Bireysel Faktörler

Em específico, para a área da educação, a CF/1988 institui o princípio da gestão democrática57 para o ensino público – posteriormente reposto na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional n. 9.394 (Art. 3º e 14o, entre outros)58 e nas legislações dos entes da federação (CURY, 2002).

O princípio constitucional da gestão democrática, segundo Lück (2009, p. 70),

(...) se assenta no pressuposto de que a educação é um processo social colaborativo que demanda a participação de todos da comunidade interna da escola, assim dos pais e da sociedade em geral. Dessa participação conjunta e organizada é que resulta a qualidade do ensino para todos, princípio da democratização da educação.

Ademais, para a autora, tal princípio é proposto como uma condição de

i) aproximação entre escola, pais e comunidade na promoção de educação de qualidade; ii) de estabelecimento de ambiente escolar aberto e participativo, em que os alunos possam experimentar os princípios da cidadania, seguindo o exemplo dos adultos. Sobretudo, a gestão democrática se assenta na promoção de educação de qualidade para todos os alunos, de modo que cada um deles tenha a oportunidade de acesso, sucesso e progresso educacional com qualidade, numa escola dinâmica que oferta ensino contextualizado em seu tempo e segundo a realidade atual, com perspectiva de futuro (LÜCK, 2009, p. 70).

Assim, o princípio da gestão democrática para as unidades escolares públicas deve implicar, necessariamente, o partilhamento do poder – ou a sua disputa, explícita ou não – entre aqueles que ali se fazem presentes, isto é,

(...) as pessoas que agem na/sobre a escola pautam-se predominantemente pelos seus próprios olhares e interesses acerca de todos os passos desse processo, com vistas a garantir que as suas formas de compreender a instituição e os seus objetivos prevaleçam sobre os dos demais sujeitos, ao ponto de, na medida do possível, levar os demais sujeitos a agirem como elas pretendem (SOUZA, 2006, p. 113).

Nesse sentido, a gestão escolar, para Krawczyk (1999), não começa e nem termina nos estabelecimentos escolares. Ao contrário, para a autora, ela se faz a partir das normas

57 Constituição Federal: “Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: (...) VI – gestão

democrática do ensino público, na forma da lei.” Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 6 jan. 2013.

58 _{LDBEN n. 9.394/96, “Art. 3º – O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: (...) VIII - gestão}

democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino”. (...) “Art. 14º – Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios: I – participação dos profissionais na elaboração do projeto político pedagógico da escola; II – participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes”. De acordo com Cury (2002), outros artigos da LDBEN (12º, 13º e 15º) pertencem também ao escopo da gestão democrática e trazem implicações práticas na organização escolar.

estabelecidas pelo sistema educativo, pelas relações e práticas construídas no cotidiano das

escolas e, finalmente, pela gestão escolar em si. Em outras palavras, a ‘gestão escolar’ pode

ser entendida como um processo (político) por meio do qual as pessoas que atuam na/sobre a

escola ‘participam’, ainda que participem de modos diferentes dada a falta de maior precisão

do próprio conceito de participação (PARO, 2003). Essa ausência de consensos sobre o conceito de participação, segundo Gutiérrez e Catani (2003, p. 61), acarreta, ainda, duas questões que dificultam qualquer análise:

Em primeiro lugar é muito complexo dar conta da consciência individual do ator chamado a participar, sua verdadeira e íntima vocação, compreendida aqui como a disposição pessoal para engajar-se no processo. Outro problema é que esta situação permite associar o grau de participação ao número de pessoas consultadas; ou seja, induz a acreditar que muitos indivíduos, interferindo fortemente em muitas decisões, constitui um sistema bastante participativo.

Nesse sentido, Lima (2014, p. 1072) destaca que a participação, especificamente para a área da educação, emerge como uma dimensão central da gestão democrática das escolas,

visto que “(...) a participação verdadeira exige muito mais do que o acesso à informação e o

direito a ser informado, a publicidade democrática dos atos, as propostas e sugestões, as auscultações e outros processos eventualmente despojados de poder de decisão, que Maurício Tragtenberg (1989) designou de participacionismo”.

