II. MEŞRUTİYET DÖNEMİ (1908-1918)
1.2. II MEŞRUTİYET DÖNEMİ TAŞRA İDARESİ
1.2.1. Vilayet İdares
1.2.2.1. Birinci Kısım: İdâre-i Umûmiye-i Vilâyât
İdari Taksimat ve Vilayet Memurları: İdari taksimatta eyaletlerin alt birimi olan sancakların kaza, nahiye ve köyler gibi belli coğrafî sınırı mevcuttur. Ancak Osmanlı eyaletinin günümüz Türkiye'sindeki bir ilden çok daha büyük olduğu görülür. Genellikle günümüzdeki bir vilayetin genişliği bir Osmanlı sancağına eşdeğerdir. 263
Vilayetler sancaklara, sancaklar kazalara, kazalar nahiyelere, nahiyeler de köylere ayrılmıştır. Vilayet yönetiminin başı ve mercii vali, sancak yönetiminin başı ve sorumlusu mutasarrıf, kaza
259
Çad ırc ı, ''Tan zimat'tan Cu mhuriyet'e Ülke Yönetimi'', s.22 6.
260 Önen, Reyhan, Mülkten Ülk eye Türk iye'de Taşra İdaresinin Dönüşümü (1839 -1929), s.331.
261 Güneş, Osmanlı Döneminde Vilayet İdaresinin Esasları, s.130. Önen, Reyhan, Mülk ten Ülk eye Türk iye'de
Taşra İdaresinin Dönüşümü (1839-1929), s.331.
262 Ahmet Apan, Türk iye'de Mülki İdare: Tarihsel Gelişimi ve İşlevsel Dönüşümü, Türk İdari Araştırma lar Va kfı,
Ankara 2015, s. 92-93.
34
yönetiminin başı ve sorumlusu kaymakamdır. Vilayet merkezlerinde de bir merkez kaza oluşturulup atanacak kaymakam tarafından idare olunacaktır. Nahiye yönetiminin başı ve sorumlusu müdürdür. Bağımsız sancaklar da mevcuttur, bunlar vilayet hükmündedir.264
Sancak ve kaza merkezlerini değiştirmek, sınırlarını düzenlemek, kaza ve nahiyeleri ayırmak ve bağlamak, meclis-i umumi-i vilayetin kararı ve Dâhiliye Nezâreti’nin oluruyla ve padişahın emri üzerine gerçekleştirilir. Nahiyelerin sınırları, teşkilat yapısı ve bağlantıları ile alakalı düzenlemeler ise meclis-i umumi kararıyla vilayette yerine getirilir ve Dâhiliye Nezâreti’ne de bilgilendirme yapılır. Konar-göçer aşiret ve kabilelerin iskânı ve idaresi hakkında özel düzenlemeler yapılacaktır.265
Valinin ve Vilayet Memurlarının Görevleri: Vilayet sınırları içerisindeki devlet görevlileri şunlardır: Valiler, vali yardımcıları, mutasarrıf, vilayet mektupçuları ve kaymakamlardır. Bunların dışında vilayet merkezi reis ve memurlarının idaresi ile liva muhasebecisi ve tahrirat müdürleri, vilayet maarif müfettişleri, sultaniye mektepleri ile leyli (gece) idadi mektepleri ve leyli darülmuallimin müdür ve muallimleri mensup oldukları Nezâretler tarafından atanırlar. Bunlardan vali muavini, mektupçu, jandarma kumandanı, polis müdürü, nüfus müdürü, umur-ı ecnebiye müdürü, vilayet tercümanı ve liva tahrirat müdürleri için Dâhiliye Nezâreti tarafından öncelikle valinin rey ve mütalaası alınır.266
Vilayet merkezinde, naib, defterdar, mektupçu, jandarma alay komutanı, maarif, nafıa, ziraat, defter- i hakani, polis, evkaf, nüfus ve sıhhiye müdürleri ve gerekli görülen yerlerde vali muavini, umur- ı ecnebiyye müdürü veya vilayet tercümanı olacaktır.267
Osmanlı taşra yönetimi yıllar içinde, sürekli bir değişim halinde olmuştur. Bu değişimin temelini, eyalet sistemi ve sistemin başındaki valilik kurumu teşkil etmiştir.268
Vali 'bir şeye çok yakın olan; yetkili kişi, yönetici' anlamlarına gelir. Padişahlar tarafından başkentin haricindeki şehirleri / beldeleri yönetmek için atanan memurlara vali, valilerin sorumluluğu altındaki yerlere vilâyet denir.269
Vali, vilayette icra kuvvetinin en büyük memuru ve bütün Nezâretlerin vekili ve temsilcisi olup vilayetin genel idaresinden sorumludur. Vali, vilayet sınırları içinde kanun ve nizamları ilan ve tatbik edecek, devletin ve
264
Güneş, Osmanlı Döneminde Vilayet İdaresinin Esasları, s.130
265 Güneş, Osmanlı Döneminde Vilayet İdaresinin Esasları, s.130 266 Güneş, Osmanlı Döneminde Vilayet İdaresinin Esasları, s.130
267 Önen, Reyhan, Mülkten Ülk eye Türk iye'de Taşra İdaresinin Dönüşümü (1839 -1929), s.332.
