Borçlanma Yönetimi Kavramı

Borç yönetimi kısaca borçların süresi geldiğinde ödenmesi şeklinde tanımlandığına göre Türkiye’de bir çok dönemde bilimsel ve etkin bir borç yönetiminin uygulanmadığı, çoğu zaman bütçe açıklarının borçlanmaya gitmek için yeterli sebep sayıldığı ve vergilendirme, giderleri azaltma hatta açık finansman gibi alternatiflerle karşılaştırmanın yapılmadığı gibi, ödeme içinde geri ödeme planları tek yeterli kriter olarak belirlendiği söylenebilir (Işıl, 1971: 80, Aktaran: Eker ve Meriç, 2005: 162). Bu açıklamalar ışığında etkin bir borç yönetimi için makro ekonomik istikrar başta olmak üzere faiz maliyetlerinin azaltılması yani borçlanma faiz oranlarının düşürülmesi gerekmektedir. Bu istikrar yakalandığında ise ekonomik toparlanmanın da etkisiyle daha rahat ve daha ekonomik borçlanma kaynağı bulunacak ve borç yönetiminde arzulanan hedeflere ulaşılacaktır (Wolswijk ve Haan, 2005: 7). Son yıllarda özelikle kamu borçlarının sürdürülebilirliği alanında yaşanan gelişmelere paralel olarak faiz oranlarını düşürücü politikaların da etkisiyle geçmiş yıllara göre daha etkin bir borç yönetiminden söz edilebilir.

Diğer taraftan 28 Mart 2002 tarih ve 24721 sayılı “Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun” ile artık borç yönetiminin temel belirleyicisi Hazine Müsteşarlığı olmuştur. Buna göre Hazine Müsteşarlığı, “ülkenin kalkınma hedeflerini dikkate alarak, piyasalarda güven ve istikrarı koruyarak ve makro ekonomik dengeleri gözeterek, devletin iç ve dış borçlanmasına, hibe almasına, borç ve hibe vermesine, nakit yönetiminin maliye ve para politikaları ile koordineli bir şekilde yürütülmesine, verilecek garantilerin, bu borçlanma ve garantilerden doğan finansal alacaklar ile devlet iç ve dış borcunun etkin bir şekilde yönetimine ve izlenmesine ve diğer kamusal hizmet üreten kurum ve kuruluşlar arasındaki mali ilişkilerin

düzenlenmesine ve bu hususlar dâhil olmak üzere Müsteşarlık tarafından üslenilen her türlü mali yükümlülüğün geri ödenmesi, ilgili bütçe hesaplarına kaydedilmesi ve raporlanmasına ilişkin usul ve esasları düzenleme” den sorumlu tutulmuştur. Bu düzenleme ile Hazine Müsteşarlığı borç yönetiminin temel belirleyicisi ve tek yetkilisi olmuştur.

Yukarıda da açıklandığı gibi kamu borç yönetiminin temel ilkeleri şu şekilde belirtilebilir:

• Makro ekonomik dengeleri gözeterek para ve maliye politikaları ile uyumlu, sürdürülebilir, saydam ve hesap verebilir bir borçlanma politikası izlenmesi, • Finansman ihtiyaçlarının, iç ve dış piyasa şartları ve maliyet unsurları göz önüne

alınarak belirlenen risk düzeyi çerçevesinde uzun vadede mümkün olan en düşük maliyetle karşılanması olarak belirtilebilir (Hazine Müsteşarlığı, 2003: 1).

3.1.2.1. Kamu Borçlarının Normal (Olağan) Yönetimi

Bu kısımda borçlanma faizlerinin ödenişi, tahvillerin hukuki transfer işlemleri ve borsada satış işlemleri yer almaktadır. Olağan borç yönetiminin faktörlerine bakıldığında;

• Borçların miktarı,

• Borçların bileşimi, borçlanmanın süresi, faiz, ödeme, sürüm, alacaklılar ve tedavül imkânları gibi konular borçların bileşimini etkiler.

3.1.2.2. Kamu Borçlarının Olağanüstü Yönetimi

Bu kapsamda “konversiyon” ve “tahkim işlemleri - konsolidasyon” ele alınabilir. 3.1.2.2.1. Kamu Borçlarının (Tahkimi) Konsolidasyonu