Sem ignorar a participação na fase da execução, Paro (2003, p. 16) defende que a

‘participação’ deva ser evidenciada na fase da tomada de decisão, no partilhamento do poder, para que “(...) não se tome a participação na execução como fim em si mesmo, quer como

sucedâneo da participação nas decisões, quer como maneira de escamotear a ausência desta

última no processo”. Isto porque “(...) só o poder de decidir confere pleno sentido às práticas

de governo democrático das escolas, rompendo com encenações participativas, com rituais,

processos e métodos formalmente democráticos, mas que falta substantividade democrática”

(LIMA, 2014, p. 1072).

A participação ensejada para a gestão escolar, no geral,

(...) encontra um sem-número de obstáculos para concretizar-se, razão pela qual um dos requisitos básicos e preliminares para aquele que se disponha a promovê-la é estar convencido da relevância e da necessidade dessa participação, de modo a não desistir diante das primeiras dificuldades (PARO, 2003, p. 16).

Não restam dúvidas de que o princípio constitucional da gestão democrática deve se materializar em práticas participativas, por meio de mecanismos e instrumentos vários, visto

que a “(...) a democracia só se efetiva por atos e relações que se dão no nível da realidade concreta” (PARO, 2003, p. 18), isto é, se faz na prática. Daí a importância de investigar e

refletir sobre os aspectos que favorecem ou dificultam ou mesmo impossibilitam a participação das comunidades escolar e local na gestão escolar.

Na visão de Paro (2003, p. 43), “(...) Falar das potencialidades e obstáculos da participação da população na gestão da escola pública implica elucidar os determinantes

imediatos de tal participação que se encontram dentro e fora da escola”. Internamente, o autor

destaca as seguintes condições: i) as condições de trabalho ou os condicionantes materiais da participação; ii) os condicionantes institucionais; iii) os condicionantes político-sociais: os interesses dos grupos dentro da escola; iv) os condicionantes ideológicos da participação.

O primeiro condicionante interno refere-se às “(...) condições objetivas em que se

desenvolvem as práticas e relações no interior da unidade escolar” (PARO, 2003, p. 43). Estas

(ótimas ou péssimas) por si mesmas, segundo o autor, não proporcionam a ocorrência de relações democráticas e cooperativas. A questão principal a ser destacada é que a ausência de recursos (condições materiais), além de comprometer a consecução dos objetivos da instituição escolar, exigindo maior esforço da escola no sentido de remediar essas

insuficiências (faltas de toda ordem), tende a competir “(...) com o esforço que se poderia

empregar para se modificarem as relações autoritárias que vigem dentro da instituição

escolar” (PARO, 2003, p. 44), pois

Na escola pública há que se considerar, também, que sua prática está tão perpassada pelo autoritarismo, que o discurso liberalizante mal consegue escamoteá-lo. Há pessoas trabalhando na escola, especialmente em postos de direção, que se dizem democratas apenas porque são ‘liberais’ com alunos, professores, funcionários ou pais, porque lhes ‘dão abertura’ ou ‘permitem’ que tomem parte daquela decisão. Mas o que esse discurso parece não conseguir encobrir totalmente é que se a participação depende de alguém que dá abertura ou que permite sua manifestação, então a prática em que tem lugar essa participação não pode ser considerada democrática, pois democracia não se concede, se realiza: não pode existir ‘ditador democrático’ (PARO, 2003, p. 18-19).

De todo modo, o autor alerta que as precariedades existentes em muitas escolas

públicas não deveriam ser usadas como desculpas para nada fazer em prol da ‘participação’,

pois as mesmas condições adversas podem concorrer tanto para incrementá-la quanto dificultá-la. Diante das dificuldades, as pessoas podem cruzar os braços ou podem se sentir impelidas a desenvolverem ações no intuito de superá-las; e ao se envolverem com sua ajuda

na resolução de problemas da escola, essas pessoas adquirirem mais conhecimento e familiaridade com as questões escolares, de modo a influir nas decisões que aí se tomam, conclui o autor. Esse raciocínio é congruente com a posição de Gutiérrez e Catani (2003, p. 71) quando afirmam que na prática, no cotidiano escolar,

É preciso ter sempre presente que estamos lidando com uma realidade bastante complexa e dinâmica, e que as reconversões tanto ocorrem no sentido do autoritarismo como no caminho inverso, potencializando a participação onde ela deveria, talvez, ter sido inibida (...) e que (...) Toda e qualquer organização que tente implantar e desenvolver práticas de natureza participativa vive sob a constante ameaça da reconversão burocrática e autoritária dos seus melhores esforços.

