Bulantı Kusma

Desde seus primórdios, as universidades federais brasileiras enfrentam sérios problemas no que diz respeito ao poder sobre decisões que envolvem financiamento, políticas de gestão de pessoal e projeto pedagógico dentre outras. O desenvolvimento sem restrições do sistema público federal de ensino superior no Brasil tem como uma de suas exigências imediatas o estabelecimento de um regime de plena autonomia universitária – condição primeira para a superação definitiva da herança autoritária.

No Decreto no. 19.851, de 11 de abril de 1931, que criou o Estatuto das Universidades Brasileiras, há uma referência, em seu artigo 9º, à autonomia universitária, nas dimensões administrativa, didática e disciplinar, ressaltando que, nas universidades federais, quaisquer modificações que interessem fundamentalmente à organização administrativa ou didática dos institutos universitários só poderiam ser efetivadas mediante sanção do governo, ouvido o Conselho Nacional de Educação. No texto do documento legal, não há referência ao financiamento, mencionando que compete ao Conselho Universitário aprovar despesas da Reitoria e outras não previstas no orçamento. Verifica-se que a referência à autonomia é

truncada pela função regulatória do governo que detinha o poder de veto em relação às ações propostas pelas universidades (BRASIL, 1931).

Posteriormente, a Lei no. 4.024, de 20 de Dezembro de 1961, que fixou as Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), determinou, em seu artigo 80, que as universidades gozarão de autonomia didática, administrativa, financeira e disciplinar, determinando que os orçamentos fossem organizados em dotações globais, a serem detalhadas por cada instituição. Essa perspectiva trouxe a mais próxima possibilidade de uma autonomia real, pois o financiamento é condição que garante as outras dimensões da autonomia, uma vez que viabiliza a implementação de um projeto político pedagógico institucional (BRASIL, 1961).

Em 28 de Novembro de 1968, a Lei no. 5.540, fixou normas de organização e funcionamento do ensino superior, determinando que as universidades gozem de autonomia didático-científica, disciplinar, administrativa e financeira, a ser exercida na forma da lei e dos seus estatutos. Entretanto, essa autonomia é restringida quando o texto legal abre a possibilidade de o Conselho Federal de Educação, após inquérito administrativo, suspender a autonomia de qualquer universidade, por motivo de infringência da legislação do ensino ou de preceito estatutário ou regimental, designando-se Diretor ou Reitor pró-tempore (BRASIL, 1968).

A relação de dependência entre as universidades federais e o governo federal, cada vez mais forte, resultou de disciplinamentos legais que determinaram, ao longo dos anos, alguns fatores vitais para a instituição, tais como: a nomeação do Reitor – dirigente máximo da instituição – como prerrogativa do Presidente da República; a admissão e demissão de pessoal, vinculada ao Ministério da Educação; e o seu orçamento, como integrante do Orçamento Geral da União, detalhado em nível de elemento de despesa3.

A autonomia das universidades, obedecendo ao princípio da indissociabilidade do ensino, pesquisa e extensão no plano institucional, foi consagrada pela Constituição Federal de 1988, que, em seu art. 207, afirma que “as universidades gozam de autonomia didático- científica, administrativa, e de gestão financeira e patrimonial”. Posteriormente regulamentado pela Lei no. 9.394, de 20 de Dezembro de 1996, que reformulou as Diretrizes e Bases da Educação (LDB), a qual, no que concerne à autonomia didático-científica, determinou, em seu art. 53:

No exercício de sua autonomia, são asseguradas às universidades, sem prejuízo de outras, as seguintes atribuições:

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I - criar, organizar e extinguir, em sua sede, cursos e programas de educação superior previstos nesta Lei, obedecendo às normas gerais da União e, quando for o caso, do respectivo sistema de ensino;

II - fixar os currículos dos seus cursos e programas, observadas as diretrizes gerais pertinentes;

III - estabelecer planos, programas e projetos e pesquisa científica, produção artística e atividades de extensão;

IV - fixar o número de vagas de acordo com a capacidade institucional e as exigências do seu meio;

...

VI - conferir graus, diplomas e outros títulos; ... (BRASIL, 1996).

Além desses requisitos, no que concerne à pesquisa e às qualificações do professorado, a LDB, baseada na tradição acadêmica universal – pelo menos na civilização ocidental – estipula exigências de gestão colegiada autônoma para as universidades. Nessa tradição, a autonomia didático-científica da instituição reside em seus colegiados de ensino e pesquisa. O parágrafo único do art. 53 da referida Lei afirma que:

Parágrafo único. Para garantir a autonomia didático-científica das universidades, caberá aos seus colegiados de ensino e pesquisa decidir, dentro dos recursos orçamentários disponíveis, sobre:

I - criação, expansão, modificação e extinção de cursos; II - ampliação e diminuição de vagas;

III - elaboração da programação dos cursos;

IV - programação das pesquisas e das atividades de extensão; V - contratação e dispensa de professores;

VI - plano de carreira docente (BRASIL, 1996).

A citada Lei atribui aos colegiados de ensino e pesquisa das universidades – sempre dentro dos recursos orçamentários disponíveis - a competência para deliberar a respeito de cada uma e do conjunto de matérias que são essenciais para a vida acadêmica da instituição. Entretanto, como essas instituições não têm poder decisório sobre seus orçamentos, fica a autonomia apenas na letra da Lei, no caso das universidades públicas federais.