268 Muamme r Değirmendere, ''Osman lı Dev leti'n in Son Dönemlerinde Va li Ata mala rı (1839-1908 Hüdavendigar
Vilayeti Örneği), Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 43. Sayı Ocak 2015, s.101.
35
halkın haklarını muhafaza edecek ve Nezâretlerin emirlerini yerine getirecektir. Devletin tüm kanun ve nizamlarını ve bunlara dair Nezâretlerin emirlerini idari birimlere bildirecek, bu idareler de söz konusu konularda valiye danışarak bilgi alacak ve valinin yazılı emrine bağlı olacaklardır.270
Vali olarak atanabilmek için ehliyet ve liyakat sahibi, kendisine güvenilen, adalet sahibi ve merhametli olmak, makam ve mevki elde etme hırsına kapılmamak valilik makamına atanacak kimselerde aranan öncelikli nitelikler arasında gösterilmiştir.271
Valiler, bulundukları vilâyetin idare, maliye, eğitim, bayındırlık, güvenlik işleri ile görevli, ceza ve hukuk işlerini de yönetmekle sorumludurlar.272
22. maddede sıralanan valinin görevleri şöyle izah edilmektedir; Vilayet dâhilinde huzur ve asayişin sağlanması, kişi kurum ve kuruluşların hürriyet, eşitlik ve adalet easalarına göre hak ve hukuklarının korunması, kişilerin haklarının korunması, her sınıftan insanın sosyal ve ekonomik ilermesini destekleyecek altyapının oluşması, mahkeme bağımsızlığının sağlanması ve adaletin süratle sağlanması, ticaret, ziraat ve sanayiinin gelişmesini sağlamak, halkın genel sağlığının korunması ve bazı bulaşıcı hastalıklara karşı önlemler alınması...273
Mutasarrıf ve Liva Memurlarının Görevleri: Osmanlı taşra idaresinde sancak veya livanın yöneticisine mutasarrıf denir.274
Valilerin görevlerinin sancak yönetimine ait olan kısmında, sorumlulukları valinin sorumlulukları ile aynıdır. Mutasarrıflar validen alacakları emir ve talimatı yerine getirecekleri gibi, kanunların uygulanması, memurların görevlerini yapıp yapmadıklarını kontrol etme vazifeleri ile de sorumludur.275
Sancakta icra kuvvetinin en büyük amiri olan mutasarrıf, sancağın genel idaresinden sorumludur. Livada kanun ve nizamların uygulanmasını sağlamakla görevlidir ve bunların kendisine tevdi ettiği görevleri yapmakla, devletin ve ahalinin haklarını muhafaza etmek ve valinin emirlerini yerine getirmekle mükelleftir. Olağanüstü durumlar dışında işleri yürütürken vilayeti haberdar etmek zorundadır. Sancaktaki tüm daire ve şubelerinin idaresi mutasarrıfın teftiş ve Nezâreti
270
Güneş, Osmanlı Döneminde Vilayet İdaresinin Esasları, s.133
271
Kılıç,''Vali'', s. 492.
272
Mutullah Sungur, '' XIX. Yü zyılda Osman lı Devleti'nde Taşra İdaresi ve Vilâyet Yönetimi'', Türk ler, C. 13, Osmanlı, Yen i Türkiye Yay ınları, Ankara 2002, s. 1363.