No geral, as escolas públicas têm uma organização ‘formal’ que tende, ainda, a

privilegiar as relações hierárquicas de autoridade e as relações mais verticalizadas, de mando e submissão, em detrimento de relações horizontalizadas que favorecem mais à democratização da gestão. Isto é, de modo formal e no senso comum, “(...) o diretor aparece, diante do Estado, como responsável último pelo funcionamento da escola e, diante dos

usuários e do pessoal escolar, como autoridade máxima” (PARO, 2003, p. 45).

Apesar de retratar a organização escolar da rede pública do Estado de São Paulo59, Paro (2003) destaca algumas contradições vividas pelo Diretor Escolar que, no meu entendimento, ajudam nas reflexões sobre a participação da comunidade na gestão escolar na RME/BH. Em suas palavras,

O que nós temos hoje é um sistema hierárquico que pretensamente coloca todo o poder nas mãos do diretor. Não é possível falar das estratégias para se transformar o sistema de autoridade no interior da escola, em direção a uma efetiva participação de seus diversos setores, sem levar em conta a dupla contradição que vive o diretor de escola hoje. Esse diretor, por um lado, é considerado a autoridade máxima no interior da escola, e isso, pretensamente, lhe daria um grande poder e autonomia; mas, por outro lado, ele acaba se constituindo, de fato, em virtude de sua condição de responsável último pelo cumprimento da Lei e da Ordem na escola, em mero preposto do Estado. Esta é a primeira contradição. A segunda advém do fato de que, por um lado, ele deve deter uma competência técnica e um conhecimento dos princípios e métodos necessários a uma moderna e adequada administração dos recursos da escola, mas, por outro lado, sua falta de autonomia em relação aos escalões superiores e a precariedade das condições concretas em que se desenvolvem as atividades no interior da escola tornam uma quimera a utilização dos belos métodos e técnicas adquiridos (pelo menos supostamente) em sua formação de administrador escolar, já que o problema da escola pública no país não é, na verdade, o da administração de recursos, mas o da falta de recursos (PARO, 2003, p. 11).

59

No estado de São Paulo, o diretor é contratado por meio de concurso público. Ele não é eleito pela comunidade escolar.

A centralidade dada à figura do diretor, no meu entendimento e de vários outros autores (PARO, 2003; GUTIÉRREZ; CATANI, 2003; CABRAL NETO, 2010; HYPÓLITO, 2011; SILVA, 2010), estaria enfraquecendo alguns espaços escolares instituídos para a promoção da participação da comunidade – Colegiado Escolar/Conselho Escolar, Assembleias Escolares, Associações de Pais e Mestres e associações congêneres – enquanto fóruns significativos de discussão, explicitação de conflitos e, principalmente, de tomada de decisões e que deveriam promover a democratização das relações no interior da escola. Evidentemente, faz-se necessário dizer que a confirmação ou negação só pode se dar com estudos empíricos aprofundados.

Portanto, a ‘participação’ na gestão escolar não se dá espontaneamente, sendo antes

um processo histórico de construção coletiva, e que coloca a necessidade da previsão (e provisão) de mecanismos institucionais que incentivem práticas participativas dentro da escola, principalmente em sociedade com tradição de autoritarismo e com poucas experiências de partilhamento de poder, como é o caso das escolas públicas brasileiras que

lidam “(...) com o Brasil real, o Brasil da miséria, da pobreza em todos os seus sentidos, de

uma forma muito mais direta e urgente que a universidade ou a empresa” (GUTIÉRREZ; CATANI, 2003, p. 68-69).

Nesse sentido, no âmbito da gestão das escolas públicas brasileiras, os autores alertam para as relações que aí se dão e que são, no geral,

(...) uma relação entre desiguais onde vamos encontrar uma escola sabidamente desaparelhada do ponto de vista financeiro para enfrentar os crescentes desafios que se apresentam e, também, uma comunidade não muito preparada para a prática da gestão participativa da escola, assim como do próprio exercício da cidadania em sua expressão mais prosaica (GUTIÉRREZ; CATANI, 2003, p. 69).

