] Como observado em López (2004, p. 129), um indicador pode ser definido como um instrumento de medição, construídos teoricamente para ser aplicado a um conjunto de unidades de análise, com o propósito de produzir um número que quantifique o conceito associado a esse coletivo.” (p. 71, tradução nossa).
IBGE (2012) “Indicadores são ferramentas constituídas por uma ou mais variáveis que, associadas através de diversas formas, revelam significados mais amplos sobre os fenômenos a que se referem.” (p. 11).
ONEI Definição não encontrada nas publicações disponibilizadas online.
CEPAL (2003). “Em termos gerais, denomina-se indicador a uma observação empírica que sintetiza aspectos de um fenómeno que resultam importantes para um ou mais propósitos analíticos e práticos. [...] o termo indicador pode aludir a qualquer característica observável de um fenómeno, costuma aplicar-se àquelas que são susceptíveis de expressão numérica.” (p. 16, tradução nossa).).
CELADE (2002). “Medida usada para demonstrar a mudança que resulta de uma atividade, projeto ou programa; Variáveis utilizadas para medir o progresso conseguido com respeito às metas; Medidas que ajudam a quantificar ou descrever o lucro de resultados e monitorar o progresso atingido; Variável ou medida que pode transmitir uma mensagem direta ou indireta.” (p. 27, tradução nossa).).
Fonte: elaborado pela autora a partir de Carley (1985), Gandin (2002), Januzzi (2003), Valarelli (2008), Guitart (2007), IBGE (2012), CEPAL (2003) e CELADE (2002).
Diante das acepções aportadas, apreende-se que os indicadores constituem-se em instrumentos/ferramentas que possibilitam identificar, mensurar e analisar determinados indicadores que compõem o objeto de delineamento (diagnóstico e planejamento), monitoramento e avaliação de diferentes ações. Os indicadores expressam ainda, quanti- qualitativamente, aspectos tangíveis ou intangíveis da realidade social que sinalizam condições materiais de existência, características demográficas, as necessidades das populações e dos territórios, a cobertura, os padrões de qualidade e as condições de acesso aos
serviços, programas, projetos e benefícios ofertados pelas diferentes políticas públicas, e a dinâmica das mudanças sociais que exigem a construção de alternativas de intervenção.
Tangíveis são os facilmente observáveis e aferíveis quantitativa ou qualitativamente,
como renda, escolaridade, saúde, organização, gestão, conhecimentos, habilidades, formas de participação, legislação, direitos legais, divulgação, oferta etc. Já os
intangíveis são aqueles sobre os quais só podemos captar parcial e indiretamente algumas manifestações: consciência social, autoestima, valores, atitudes, estilos de
comportamento, capacidade empreendedora, liderança, poder, cidadania. Como são dimensões complexas da realidade, processos não lineares ou progressivos, demandam um conjunto de indicadores que apreendam algumas de suas manifestações indiretas, ‘cercando’ a complexidade do que pretendemos observar (VALARELLI, 2008, p. 13, grifo nosso).
Sendo assim, o conhecimento de determinado aspecto da realidade social, em sua totalidade e complexidade, implicam elaboração e escolha de indicadores que deve primar pela integração de abordagens quantitativas e qualitativas ou a denominada abordagem mista88 que, apesar de ainda não ser expressivamente tratada pelos autores de metodologia
científica, vem ganhando popularidade entre os pesquisadores de diferentes áreas (CRESWELL, 2010).
Destaca-se que a abordagem mista, em pesquisas avaliativas, é mencionada desde a década de 1990 por especialistas do tema: “hoje, a maioria dos pesquisadores optam por formas mistas, combinando diferentes procedimentos e técnicas dos métodos quantitativos e qualitativos, conforme a natureza da investigação a fazer”. (AGUILAR; ANDER-EGG, 1994, p. 116). Ou seja, a elaboração de diagnósticos e o desenvolvimento de processos de monitoramento e da avaliação envolvem a coleta, organização e análise de um conjunto de dados e informações que devem ser tratadas em sua abrangência e significância.