273 Önen, Reyhan, Mülkten Ülk eye Türk iye'de Taşra İdaresinin Dönüşümü (1839 -1929), s.333.
274 Ali Fuat Örenç, '' Mutasarrıf'', Türk iye Diyanet Vak fı İslâm Ansik lopedisi, c. 31, Ankara 2006, s. 377. Mehmet
Zeki Pakalın, ''Mutasarrıf'', Osmanlı Tarih Deyimleri Ve Terimleri Sözlüğü, c. 2, Milli Eğ itim Basımevi, 3. Baskı, İstanbul 1983, s.586.
275
Mutullah Sungur, '' XIX. Yü zyılda Osman lı Devleti'nde Taşra İda resi ve Vilâyet Yönetimi'', Türk ler, c. 13, Osmanlı, Yen i Türkiye Yay ınları, Ankara 2002, s. 1366.
36
altındadır.276Padişahın onay vermesiyle atanan mutasarrıflar için her yıl tevcihat defterleri hazırlanır, ibka, azil ve yeni atama işlemleri gerçekleştirilir. Birden çok sancağı idare edecek olan mutasarrıflar yerlerine merkezî hükümetin onayıyla mütesellim gönderebilirdi.277İttihat Terakki iktidarında bunun yerine bazı sancakları doğrudan merkeze bağlayıp, mekânı daraltarak kontrolü arttırmak gibi uygulamalar da mevcuttur. 278
Sancak merkezinde mutasarrıf dışındaki görevliler şunlardır, naib, muhasebeci, tahrirat kâtibi, jandarma tabur kumandanı, nafıa mühendisi, ziraat memuru, evkaf ve defter-i hakani ve nüfus memurları ile polis komiseri.279Mutasarrıfın liderliğinde toplanan ve istişârî niteliği bulunan sancak idare meclisi mutasarrıfın gönderdiği konular hakkında mütalaa beyan ederdi. Meclisin tabii üyeleri mutasarrıf, nâib, muhasebeci, tahrirat müdürü, nâfia mühendisi, ziraat memuru, müftü ve gayrimüslim cemaatlerin ruhanî liderleriydi. Ayrıca dört yıl müddetle görev yapmak üzere seçilen dört üyesi daha vardı. Sancakta güvenliği jandarma ve polis sağlardı. Olağanüstü herhangi bir durumda mutasarrıf, güvenlik güçleri yetersiz olursa valiye bilgi vererek askerî kuvvete başvurabilirdi.280
Kaymakam ve Kaza Memurlarının Görevleri: Osmanlı Devleti'nin idari taksimatında sancakların alt birimleri kazalardır.281 Günümüzdeki idarî yapılanmada ilçenin karşılığı olan kaza, Osmanlı döneminde kadının idare ettiği bölgeyi ifade eden bir terimdir.282
Kaza, daha sonraları sancağın bir alt idari biriminin ismi olmuştur.283
Kaza, merkezinde 3000 ile 20.000 arasında bir nüfusu olan şehir veya kasaba ile civardaki köylerden oluşan 40-60 km. çapında bir alanı kapsardı.284
Türkiye Diyanet Vakfı İslâm Ansiklopedisinde "birinin yerine geçen, yerini tutan, vekil, naip" anlamındaki kaim-makamdan gelen kelimeye Osmanlı merkez ve taşra teşkilâtında hem unvan hem terim olarak rastlanır.285
Kazada icra kuvvetinin en yüksek mercii olan kaymakam, kazanın genel idaresini yürütmekle görevlidir. Kaymakam, kazada kanun ve
276
Güneş, Osmanlı Döneminde Vilayet İdaresinin Esasları, s.135
277
Örenç, '' Mutasarrıf'', s. 377.
278
Ortaylı, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri, s.81.
279
Önen, Reyhan, Mülkten Ülk eye Türk iye'de Taşra İdaresinin Dönüşümü (1839 -1929), s.332.
280
Örenç, '' Mutasarrıf'', s. 378.
281
Ne jat Göyünç, '' Os manlı Dev leti'nde Taşra Teşkilatı (Tanzimat'a Kadar)'', Osmanlı, c. 6, Teşkilat, Yeni Türkiye Yayın ları, Ankara 1999, s. 86.