O terceiro condicionante da participação elencado por Paro (2003) refere-se à diversidade de grupos que se relacionam no interior da escola e que se orientam por seus

interesses imediatos, podendo ser ou não conflituosos. Para o autor, “(...) há que se

reconhecer, preliminarmente, a identidade de interesses sociais estratégicos por parte de professores, demais funcionários, alunos e pais, já que, na escola pública que atende as

camadas populares, todos são trabalhadores, no sentido mais amplo do termo” (PARO, 2003,

p. 46). Reconhecer a existência desses grupos (e seus interesses) é “(...) condição necessária para a luta por objetivos coletivos de mais longo alcance como o efetivo oferecimento de

ensino de boa qualidade para a população” (PARO, 2003, p. 48). Ignorar e/ou negar a

existência desses grupos de interesses dentro da escola não contribui para a democratização (ampliação da participação) dos diversos grupos na gestão escolar. Da mesma forma que “(...) a consulta individual aos atores envolvidos não garante, por si só, a participação consciente. Uma decisão prejudicial ao grupo, ou simplesmente equivocada, pode ser autorizada por um

número imenso de pessoas” (GUTIÉRREZ; CATANI, 2003, p. 61). Ademais, quantificar e

qualificar a participação de pessoas/grupos na gestão escolar é uma tarefa muito difícil, pois,

como já destacado anteriormente, “(...) é muito complexo dar conta da consciência individual

do ator chamado a participar, sua verdadeira e íntima vocação” (GUTIÉRREZ; CATANI, 2003, p. 61).

Os últimos condicionantes externos destacados por Paro (2003, p. 48) são os

condicionantes ideológicos da participação presentes nas escolas, entendidos como “(...) todas

as concepções e crenças sedimentadas historicamente na personalidade de cada pessoa e que

movem suas práticas e comportamentos no relacionamento com os outros”. Isto é, diz respeito

ao modo de pensar e agir das pessoas e de como esses modos facilitam/dificultam a participação na gestão escolar. Assim, a visão da escola a respeito da comunidade (e vice-

versa) é que conduzirá as relações e ‘constituirá’ a perspectiva de gestão escolar, promovendo

ou inibindo a participação. Exemplificando,

(...) a maneira negativa como a comunidade é, em geral, vista pelos que aí atuam. (...) a opinião generalizada de que os pais e responsáveis pelos alunos são pessoas padecendo das mais diversas carências (econômica, cultural, afetiva), com baixa escolaridade, sem interesse pelo desempenho dos filhos na escola e em boa parte agressivos para com o pessoal escolar. De forma semelhante, os alunos, além de carentes nos vários aspectos (alimentar, afetivo e cultural), são vistos em sua maioria como agressivos, desinteressados pelo ensino e ‘bagunceiros’ (PARO, 2003, p. 47- 48).

Por conta dessa visão negativa sobre as múltiplas carências atribuídas aos segmentos dos pais e dos estudantes, muito provavelmente prevalecerá na escola a impressão de que eles

“(...) precisam ser tutelados, como se lhes faltasse algo para serem considerados cidadãos por

inteiro. Esse comportamento se reproduz também no processo pedagógico em sala de aula, onde a criança é encarada não como sujeito da educação, mas como obstáculo que impede que esta se realize” (PARO, 2003, p. 47). Consequentemente, as posturas internas da escola

tenderão a ser paternalistas “(...) ou de imposição pura e simples, ou ainda a de quem está ‘aturando’ as pessoas, por condescendência ou por falta de outra opção” (PARO, 2003, p. 48).

E essa visão ‘negativa’ dos segmentos escolares, numa escola perpassada pelo autoritarismo

em suas relações cotidianas, dificilmente permitirá que a comunidade aí se faça presente para participar autonomamente de relações democráticas, conclui o autor.

Outro aspecto importante do condicionante ideológico da participação na gestão escolar refere-se à concepção de participação que as pessoas que aí trabalham têm. Isto é, trata-se de saber que as pessoas estão se referindo quando se dizem a favor ou contra a participação; em que situações a participação é ensejada; que tipo de envolvimento se espera das pessoas que participam, se na execução, se na tomada de decisões.