88 A abordagem mista se configura em um processo em que se “[...] recolhe, analisa e relaciona dados
quantitativos e qualitativos em um único estudo ou uma série de investigações em resposta a uma aproximação do problema” (SAMPIERI; FERNÁNDEZ-COLLADO; LUCIO, 2006, p. 755, tradução nossa). Dentre as inúmeras vantagens que a abordagem mista oferece ao pesquisador destaca-se: “1. Se alcança uma perspectiva mais precisa do fenômeno. Nossa percepção deste é mais integral, completa e holística [...]. 2. A abordagem mista ajuda a clarificar e a formular a aproximação ao problema, e as formas mais apropriadas para estudar e teorizar os problemas de investigação (Brannen, 1992). 3. A multiplicidade de observações produz dados mais ricos e variados, porque se consideram várias fontes e tipos de dados e análise de contextos ou ambientes. 4. Na abordagem mista são reforçados com criatividade teórica suficiente, procedimentos de avaliação crítica. 5. O mundo e os fenômenos são tão complexos que precisamos de um método para investigar as relações dinâmicas e extremamente intricadas. 6. Ao combinar métodos, podemos aumentar não só a possibilidade de expandir as dimensões do nosso projeto de pesquisa, mas a compreensão é maior e mais rápida. 7. Os métodos mistos podem apoiar com maior solidez as inferências científicas do que se empregados isoladamente. 8. Os modelos mistos são capazes de explorar e aproveitar melhor os dados (Todd, Nerlich y McKeown, 2004). 9. São úteis para apresentar resultados a um público hostil”. (SAMPIERI; FERNÁNDEZ-COLLADO; LUCIO, 2006, p. 755-756, tradução nossa).
Qualidade e quantidade revelam-se inseparáveis, como dois aspectos da existência concretamente determinada. Mas esses dois aspectos não se misturam, não se
confundem numa unidade abstrata. Processa-se uma espécie de luta surda, de conflito (embora ainda não se possa falar aqui, nessa análise do real de ‘forças’ propriamente ditas), entre esses dois lados do ser, que se afirmam e se negam, solidariamente, um ao outro. (LEFEBVRE, 1991, p. 212, grifo nosso).
Ademais, deve-se ter presente que, “devido à complexidade do real e de sua processualidade histórica, o processo de investigação de um objeto determinado se dá de forma aproximativa e continuada” (BOURGUINGNON, 2008, p. 113). Além disso, no caso da realização de diagnósticos, monitoramento e da avaliação junto às políticas e programas sociais, o objeto de investigação contempla “[...] fatos, processos, situações ou conceitos complexos que não podem ser diretamente captados ou medidos” (AGUILAR; ANDER- EGG, 1994, p. 122) apenas de modo quantitativo.
Nesse sentido, reitera-se a necessária correlação entre a abordagem quantitativa e a qualitativa, pois o objeto de análise deve ser apreendido em sua totalidade, atentando para as variáveis da estrutura, conjuntura e articulação entre ambas, quando a opção for pelo método materialismo histórico e dialético. Diferentemente, se a escolha for por outros métodos, como o positivismo, que busca mensurar quantitativamente dados e informações sem levar em conta outras dimensões e variáveis, como as condições estruturais e a conjuntura que podem inferir no processo de construção, execução e nos resultados atingidos ou não, por determinada política pública ou programa social.
Diante das múltiplas dimensões que conformam a realidade social exige-se a elaboração e o emprego de um sistema de indicadores sociais.
[…] um sistema de indicadores de bem estar deveria abarcar todos os aspectos da
vida das pessoas, integrando a informação social com aquela de natureza econômica e meio ambiente. O contexto económico – ainda com sérias limitações –
é efetivamente um ingrediente fundamental para qualquer análise que pretenda mostrar se as condições de vida das pessoas estão melhorando ou não. Por sua vez, o tema meio ambiente é de inegável importância em relação ao âmbito social, dado que, por exemplo, a contaminação dos elementos e a perturbação dos equilíbrios ecológicos estão estreitamente relacionadas com a saúde, a alimentação, a dinâmica populacional e muitos outros aspectos da qualidade de vida. Dadas às múltiplas dimensões do ser humano, no âmbito social é necessário utilizar um grande número de indicadores que medem distintas variáveis. (CECCHINI, 2005, p. 31, tradução e grifos nossos).
Evidentemente, essa definição de sistema de indicadores de bem-estar remete a alguma noção de “bem-estar” – que congrega três dimensões: informação, social, de natureza econômica e meio ambiente –, sendo que se referencia por uma teoria social. Dessa forma, os
indicadores sociais buscam traduzir, operacionalmente, conceitos, expressando, quantitativamente e/ou qualitativamente, dimensões e variáveis de análise para os quais foram arquitetados. De forma semelhante à concepção de sistemas de indicadores aportada, podem ainda, de acordo com a sua natureza, serem classificados como:
Econômicos: foram os primeiros a serem produzidos e por isso possuem uma teoria geral mais consolidada, não se restringem apenas à área pública e refletem o comportamento da economia de um país.
Sociais: são aqueles que apontam o nível de bem-estar geral e de qualidade de vida da população, principalmente em relação à saúde, educação, trabalho, renda, segurança, habitação, transporte, aspectos demográficos e outros.
Ambientais: demonstram o progresso alcançado na direção do desenvolvimento sustentável, que compreende, segundo as Nações Unidas, quatro dimensões: ambiental, social, econômica e institucional. (BRASIL, 2012c, p. 28).
