Como já destacado no capítulo inicial, os inúmeros reclamos sociais se fizeram presentes em meio ao fim da I Guerra Mundial, à realização da Revolução Russa de 1917, à ocorrência do crack da bolsa de valores nova-iorquina, em 1929 e à implantação do New Deal em 1933. Essa conjuntura demonstrou a incapacidade do Estado Liberal de compatibilizar o anseio desmedido pelo crescimento econômico e o atendimento eficaz às necessidades coletivas então emergentes, o que deflagrou o Welfare State e a sua competência de ordenar a economia e prestar serviços públicos para atender aos direitos sociais.
Essas circunstâncias foram compreendidas por Sundfeld192 da seguinte forma:
192
SUNDFELD, Carlos Ari. Guia Jurídico das Parcerias Público-Privadas. In: SUNDFELD, Carlos Ari. (Coord.). Parcerias público-privadas. São Paulo: Malheiros 2006. p. 19.
Nos cerca de 70 anos que se passaram entre o final da I Guerra Mundial e o início da Reforma do Estado, vigorou a crença de que não só o interesse geral era a preocupação do Estado, como devia ser alcançado preferencialmente pela ação da máquina pública: empresas, hospitais, e universidades do próprio Estado deviam fazer investimentos necessários e prestar serviços públicos e sociais. Os particulares participariam como simples fornecedores de bens, serviços e capitais ao Estado, sem assumir maior responsabilidade quanto aos objetivos finais.
Entretanto, após quase meio século de intervenção estatal na ordem econômica e de dispêndio de gastos públicos nas áreas sociais, destacadamente nos países da Europa Ocidental e na América do Norte, o Estado Social entra em colapso não só porque os recursos públicos rarearam, mas também porque o seu uso passou a ser ineficiente. Conforme Maria
Luiza Feitosa193, a derrocada do Welfare State se caracterizou por aspectos endógenos e
exógenos. Dentre os primeiros, existe a versão de que a crise minou um dos elementos da concepção básica do Estado: a soberania; e a de que o colapso afetou não propriamente o Estado, mas uma de suas formatações: a que se caracteriza como intervencionista na ordem econômica. Dentre os fatores exógenos, o modelo estatal keynesianista findou a partir da década de 70, em um cenário de choques do petróleo (1973 e 1979), altas taxas de inflação e de desemprego, crise de liquidez, perda da estabilidade do mercado (fim do crescimento econômico pós-bélico e insucesso das políticas de câmbio fixo de Bretton Woods), fim da guerra fria (1989-1991) e globalização (com novas exigências para integração à concorrência mercadológica).
Essa “retirada estatal” impôs, por óbvio, uma mudança na feição preponderante da Administração Pública. Emerge o princípio da subsidiariedade, por meio do qual o Poder Público se restringe ao exercício das atividades estatais essenciais, de modo que apenas lhe incumbe executar atividades sociais e econômicas quando os particulares não consigam desempenhá-las a contento no âmbito da livre iniciativa e da competição. Se estes conseguirem fazê-lo, o Estado deve se afastar ou até fomentá-los (em se tratando de atividade
de interesse público).194 Ou seja, o Estado subsidiário centraliza suas ações por via da
exclusão (apenas quando a sociedade apresentar-se incapaz de satisfazer seus próprios interesses) e da indução (criando condições propícias para as atividades socioeconômicas dos
particulares).195
A tendência internacional também foi assimilada pelo Brasil no período do declínio do keynesianismo, principalmente, a partir da década de 90 com o governo presidencial de
193
FEITOSA, Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer. Paradigmas inconclusos: os contratos entre a autonomia privada, a regulação estatal e a globalização dos mercados. Coimbra: Coimbra, 2007. p. 99-100.
194
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 20.
