Belediye Bütçesi

Belediyelerde temel ihtiyaçlar ile kaynaklar arasındaki dengeyi gerçekleştiren bütçedir (Siverekli Demircan, 2007:149). Bu kapsamda bütçe belediyelerin gelir ve giderleri arasındaki ilişkiyi gözetir.

Belediyelerde yeniden yapılanma bu anlamda hizmetlerin etkin ve verimli bir şekilde gerçekleştirilmesini sağlayacak olan mali kaynakların disiplinize edilmesini de gerektirdiğinden 5393 sayılı Belediye Kanunu bütçe sürecinde bir takım yeni düzenlemeleri dünyadaki değişimleri göz önünde bulundurarak gerçekleşmiştir. Mali saydamlık, performans yönetimi, katılımcılık ve mali özerklik gibi kavramlar bu değişimin yönünü belirlemiştir.

3.4.3.1. Belediye Bütçesi, Stratejik Plan ve Performans Programı Đlişkisi

1580 sayılı eski Belediye Kanunu’nu belediye bütçesinin her yılın Ocak ayı başından ertesi yılın Aralık ayı sonuna kadar belediyenin bir yıla ait gelir ve giderini gösteren ve belediye gelirlerinin toplanmasına, hizmetlerinin yapılmasına ve harcamalarına izin veren bir düzenleme olduğunu belirtmişti (m.119).

5393 sayılı Belediye Kanunu ise daha tanımından itibaren bütçe ve süreci konusunda farklı uygulamaları benimsemiş ve uluslararası temel ilkeleri de gözeterek belediyelerin bütçe süreçlerini yeni bir anlayışla ele almıştır.Şüphesiz bu süreçte yeni kamu yönetimi anlayışının özel sektör ile kamu sektörü arasındaki farklılıklardan çok, benzerlikleri vurgulaması ve özel sektörde başarıyla uygulanan değer, yöntem ve tekniklerin kamu sektörüne aktarılmasını inancı etkili olmuştur (Köseoğlu, 2005b:211).

Bu doğrultuda 5393 sayılı Belediye Kanunu, bütçenin stratejik plan ve performans planına göre hazırlanması gerektiğini, bütçenin mali yıl ve izleyen iki yılın içindeki

gelir ve gider tahminlerini içerdiğini, bütçeye ayrıntılı harcama programları ile finansman programlarının ekleneceğini, bütçe yılının devlet mali yılı ile aynı olduğunu, bütçe dışı harcama yapılamayacağını ve belediye başkanının ve harcama yetkisi verilen diğer görevlilerin, bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde harcanmasından sorumlu olduğunu belirtmiştir (m.61).

Getirilen bu düzenlemelerle 5393 sayılı Belediye Kanunu 1580 sayılı eski Belediye Kanunu’ndan farklı olarak belediye bütçesinin iki yıllığına hazırlanacağını ve belediye bütçelerinin hazırlanırken “program bütçe” esası yerine “analitik bütçe” sisteminin kullanılacağını belirtmiştir (Öner, 2006:212).

Diğer yandan yukarıda belirtilen bütçe sürecine ilişkin söz konusu düzenlemelerde 2003 yılında kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun³³ esas alındığı görülmektedir. Stratejik plan, performans denetimi, hesap verme sorumluluğu gibi kavramlar ilk kez adı geçen kanunda yer alan kavramlar olmuştur. Böylece kamu kaynağının kullanımında bir takım esaslar getirmek suretiyle kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanımı amaçlanmıştır.

Performans ölçümü ile bütçe arasındaki bağlantı performans esaslı bütçeleme ile kurulmaktadır. Performans ölçümü ile elde edilen sonuçların bütçe müzakere sürecinde büyük oranda yararlanılması ise bu ilişkinin bir gereğidir (Yenice, 2006:67).

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre kamu idareleri performansa dayalı bütçe hazırlamakla sorumlu tutulmuşlardır (m.9). Buna paralel olarak ise kurum yöneticileri, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedeflerine uygun bir biçimde yönetmek konusunda görevlendirmekte ve bu belediyelerde belediye başkanının meclise karşı sorumluluğunu doğurmaktadır (m.11).

Nitekim 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun belediye başkanın, belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla

33

ilgili raporları meclise sunmakla görevli kılınması (m.38/b), belediye encümenin stratejik plan, yıllık çalışma programı, bütçe, kesin hesabın incelemesi ve bu konuda belediye meclisine görüş bildirmesi (m.34/a), belediye meclisinin ise bunlar görüşmek ve kabul etmekle görevli kılınması (m.18/a) gibi çeşitli hükümleri 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun ilgili hükümleri doğrultusunda değerlendirilmelidir.

Özellikle kurumsal düzeyde hazırlanması gereken stratejik planlarının temel amacı programla bütçe arasındaki ilişkiyi güçlendirmek ve kurumsal sorumluluğu ölçülebilir temeller üzerinde geliştirmektir (Yılmaz, 2004:5). KMYKK’nın 9.maddesinde stratejik plan şu şekilde tanımlanmaktadır;

“Kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar.

Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar.

Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı yetkilidir.

Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kuruluşların bütçelerinde yer alır. Performans denetimleri bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilir.”

Görüldüğü üzere stratejik planlamanın performans esaslarına dayalı olarak hazırlanması ve stratejik planın yıllık amaç ve hedeflerinin performans göstergelerine dayandırılması gerekmektedir. Stratejik yönetim, performans ölçümünü zorunlu kılmaktadır. Performans planlaması da bu noktada yeni bir uygulama olarak karşımıza

çıkmaktadır. Yerel yönetimler ve belediyelerde buna uygun performans yönetimi oluşturmak durumundadırlar.

Şüphesiz yapılan işlerin ve çalışanların performansının ölçülmesi hizmette kaliteyi ve verimliliği etkileyecektir. Etkili, verimli ve modern bu gibi yönetim teknikleri ile belediyelerin vatandaşa karşı olan yükümlülüklerini yüksek performansta yerine getirmesi sağlanacaktır (Tamer, 2005b:20).

Diğer yandan performans ölçüm sistemi ile belediyelerin performansını açıkça ortaya koyulacak ve performans sonuçlarının kamuoyuna açıklanması ile halkın belediyelere olan güven artmış olacaktır (Öztürk, 2005:89).

Bu alanda Đçişleri Bakanlığı’nın belediyeler bünyesinde “Belediyeler Performans Ölçüm Projesi (BEPER)” gibi uygulamaları başlatmış olması Türk belediyeciliği açısından önemli gelişmelerden biridir. 2002 yılında başlayan bu projede hizmet, altyapı ve mali göstergeler kullanılarak belediyelerin performans ölçümü gerçekleştirilmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda ise belediyelerde stratejik planın hazırlanmasının adı geçen kanunun yürürlüğe girmesinden itibaren bir yıl içinde gerçekleştirilmesi gerektiği vurgulanmış (Geçici m.4) ve buna bağlı olarak performans yönetimi de nüfusu 50.000’nin üzerinde olan belediyelerin yeni görevleri arasında yer almıştır.

5393 sayılı Belediye Kanunu buna göre Belediye başkanını, mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma planı ve programı ile varsa bölge planına uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye meclisine sunmakla görevli kılmıştır (m.41/a). Böylece stratejik plan ve performans programı bütçenin hazırlanmasına esas teşkil etmekte ve belediye meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilmek zorundadır (m.41/son).

Bütçe süreci ile de yakından ilgili olan stratejik plan ve performans yönetim sürecinin belediyelerde uygulanmasının önünde belediyelerde kurumsal kültürün bu yönde gelişmemesi, veri tabanlarının ve istatistiki verilerin yetersizliği, katılımcılığının yerleşmemiş olması, kurumlar arası koordinasyonun zayıflığı, finansman eksikliği,

güven sorunu, stratejik planların başka kurum yada kişilere adeta ısmarlama olarak yaptırılması gibi sorunlar mevcuttur (Tamer, 2005a: 30-31).

Ancak genel olarak uluslararası alanda 1970’li yılların sonundan itibaren yaşanan yapısal değişiklikler sonucunda ekonomik ilişkilerin karmaşık bir yapıya bürünmesi ve kamu sektörünün ekonomik ve mali faaliyetlerde bulunması daha önceki dönemlerden farklı ve profesyonel yaklaşımları mali alanda gündeme getirmiştir (Yılmaz, 2004:18). Ülkemizde de uluslararası alanda yaşanan bu gelişmelere paralel olarak bütçe sürecinde mali disiplinin sağlanması, stratejik önceliklerin belirlenmesi ve hizmetlerin verimli ve etkin bir şekilde sağlanması mali alandaki bir takım düzenlemelerle sağlanmaya çalışılmış ve bu kapsamda belediyelerde de 5393 sayılı Belediye Kanunu ile stratejik plan ve buna bağlı olarak ölçülebilir performans göstergeleri ile bütçe arasında ilişki kurulmuştur.

Sonuç itibariyle stratejik planlamanın bütçe sürecinin daha etkin olarak işlemesi açısından gerekli bir araç olduğunu vurgulamak ve yukarıda zikrettiğimiz karşılaşılan sorunları bütçe sürecinde geleneksel alışkanlıklardan bir kopuş sürecinin sancıları olarak değerlendirmek kanımızca daha doğrudur.

Nitekim 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun bu noktada performans ölçüm sonuçları ile bütçe arasındaki ilişkiyi vurgulaması ve performans esaslı bütçe yaklaşımını benimsemesi belediyelerin bütçe süreci açısından son derece önemlidir. Böylece elde edilen performans bilgilerinden bütçe müzakerelerinde önemli ölçüde yararlanılacak ve bu bir sonraki yılın bütçe kaynaklarının dağılımını etkileyecektir (Yenice, 2006:64). Diğer yandan 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda stratejik planın, varsa üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri alınarak hazırlanacağının ve belediye meclisi tarafından kabul edildikten sonra yürürlüğe gireceğinin belirtilmesi (m.41/2). Bu sürecin yerel demokrasinin bir gereği olarak katılım ayağını güçlendirici bir unsur olarak göze çarpmaktadır.