É importante enfatizar que todos os países do mundo produzem indicadores dessa natureza, que podem variar de acordo com as definições, unidades de medida, fonte de informação, metodologia empregada, desagregações (por exemplo, áreas geográficas, idade, sexo) e, principalmente, a intencionalidade89 para a qual foram construídos. No entanto, há que se considerar que os indicadores gerados, internacional e nacionalmente, retratam “territórios de vida”90, em que podem ser acompanhadas e comparadas as mudanças, os
avanços de determinada realidade local, regional ou global, ao longo do tempo, ou, ainda, para apreender semelhanças, diferenças e particularidades regionais ou nacionais, de acordo com determinado ponto de vista. Por exemplo, os indicadores sociais abarcam categorias como saúde, educação, trabalho, habitação, aspectos demográficos, sendo que cada uma delas comporta variáveis/indicadores específicos.
Outro exemplo são os indicadores econômicos, que são classificados por setores: real, externo, público, financeiro e monetário, ciência e tecnologia (CEPALSTAT, 2014), os quais são formados por variáveis/indicadores como contas nacionais, preços, entre outros. Destaca-se aqui, o produto interno bruto (PIB), que é um dos indicadores mais utilizados para mensurar a atividade econômica de determinada região (país, estado ou município), durante um período específico de tempo (ano, semestre, trimestre ou mês), calculado pela ótica da oferta, ou da demanda, ou do rendimento.
Existem ainda os indicadores ambientais, que retratam as condições e/ou estado em que se encontram os “[...] vários recursos naturais, tais como terra, ar, agua, floresta, fauna,
89 Enfatiza-se que a elaboração de indicadores não pode ser reduzida meramente uma atividade de caráter
técnico, é, um processo de racionalidade teórica, técnica e política.
flora, assim como outros elementos transformados ou que interferem no ambiente tal como energia, clima, meio ambiente do trabalho [...]” (OLIVEIRA; ANUNCIAÇÃO; CARRARO, 2013, p. 23), dimensões estas que, integradas àquelas de natureza econômica e social, demostram o nível de “desenvolvimento sustentável” de uma região, claro, considerando-se o significado aportado anteriormente.
Desse conjunto de indicadores, destacam-se os sociais, que podem ser qualificados91
de diferentes formas, considerando-se a finalidade a que se propõe atingir: pela sua complexidade (compostos e/ou simples; absolutos e/ou relativos), por sua objetividade (objetivos e subjetivos), pela área temática para a qual acenam.
No que tange a sua complexidade, esses indicadores podem ser qualificados como
compostos ou simples, como referem os autores Cecchini (2005), Carley (1985), Kayano e
Caldas (2002), aqui condensada no Quadro 13.
Quadro 13 – Tipologia de Indicadores Sociais: simples e/ou compostos
AUTORES SIMPLES COMPOSTOS
Carley (1985) É um sistema não agregado, separado de indicadores.
São formados por diversos indicadores em uma cifra resumida.
Cecchini (2005) Abrangem um aspecto particular, referindo-se a uma única variável.
Incluem diversos e abrangentes aspectos em uma combinação ponderada de variáveis.
Kayano e Caldas (2002)
Descrevem diretamente um determinado aspecto da realidade ou exibem uma relação entre situações ou ações
Apresentam sinteticamente um conjunto de aspectos da realidade ou agrupam vários indicadores num único número a partir de algum tipo de média entre eles.
Fonte: elaborado pela autora a partir de Carley (1985), Cecchini (2005), Kayano e Caldas (2002).
Em outras palavras, indicadores sociais simples referem-se apenas a uma variável: número de crianças em situação de trabalho infantil, esperança de vida ao nascer, segundo sexo, taxa de crescimento da população total por um período de cinco anos, entre outros. Já, o indicador composto resulta da combinação de diversas variáveis, por exemplo: Índice de Desenvolvimento Humano, Índice de Concentração de Gini, Índice de Desenvolvimento da Família.
Ainda, relativo à complexidade, apreende-se que, de modo semelhante aos simples e aos compostos, encontram-se os absolutos e os relativos (CECCHINI, 2005). Os primeiros são expressos em termos gerais, totais (exemplo: população total, população analfabeta, gasto total em saúde, pessoas em situação de pobreza). Os últimos são explicitados por meio de um processo de cálculo (como: taxa de mortalidade infantil, média de alunos por professor
91 Adotou-se a classificação dos indicadores sociais exposta no documento Indicadores de Programas: Guia Metodológico, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão do ano de 2010.
segundo nível de ensino, relação de dependência demográfica, por grupos dependentes, segundo sexo).
Outra forma de qualificar os indicadores é consoante a sua objetividade, como
objetivos ou subjetivos. Os iniciais “são as ocorrências de determinados fenômenos, tais como
os estímulos ambientais e as reações comportamentais, que são mensuráveis numa escala de intervalos ou graus [...]” (CARLEY, 1985, p. 34), por exemplo, percentagem de pessoas