O Conselho Nacional de Educação, por meio do Parecer no. 600/97, afirma que a autonomia de uma universidade não está nas mãos do Estado, que instituiu e credenciou uma universidade pública, mas é outorgada pela sociedade à instituição e exercida por órgãos colegiados de ensino e pesquisa. A tais colegiados, compostos, majoritariamente, por representantes do corpo docente qualificado, a sociedade delegou a direção acadêmica das instituições, com seu acompanhamento e avaliação pelo Poder Público (CONSELHO NACIONAL DE EDUCAÇÃO, 1997).

Apesar de todas as determinações constitucionais e legais, as universidades federais, na realidade, não têm ainda podido exercer efetivamente sua autonomia, uma vez que necessitam de aprovação do poder competente e disponibilidade de recursos, o que praticamente inviabiliza a concretização desse exercício.

Na visão de Schwartzman (1989, p.1), existem duas formas de se entender a autonomia. A primeira, clássica e tradicional, entende a universidade como uma corporação altamente especializada, detentora de um conhecimento que nenhum outro setor da sociedade possui, e que, portanto, não pode estar sujeita a nenhuma forma de controle externo. A segunda consiste na extensão do conceito de democracia majoritária e participativa no âmbito dessas instituições.

Essas duas concepções prestam-se a interpretações políticas e ideológicas totalmente contraditórias. A defesa da autonomia pode ser lida tanto como um esforço para manter a universidade como guardiã do futuro na defesa contra o capitalismo avassalador, quanto como um movimento defensivo e retrógrado em favor de uma corporação ultrapassada e elitista, a serviço das classes dominantes. A autonomia torna-se mais consistente quando apoiada por uma reivindicação pela natureza especial das instituições de ensino superior, tendo como elemento principal a questão da pesquisa científica, indissociável de um ensino de qualidade.

É preciso que se compreenda que autonomia não significa liberdade absoluta, uma vez que as instituições são criadas para cumprirem uma missão social, devendo, portanto, ser relativa ao cumprimento dessa missão. A autonomia também está sujeita a restrições de natureza material, cultural e política, advindas da sociedade onde a universidade se insere. Durham (1989, p.13) afirma que

uma autonomia democrática não se exerce simplesmente através da auto- gestão, mas pelo estabelecimento de canais de comunicação com a sociedade de forma a assumir plenamente o caráter de uma instituição pública, que serve ao público e que é controlada por poderes públicos. É essa responsabilidade e essa oportunidade com as quais agora nos deparamos.

Segundo Durham (1989, p. 4), a autonomia universitária possui diferentes dimensões, e apresentam-se limites para cada uma delas: a autonomia científica, didática, administrativa e de gestão financeira.

A autonomia científica, como garantia do desenvolvimento da ciência básica, sem a qual a pesquisa aplicada não encontra suportes científicos adequados, implica autonomia de organização interna e de gestão financeira, para garantir a existência de áreas de pesquisa que

não possuam relevância política ou econômica imediata. A liberdade de pesquisa encontra limites em função de pressões da sociedade às quais a universidade deve responder, buscando desenvolver o conhecimento voltado para a solução de problemas sociais.

A autonomia didática significa capacidade de selecionar alunos, definir os cursos que devem ser ministrados, avaliar o desempenho desses alunos e conceder os títulos correspondentes ao grau de domínio do conhecimento atingido por eles. Implica a responsabilidade de oferecer ensino de qualidade que permita a formação de profissionais e pesquisadores competentes. A regulação é a própria competição profissional e a pressão dos órgãos de classe, bem como de mecanismos de avaliação que se tornem públicos.

A autonomia administrativa, ou seja, a liberdade de organizar-se internamente é condição para o exercício pleno das dimensões didática e científica. A contrapartida é a responsabilidade pela eficiência na utilização de recursos humanos e materiais para cumprimento de sua missão. Sem isso, a universidade tende a ser apenas mais uma repartição pública, cheia de entraves burocráticos que não condizem com o fim para o qual foi criada.

A autonomia de gestão financeira é imprescindível para que as universidades possam estabelecer suas próprias prioridades, compreendendo a iniciativa de elaborar e executar seu orçamento, assegurado um fluxo regular de recursos que possibilite um planejamento racional das suas atividades e garanta pelo menos a sua sobrevivência. A universidade pública constitui uma conquista da sociedade democrática e uma expressão do direito constitucional à educação.

A autonomia universitária é principio fundamental para o crescimento e desenvolvimento da educação superior brasileira, não só pela liberdade de crítica, mas também pelo aspecto da racionalidade do uso dos recursos, instrumento básico da liberdade acadêmica. “Autonomia é conceito que há de estar ligado a um processo novo de racionalização” (DURHAM, 1997, p.10).

Compreendido como um princípio auto-aplicável pela grande maioria da comunidade acadêmica, bem como por seus dirigentes, mas não por parte do Poder Público, o assunto tem sido exaustivamente debatido por diversos segmentos da sociedade, e coloca-se como fator intrinsecamente ligado ao projeto pedagógico, notadamente nas universidades federais.

Embora no sentido restrito, o termo autonomia possa ser definido, de acordo com Ferreira (1982, v.1, p.36,), como a faculdade de se governar por si mesmo, de se reger por leis próprias, significando, ainda, emancipação ou independência. A autonomia, para Neves (2003, p.113)

é a possibilidade e a capacidade da instituição de elaborar e implementar um Projeto Político Pedagógico que seja relevante à comunidade e à sociedade a que serve. É ao mesmo tempo outorga e conquista. Outorga, pois depende de leis e conquista porque é necessário ter a capacidade de exercitá-la.

Tendo em vista que a autonomia está ligada de forma intrínseca ao projeto pedagógico de uma universidade federal, há que se considerar que implica também uma vinculação ao processo de planejamento dessas instituições.