282 Tuncer Bay kara, ''Ka za'', Türk iye Diyanet Vak fı İslâm Ansik lopedisi, c. 25, Anka ra 2002, s. 119.
283 İbrahim So lak, Osmanlı Teşk ilat Tarihi El Kitabı, (Editör: Tufan Gündüz), 2. Baskı, Ankara 2013, s. 93-94. 284 Mehmet Genç, Osmanlı İmparatorluğunda Devlet ve Ek onomi, 8. Baskı, Ötüken Yayın ları, İstanbul 2012, s.
48-49.
37
nizamları uygulamakla sorumlu ve bunların kendisine tevdi ettiği görevleri yapmakla, devletin ve halkın haklarını muhafaza etmek ve mutasarrıf ile valinin emirlerini yerine getirmekle sorumludur. Olağanüstü durumlar dışında kaza işleri ile ilgili gerekli bilgilendirmeyi sancağa yapmak zorundadır. Kazanın tüm daire ve şubelerinin idaresi kaymakamın teftişi ve Nezâreti altındadır. Kaymakam kazanın güvenliği ve emniyetinden de sorumludur. Adli güvenlik ile ilgili görevini ceza muhakemat usulü kanununa göre yerine getirir, önleyici güvenlikle alakalı görevini de mülkiye ve nahiye memurları ve polis ve jandarma heyetleri aracılığıyla uygular. Kazanın polis ve jandarma heyetleri, inzibata dair işlerde kaymakama bağlı ve onun emrini yerine getirmekle sorumludur. Kaymakam, mutasarrıfı haberdar ederek kazadaki askeri güçleri istihdam etmeye yetkilidir; kazadaki askeri kumandanlar, kaymakam tarafından bu konularda kendilerine verilecek olan tebligatı derhal ifa edeceklerdir.286 Kaymakam dışında kaza merkezindeki devlet görevlileri naip, mal müdürü, tahrirat kâtibi, jandarma bölük kumandanı, evkaf, nüfus, tapu memurları ile polis komiseridir.287
Kaza yönetimi hususunda kaymakamla birlikte ''Kaza İdare Meclisi'' de sorumlu tutuluyor, sancaktaki memuriyetler bu düzeyde de vazifelendiriliyordu. Ayrıca vilayet merkezlerinde ''Merkez Kazası'' kurulması kararlaştırılmış ve buraya da kaymakam tayin edilmiştir.288
Kazaların alt birimi olan nahiye ise Osmanlılarda coğrafî ve idarî açıdan belirli bir bölgeyi veya birimi tanımlar.289
Nahiyelerde bulunan devlet görevlileri müdür, nahiye kâtibi, zabıta memuru ve ihtiyaca binaen mal ve tapu memurları olacaktır.290
Meclis-i İdare Teşkilatı: Mahalli idareler, devletin hudutları içinde, irili ufaklı insan topluluklarının yani sancak, kaza vs. idari birimlerde ortak ve yerel ihtiyaçları karşılamak amacıyla belirli bir hukuk kaidesi düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kuruluşlardır. Bu açıdan mahalli idareler hem hukuki hem de siyasi yönü olan kuruluşlardır.291
Türkiye'nin demokrasi tarihi incelendiğinde, yerel demokrasi pratiklerinin, ulusal boyuttaki demokrasi
286
Güneş, Osmanlı Döneminde Vilayet İdaresinin Esasları, s.136
287 Önen, Reyhan, Mülkten Ülk eye Türk iye'de Taşra İdaresinin Dönüşümü (1839 -1929), s.332. 288 Çad ırc ı, ''Tan zimat'tan Cu mhuriyet'e Ülke Yönetimi'', s.226.
289 İlhan Şah in, '' Nahiye'', Türk iye Diyanet Vak fı İslâm Ansik lopedisi, c. 32, Ankara 2006, s. 306. 290 Önen, Reyhan, Mülkten Ülk eye Türk iye'de Taşra İdaresinin Dönüşümü (1839 -1929), s.332. 291
İlhan Yerlikaya, ''Tan zimat'tan Önce Os manlı Devlet i'nde Be lediye Hizmetle ri'', Osmanlı, c. 6, Teşkilat, Yeni Türkiye Yayın ları, Ankara 1999, s. 130.