195
Fernando Henrique Cardoso, que privatizou empresas estatais, flexibilizou monopólios de serviços públicos e fomentou entidades do Terceiro Setor. Sob o argumento de que o país continuava excessivamente burocrático, ineficiente e falido para responder às demandas dos seus cidadãos, o princípio da subsidiariedade foi disseminado na Reforma Gerencial iniciada em 1995, oriunda do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
Tal plano visava à superação da então administração pública burocrática pela administração pública gerencial. Esta última, supostamente mais preocupada com o cidadão (cliente), responderia melhor ao contexto da globalização e da evolução tecnológica, somada à escassez orçamentária do Estado e ao aumento das demandas sociais e econômicas da população. Passa-se, aqui, a valorizar mais a eficiência e a qualidade dos serviços públicos com menos gastos e a adoção de flexibilidades procedimentais, maior autonomia, controles de resultados, participação dos cidadãos na gestão desses serviços etc. Para tanto, dividem-se os setores das atividades-fins do Estado em quatro: a) núcleo estratégico (Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário onde se definem leis, as políticas públicas e o cumprimento delas; b) atividades exclusivas (poder de polícia, regulatório, de tributação e de subsídios etc.); c) serviços não exclusivos (serviços sociais como de universidades, pesquisas, hospitais, museus etc.); e d) setor de produção de bens e serviços para o mercado (atuação de quem se volta à percepção econômica do lucro). Nesse soar, buscavam-se os seguintes objetivos gerais: a) elevar a capacidade de gestão estatal com efetividade e eficiência para os cidadãos (poder de governança); b) reservar as atividades não exclusivas do Estado, de produção de bens e serviços para a iniciativa privada; e c) transferir as ações de caráter local e regional para,
respectivamente, os Municípios e os Estados.196197
Desse modo, o então ministro do Ministério da Administração Federal e Reforma do
Estado, Luis Carlos Bresser Pereira198, diligenciou a edição da EC n.º 19/98, na qual enfatizou
a eficiência (os melhores resultados estatais), restringiu hipóteses de cargos de confiança, exigiu transparência dos gastos públicos, permitiu a celebração de contratos de autonomia de gestão a órgãos e entidades do Poder Público etc. Na ótica estrutural da Administração
196
BRASIL. Presidência da República. Plano diretor da reforma do aparelho do estado. Brasília, DF, 1995. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/plandi.htm>. Acesso em: 09 mar. 2011.
197
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 30-36.
198
PEREIRA, Luis Carlos Bresser. Os primeiros passos da reforma gerencial do estado de 1995. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE). Salvador, n. 16, dez. jan. fev. , 2009. p. 7. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-16-DEZEMBRO-2008-LUIZ%20CARLOS%20BRESSER.pdf >. Acesso em: 29 dez. 2009.
Pública, Bresser Pereira199 elaborou a desintervenção estatal a partir da divisão administrativa entre atividades estatais elementares e não elementares: I) as que eram de propriedade do Estado (núcleo estratégico, atividades exclusivas de formulação de políticas públicas e de execução e fiscalização) competiriam aos políticos e à alta burguesia, às secretarias e às agências; II) as que eram de propriedade pública não-estatal (atividades de advocacia política ou controle social, ofertas de serviços sociais, culturais e científicos) incumbiriam a organizações de responsabilização social, a organizações sociais e a outras sem fins lucrativos; III) as que eram de propriedade corporativa (defesa de interesses de classe) seriam dos sindicatos e associações; e IV) e as que fossem de domínio privado seriam de responsabilidade das empresas.
Quanto a um dos instrumentos que afetaram a estrutura da Administração Pública, os
contratos administrativos, Maurício Ribeiro e Lucas Prado200 seguem a divisão de três fases
da evolução contratual da concessão no Brasil. A primeira ocorrera entre meados do século XIX e início dos anos 30 do século XX, período no qual se notabilizavam a falta de recursos técnicos e financeiros para implantar a infraestrutura necessária do país, de modo que as concessões visavam apenas tutelar o concessionário contra eventual concorrência durante a vigência do contrato e remunerá-lo percentualmente conforme os custos da obra (contexto propício ao superfaturamento). A segunda fase veio à tona logo a seguir, com o período ditatorial e intervencionista de Vargas, fase na qual a concessão restou dispensável ante a criação de entidades estatais e delegações por decretos ou decretos-leis. A última fase vem desde as Leis 8.987/95 e 9.074/95, que, imbuídas da não intervenção estatal na ordem econômica (princípio da subsidiariedade, Estado Regulador-Gerencialista-Eficiente), possibilitaram a apresentação licitatória de apenas elementos do “projeto básico” (previsão de indicadores de resultados e liberdade do particular na escolha tecnológica e de engenharia), preferiu-se a não exclusividade na prestação do serviço (preponderância da competição “pelo” e “no” mercado), o regime de price cap (teto tarifário e deflator que transfere ao particular os ganhos de eficiência) e o equilíbrio econômico-financeiro (atendendo às condições do contrato).
Após tais fases, um novo período se instaura com os contratos de Parceria Público- Privada influenciados pelos contratos financeiros anglo-saxões.
199
PEREIRA, Luis Carlos Bresser. Os primeiros passos da reforma gerencial do estado de 1995. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE). Salvador, n. 16, dez. jan. fev. , 2009. p. 19. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-16-DEZEMBRO-2008-LUIZ%20CARLOS%20BRESSER.pdf >. Acesso em: 29 dez. 2009.
200
RIBEIRO, Maurício Portugal; PRADO, Lucas Navarro. Comentários à lei de PPP: parceria público-privada. Malheiros: São Paulo, 2007. p. 37-42.