Obviamente esses dois ‘tipos’ de participação não estão desvinculados, mas trata-se de ter bastante claro qual objetivo se tem em mente: se se pretende restringir a participação da comunidade a execução — que, em sentido mais amplo, pode incluir desde a participação direta, por meio de ajuda nas atividades da escola, até a contribuição em dinheiro ou doações em espécie — ou se o que se deseja é a efetiva partilha do poder na escola, o que envolve a participação na tomada de decisões (PARO, 2003, p. 50).

A esse respeito, o autor observa que “(...) o discurso da participação, quer entre

políticos e administradores da cúpula do sistema de ensino, quer entre o pessoal escolar e a direção, está muito marcado por uma concepção de participação fortemente atrelada ao

momento da execução” (PARO, 2003, p. 50). E, diferentemente, quando se trata de participar

nas decisões, haveria uma tendência de recusa por essas mesmas pessoas que no discurso defendem a participação. Para o autor, como também para este pesquisador, a participação implica necessariamente no partilhamento do poder (fundamentalmente) na tomada das decisões e não somente na sua execução. Obviamente,

Não se trata, todavia, de descartar a participação na execução como se ela fosse um mal em si, pois ela pode constituir até mesmo uma estratégia para se conseguir maior poder de decisão. O que temos observado a esse respeito é que, na medida em que a pessoa passa a contribuir quer financeiramente, quer com seu trabalho na escola, ela se acha em melhor posição para cobrar o retorno de sua colaboração e isso pode dar-lhe maior estímulo na defesa de seus direitos e resultar em maior pressão por participação nas decisões (PARO, 2003, p. 51).

Em outras palavras, quando se compara pessoas que participam da gestão escolar com as que não participam, ainda que (e somente) participem na fase da execução, observa-se que as primeiras têm mais chances de obter informações (sobre o funcionamento da escola e das relações que ali se dão) que podem ser de grande importância para conscientizá-las da necessidade da participação nas decisões e, ainda, instrumentalizá-las melhor na feitura das suas reivindicações. Por outro lado, a participação na execução, potencializando os membros

da comunidade, levando-os a opinar e reivindicar maior espaço na tomada de decisões na escola, em muitos casos, pode se constituir um motivo para impedir que a população participe, quer diretamente com sua ajuda nos serviços da escola, quer indiretamente no financiamento da escola, ressalta Paro (2003).

Também, outra forma de ‘evitar’ a participação da comunidade na gestão da escola

pública é negar a legitimidade da sua participação por meio do discurso de que a pouca ou

nenhuma escolarização e a ‘ignorância’ não os credenciam a participar; ao mesmo tempo, exige “(...) que os mesmos pais participem (em casa, no auxílio e assessoramento a seus filhos) da execução do pedagógico, quando o inverso nos pareceria o razoável” (PARO, 2003,

p. 52). Entretanto, essa formulação,

(...) presente na fala de muitos diretores e professores, de que a população possui baixa escolaridade e desconhece o próprio funcionamento formal da unidade escolar não deveria servir de argumento para se afastar da escola a comunidade, com a alegação de que ela não tem condições técnicas de participar de sua gestão. Tal alegação supõe a redução da administração escolar a seu componente estritamente técnico, quando a grande contribuição dos usuários na gestão da escola deve ser de natureza eminentemente política (PARO, 2003, p. 52).

Ainda, ao pressuposto da ignorância, acrescente-se o argumento da descrença na participação, isto é, na aposta que as pessoas são desinteressadas e não desejam participar. Paradoxalmente, há no discurso o incentivo à participação – garantido institucionalmente –, mas a aposta é na não participação. A questão principal a ser destacada aqui é que a

‘participação’ está presente na legislação e no discurso, mas a aposta é que ela não aconteça. Isso faz com que “(...) mesmo as pessoas contrárias a tal participação se sintam ‘liberadas’

para defendê-la ‘impunemente’ na certeza de que não terão que conviver com sua realização” (PARO, 2003, p. 53), atribuindo a não participação a causas externas à unidade escolar.

Além dos ‘argumentos’ utilizados para explicar a pouca participação da comunidade

na gestão escolar, mesmo que na perspectiva da execução e não do partilhamento do poder na tomada de decisão na escola paulista60, Paro (2003, p. 53-54) observa “(...) a ausência quase