38
uygulamasından daha önce uygulandığı görülür. 292 Yerel yönetimler XIX. yüzyılda kurulmaya başlanmıştır.293
Vilayet merkezlerinde vali ya da vali yardımcısının başkanlığı altında naib, defterdar, mektupçu, maarif müdürü, nafia sermühendisi ile ziraat müdürü, müftü ve ruhani reisler ve seçilmiş üyelerden müteşekkil meclis-i idare bulunur. Sancaklarda mutasarrıfın başkanlığı altında naib, muhasebeci, tahrirat müdürü, nafia mühendisi, ziraat memuru olan yerlerde onlardan ve müftü ile ruhani reisler ve seçilmiş üyelerden oluşan meclis-i idare bulunur.294
Kazalarda kaymakamın başkanlığında naib, mal müdürü, tahrirat kâtibi, müftü ve ruhani reisler ve seçilmiş üyelerden oluşan idare meclisi bulunur.295
Vilayetlerdeki idare meclislerinin haricinde, yerli halkın temsilcilerinden oluşan menafi- i umumiye sandıklar, ziraat ve nafia komisyonları, yerel üyelerin de iştirak ettiği ticaret mahkemeleri, memleketin ekonomik hayatını düzenlemekte önemli rolü olan kurullardı.296
Vilayet idare meclislerinin vazifeleri karar ve danışma olarak iki ayrı başlık altında incelenebilir. Günümüzde il ve ilçe idare kurullarının vazifelerinden biri olan idari anlaşmazlıkları inceleme ve memurlara disiplin cezası verme yetkisine meclisler de sahipti. Meclis; maliyeye, bayındırlığa ve miri mallara ait mevzularda müzakere ve karar organıdır.297 Vilayet idare meclisleri vilayet, memurların muhakemesine ve hükümete ait tüm müzayede (artırma) ve münakasayı (eksiltme), özel kanun ve nizamına uygun biçimde yerine getirmekle yükümlüdür. Ayrıca gerekli anlaşmanın şartlarını belirlemek; öşür ve rüsum gelirlerini kanuna uygun biçimde müzayede ve ihale etmek görevleri de mevcuttur. Emanette kalanları idare etmek; miri ormanlardan kereste kesme işini özel kanunlara uygun olarak müzayede etmek; hükümete ait tüm menkul ve gayrimenkul mallara bakmak; kabristan mahalli tahsis etmek, mahalli daireler tarafından gerekli görülen cetvelleri tetkik etmek ve kanunların kendisine
292
Bilal Ery ılma z, ''Türk Beled iyeciliğ inde De mo krasi Ge leneği'', Türk ler, c. 13, Osman lı, Yeni Türkiye Yayınları, Ankara 2002, s. 1321.
293
Emin Yo lalıc ı, '' Os manlılarda Çağdaş Beled iyecilik'', Türk ler, c. 13, Osman lı, Yeni Türkiye Yayın ları, Ankara 2002, s. 1336.
294 Güneş, Osmanlı Döneminde Vilayet İdaresinin Esasları, s.137-138.
295 Güneş, Osmanlı Döneminde Vilayet İdaresinin Esasları, s.137-138. Ortaylı, Tanzimat Devrinde Osmanlı
Mahalli İdareleri (1840-1880), s.71
296 İlbe r Ortaylı, ''Tan zimat ve Meşrutiyet dönemlerinde Yere l Yönetimler'', Tanzimat'tan Cumhuriyet'e Türkiye
Ansiklopedisi, C. 1, İletişim Yayın ları, İstanbul 1990, s.235.
39
verdiği diğer görevler hakkında karar almak durumundadır.298
Vilayet idare meclislerinin ekserisi hadden fazla iş yüklenmişti.299
Bu meclis, meclis- i umumi ile encümen- i vilayete ait işlere müdahale etmez; sancak ve kaza idare meclislerinin kararlarını ikinci derecede inceler. Meclis-i idare- i vilayet kararlarının tetkik mercii ise Şura-yı Devlet'tir. Vilayetin idare şubelerinde alınan kararlara karşı ilgililer tarafından yapılan itirazlar, meclis-i idare-i vilayet tarafından derinlemesine araştırılır, icab ederse Şura-yı Devlet’e başvurulur.300
Vilayet idare meclisi; liva ve kaza merkezlerinde kurulması planlanan belediye daire ve meclislerinin kararlarını, çalışma ve giderlerini denetleyen organ olarak da görevlendirilmiştir.301