O Programa de Concessões de Rodovias Federais — PROCROFE — foi instituído no início da década de 90, pela Portaria nº. 10/93 e teve o Ministério dos Transportes, através do DNER, como entidade reguladora. Foram analisados inicialmente 17.247 km de rodovias, dos quais 10.379 km viáveis para concessão de serviços de recuperação e ampliação e 6.868 km somente para serviços de manutenção, em face da inexistência de
demanda suficiente para tornar a concessão de serviços de recuperação e/ou ampliação sustentáveis (Pereira, 1998).
Ressalte-se que o modelo de concessão de rodovias federais adotado no Brasil apresentou uma singularidade com relação aos modelos adotados por outros países, pois incluiu dentre os objetos da concessão os serviços de auxílio ao usuário, como atendimento médico e socorro mecânico.
Criado com o objetivo de reduzir os encargos da União, recuperar a infra-estrutura rodoviária do país e promover serviços de melhor qualidade ao usuário, o programa foi dividido em duas etapas.
A primeira, iniciada em 1993, contemplou a concessão de cerca de 856,4 km de rodovias federais, referente a cinco trechos rodoviários que apresentavam elevado volume de veículos e que já haviam sido pedagiados no passado. Essa escolha se deu em face da necessidade de se promover um programa contínuo e sustentável à medida que a principal fonte de receita das operadoras advém do pedágio (Pereira, 1998). A Tabela 3.2 apresenta as características dos cinco primeiros trechos de rodovias federais concedidas.
Tabela 3.2 Concessões executada na primeira etapa do PROCROFE.
Trecho Concessionária Extensão
(km) Prazo (anos) Data da concessão PONTE Rio de Janeiro/Niterói PONTE 13,2 20 01/06/1995 Rio de Janeiro/Petrópolis/Juiz de Fora CONCER 179,7 25 01/03/1996
Rio de Janeiro/São Paulo NOVADUTRA 406,8 25 01/03/1996
Rio de
Janeiro/Teresópolis/Além Paraíba
CRT 144,4 25 22/03/1996
Osório/Porto Alegre/ Guaíba CONCEPA 112,3 20 04/07/1997
Fonte: Pereira (1998)
O modelo de concessão adotado no Brasil que tem servido de suporte às concessões rodoviárias adotou para o primeiro lote de concessões um processo licitatório dividido em três fases: habilitação das empresas interessadas, apresentação de proposta técnica, e apresentação de propostas de preço. O critério para definição do licitante vencedor
baseou-se na tarifa, sendo a empresa selecionada a proponente da menor tarifa básica de pedágio.
A primeira fase correspondeu a um processo semelhante ao realizado em qualquer licitação de serviço público. Na segunda fase as empresas apresentaram propostas técnicas relativas à execução dos encargos que deveriam ser realizados durante todo o prazo de concessão. Para tanto, as proponentes deveriam abordar questões como política tarifária, prazo de concessão, controle de qualidade dos serviços prestados, soluções para execução dos encargos, bem como outras sugestões pertinentes.
As melhores propostas foram então consolidadas em um documento denominado Programa de Exploração da Rodovia/Ponte (PER/PEP), sobre o qual as propostas de tarifa deveriam ser elaboradas. O referido documento constitui o projeto básico de investimentos e atividades a serem desenvolvidos pela concessionária vencedora da licitação e aborda os fatos problemáticos, soluções básicas, especificações, quantitativos e cronogramas físicos das atividades previstas no PER/PEP.
A terceira fase correspondeu à etapa de seleção da proposta vencedora, cujo critério de eleição baseou-se na menor tarifa básica de pedágio consoante as condições estabelecidas no PER/PEP.
Em 1996, em decorrência da implementação da lei n.º 9.277, os estados, municípios e distrito federal puderam solicitar a delegação de rodovias a fim de levar a cabo o programa de descentralização do Governo Federal (Pires e Giambiagi, 2000). Entre 1996 e 1998 foram assinados convênios de delegação com os estados do Rio Grande do Sul, Paraná, Santa Catarina, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul.
Em 1998 foi concedida à ECOSUL — Empresa Concessionária de Rodovias do Sul S.A. — o pólo rodoviário de Pelotas, integrante do Programa Estadual de Concessão Rodoviária do Estado do Rio Grande do Sul. No entanto, em 2000 o pólo retornou à administração federal em virtude da dificuldade de implementação do programa estadual.
O Pólo Rodoviário de Pelotas possui 623,4km de extensão distribuídos em cinco trechos de três rodovias, quais sejam BR 116/RS - Camaquã/Pelotas/Jaguarão (260,5km); BR 293/RS - Pelotas/Bagé (161,1km) e BR 392/RS - Rio Grande/Pelotas/Santana da Boa Vista (201,8km).
A segunda etapa do PROCROFE compreendia inicialmente 7 lotes, perfazendo um total de 2.580,9 km e um total de investimentos de R$ 2,7 bilhões (Lastran, 2003). As rodovias originalmente integrantes da segunda etapa do programa de concessões são:
• BR-381/MG/SP, interligando Belo Horizonte/MG a São Paulo/SP (Rodovia Fernão Dias);
• BR-116/SP/PR, interligando São Paulo/SP a Curitiba/PR (Rodovia Régis Bittencourt); • BR-116/PR, BR-376/PR e BR-101/SC, interligando Curitiba/PR a Florianópolis/SC; • BR-153/SP (divisa de MG/SP a entrada da BR-116/RJ); • BR-116/PR/SC (Curitiba a divisa SC/RS); • BR-393/RJ (divisa MG/RJ a entrada da BR-116/RJ);
• BR-101/RJ (PONTE Presidente Costa e Silva a divisa RJ/ES).
No entanto, após serem publicados em 2000, os editais de licitação foram suspensos pelo Tribunal de Contas da União — TCU —, por irregularidades e ilegalidades. Após as correções das irregularidades e ilegalidades identificadas pelo TCU, de outras impropriedades surgidas posteriormente e da atualização e correção dos estudos de viabilidade, a segunda etapa do Programa recebeu liberação para prosseguimento (Vasconcelos, 2004).
Dando continuidade ao processo necessário para viabilização da concessão, foi realizada no dia 9 de dezembro de 2004 a Audiência Pública prévia à Concessão da Exploração de Rodovias Federais. Há de se destacar, contudo, que para a segunda etapa de concessões de rodovias federais, o modelo de concessões adotado apresentou algumas diferenças em relação ao modelo originalmente utilizado, além da inclusão do
As principais mudanças ocorridas no modelo de concessões foram: • licitação na modalidade de leilão;
• prazo de concessão de 25 anos para todos os trechos;
• reajuste baseado no IPCA (Índice de Preços ao Consumidor - Amplo);
• “risco de Quantidade” associado às diversas intervenções físicas e operacionais na rodovia e atribuído à concessionária; e
• adoção de revisões ordinárias e extraordinárias.