Kısa süreli borçların, uzun süreli veya süresin borç haline getirilmesi demektir. Burada yeni bir borç söz konusu olmamakta eski borcun miktarı değişmeksizin mevcut borcun koşullarında değişiklik yapılmaktadır. Bu işlem sonucunda alacaklıya başta faiz olmak üzere bir takım yeni çıkarlar sağlanmaktadır. Bu uygulama iki şekilde karşımıza çıkabilir. Bunlardan birincisi zorunlu tahkim, ikincisi ise isteğe bağlı tahkimdir. Zorunlu tahkim, tek yönlü kararla yapılmakta ve alacaklının rızası aranmamaktadır. İsteğe bağlı

tahkimde ise alacaklıya elindeki kısa süreli senetleri, yeni çıkan uzun süreli senetlerle değiştirmek ya da parasını geri istemek arasında seçim hakkı tanınır. Bu uygulama da iki şekilde olur. Öncelikle devlet uzun süreli borçlanmaya gider ve buradan sağladığı paranın bir kısmını veya tamamını eski borçları ödemede kullanır. Ya da devlet uzun süreli borçlanmaya giderken bir kısım süresi gelmiş veya kısa süreli borç senetlerinin para karşılığı yeni tahvillerin satın alınmasında kabul edilebileceğini duyurur. Uygulamada en çok görülen şeklidir.

3.1.2.2.2. Borçların Konversiyonu

Borç yükünün hafifletilmesi amacıyla faiz oranı yüksek olan tahvillerin, daha düşük faizli tahvillerle değiştirilmesi işlemidir. Bunun için belirli şartların oluşması gerekir. Bu şartlar;

• Değiştirmeye girişmek için önce, piyasada eski borçlanmaya kıyasla daha düşük bir faiz oranının oluşması gerekir.

• Devletin mali koşullarının bu işlemler için uygun olması gerekir. • Değiştirme işleminin açık ve basit bir teknikle yapılması gerekir.

• Yeni çıkarılan tahvillerin faizinin piyasa faiz haddinin biraz üzerinde olması gerekir.

Borçların değiştirilmesi iki şekilde yapılabilir. Bunlardan biri zorunlu diğeri de isteğe bağlıdır. Zorunlu değiştirmede devlet otoritesine dayanılarak tek yönlü bir karar ile borç faiz oranı düşürülür. İsteğe bağlı değiştirmede ise tahvil sahibi faiz oranın düşürülmesini kabul veya ret hakkına sahiptir. Borçların değiştirilmesi ise çeşitli tekniklerle yapılabilir. Bunlar;

Başabaştan Değiştirme; Uygulamada en çok karşılaşılan durumdur. Tahvil sahiplerinin ödedikleri parayı geri almadan daha düşük faizli tahvilleri kabul etmeleridir.

Başabaşın Altında Değiştirme; Bu usulde piyasa faiz oranındaki düşmeden yararlanılarak hem tahvillerin faiz oranları düşürülmekte hem de borcun nominal

miktarında artış sağlanmaktadır. Yani yüksek faizli bir tahvil aynı miktar faiz geliri sağlayacak daha düşük faizli yeni bir tahville değiştirilmektedir.

Kademeli Değiştirme; Bu usulde yeni faiz oranının birden uygulanması yerine kademeli olarak uygulanmasıdır. Alacaklı üzerindeki psikolojik etki azaltılmaya çalışılır. Örneğin; piyasadaki cari faiz oranı %3.5 ise tahviller de %5 faizli ise bu tahviller birinci yıl %4.5, sonra %4, üçüncü yılda %3.5’e indirilir. Yahut bir yıl eski faiz (%5) uygulanarak birinci yılın sonunda doğrudan %3.5 faiz oranı tercih edilebilir. Fark İsteme Suretiyle Yapılan Değiştirme; Devlet faiz haddinin düşmesinden borç yükünü azaltmak için değil, faizsiz yeni bir borç temin edebilmek için yararlanabilmektedir. Örneğin; devletin %6 faizli borcu, yeni faiz haddi olan %3 faizli bir borçla değiştirmek istediğini varsayalım. Bu durumda devlet 100 milyonluk bir borç için 3 milyonluk bir faiz ödemekten kurtulacaktır. Devlet alacaklıları ellerindeki tahvillerin ya erken itfasını kabul etmek yahut vereceği iki adet 100 liralık %3 faizli tahvil yerine kendisine bir adet 100 liralık %6 faizli tahvil ile birlikte 100 lira da nakit verilmesi arasında tercih yapmaya çağırabilir. Bütün alacaklılar bu çağrıyı kabul ederlerse, alacaklıların faiz geliri ve devletin faiz yükü değişmemesine karşın borç yükü bir kat yükselmiş olacaktır.

Özetle borçlanmada yapılan değişikliğin yararlarına bakıldığında;

• Toplam borç yükü düşmektedir. Bu durum bütçeden borç ödemeleri için ayrılan miktarların hem nispi hem mutlak düşmesini sağlar.

• Borçların ve faiz ödemelerini miktarı azalır. • Gelir dağılımı kısmen de olsa düzelir.

3.2. Türkiye’de Faiz Ödemelerinin Borçlanma Tekniği ve Yönetimi Alanında