3.4.3.2. Belediye Bütçe Süreci

Belediye bütçesi ile stratejik plan arasındaki ilişkiyi inceledikten sonra belediyenin bütçe sürecinin 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda nasıl düzenlendiğine bakmakta yarar

vardır. Diğer yandan da bu konuda Belediye Meclis Çalışma Yönetmeliği³⁴ ve Mahalli Đdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde³⁵ yer alan hükümler konunun detaylandırılması açısından önemlidir.

Mahalli Đdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğine göre belediyelerde bütçe süreci belediye başkanının bütçe hazırlıkları ile başlar. Belediye başkanı her yıl haziran ayının sonuna kadar stratejik plan ve performans programına uygun olarak gider bütçelerini hazırlamak üzere belediye birimlerine çağrı yapar (m.22). Söz konusu birimler gerekçeli bütçe yılı gider tekliflerini ve izleyen iki yılın gider tahminlerini ve ayrıntılı harcama programlarını hazırlayarak hizmet gerekçesi ile birlikte Temmuz ayının sonuna kadar mali hizmetler birimine verirler (m.23). Böylece mali hizmetler birimi, diğer birimlerden gelen gider tekliflerini birleştirip, gelir bütçesini ve izleyen iki yılın gelir tahminlerini hazırlayarak, bütçe ilke ve hedefleri doğrultusunda kurumun bütçe tasarısını oluşturur (m.24).

5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre bu aşamadan sonra ise belediye başkanı tarafından hazırlanan bu bütçe tasarısı eylül ayının birinci gününden önce encümene sunulur ve Đçişleri Bakanlığı’na gönderilir. Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte kasım ayının birinci gününden önce belediye meclisine sunmaktadır. (m.62/1). Ancak belediye bütçesine ilişkin kararnamenin meclis gündemine alınmadan önce en az üç en fazla beş kişiden oluşacak olan “plan ve bütçe komisyonunda” görüşülmesi gerekmektedir (m.21/3). Plan ve bütçe komisyonun kendisine havale edilen işleri beş iş günü içinde tamamlaması gereği göz önünde tutulursa (m.24/3), bu süreye uyulmaması halinde meclis başkanı tarafından bütçe kararnamesi doğrudan meclis gündemine alınacaktır (m.24). Meclisin bu konuda toplantı süresi en çok yirmi gündür (20/3). Meclis bütçe tasarısını yılbaşından önce, aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak, meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider artırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler yapamaz. Kabul edilen bütçe, mali yılbaşından itibaren yürürlüğe girer (m.62/2).

Şüphesiz 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun ilgili bir takım hükümlerine bütçe sürecinde riayet edilmelidir. Örneğin 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “meclis

34

09.10.2005 tarih ve 26961 sayılı Resmi Gazete

35

kararlarının kesinleşmesi” başlıklı 23.maddesine göre, belediye başkanı meclis kararlarının yeniden görüşülmesini isteyebilir buna rağmen belediye meclisinin salt çoğunlukla ısrar edilen kararı sonucunda belediye başkanının on gün içinde idari yargıya başvuru hakkı vardır. Bununla birlikte kesinleşen meclis kararlarının en geç yedi gün içinde mahallin en büyük mülki idari amirine bildirimi zorunlu olup, mülki idari amire hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idari yargıya başvurabilmektedir. Öte yandan daha önce değindiğimiz belediye meclisinin ihtisas komisyonlarına ilişkin düzenlemelerdeki yeniliklerde bütçe sürecinde dikkate alınması gereken konulardır. Ek olarak değinmek gerekirse belediye başkanı tarafından hazırlanan bütçe tasarısının encümen ile birlikte Đçişleri Bakanlığı’na sunulması Đçişleri Bakanlığı’nın belediye bütçe tahminlerini konsolide ederek 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına bildirmesi amacıyladır. Bu konuda bütçe tasarısının belediye meclisi tarafından kabulü esastır.

Nihayetinde 5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre her yıl bütçesinin kesinhesabı, belediye başkanı tarafından hesap döneminin bitiminden sonra nisan ayı içinde encümene sunulmakta ve kesinhesap, belediye meclisinin mayıs ayı toplantısında görüşülerek karara bağlanmaktadır. Kesinhesabın görüşülmesi ve kesinleşmesinde sürecinde de bütçeye ilişkin hükümler uygulanmaktadır (m.64). Ancak herhangi bir nedenle yeni yıl bütçesi kesinleşmemiş ise yeni bütçenin kesinleşmesine kadar geçen yıl bütçesi uygulanmaktadır (m.66).

Görüldüğü üzere gerek bütçe, stratejik plan ve performans programı ilişkisi ile hesap verebilir, etkin, verimli, mali saydamlığı esas alan ve katılımcı bir belediyecilik anlayışı benimsenmiş, gerekse de bütçenin kabulüne ilişkin 1580 sayılı eski Belediye Kanunu’nda var olan idari vesayet uygulamaları (mahallin en büyük amirinin onay yetkisi) kaldırılmış ve belediye meclislerinin özerkliğini güçlendirici hükümler getirilmiştir.