“Garanta o Estado, fornecedor de segurança, a ordem, que os indivíduos se encarregarão do resto. Igualdade, liberdade, fraternidade ...”292
Duas são as indagações que se apresentam quando se estuda a origem do Estado, sendo uma de natureza temporal (quando?) e outra relativa aos motivos determinantes de sua aparição (por quê?).
Não obstante entendimentos outros que afirmam a existência do Estado desde que o homem vive sobre a Terra integrado numa organização social dotada de poder e com autoridade para determinar o comportamento de todo o grupo293, varias teorias admitem que ele representa o estágio de um povo politicamente organizado e se mostra, então, como uma instituição social que tem por finalidade promover o bem estar comum num determinado território, noção que se consolida somente a partir do século XVI.
291 Cf. Domingos Barroso da Costa, op. cit., pág.13.
292 Pedro Calmon. Curso de Teoria Geral do Estado, pág. 254.
Com efeito, à medida que um povo vai amadurecendo e ultrapassa os estágios iniciais de primitivismo, aprimora-se constituindo uma organização política, o que se faz mediante a institucionalização de órgãos que se diversificam para a promoção do bem comum e do controle social em nível distinto dos controles que são concomitantemente exercidos pela família e pela Igreja.
Cumpre ao Estado, portanto, e para isso ele detém poder, regular de modo sistemático as relações intersubjetivas entre membros do grupo, com o escopo de protegê-los e de manter a ordem e o bem geral.
Diferentemente do conceito de Nação, que envolve o entendimento acerca da substância humana do Estado, assunto de trato da Sociologia, o conceito de Estado é de natureza jurídica e política. Por aquele, se entende um conjunto homogêneo e estruturado de pessoas ligadas entre si por vínculos permanentes de idioma, religião, cultura, ideais, etc. É anterior ao Estado e pode sobreviver sem ele, ao passo que o Estado pode abrigar várias nações.294
O poder de um Estado é supremo dentro de um determinado território, mas não absoluto, posto que se depara com limites estabelecidos pela Constituição, pela opinião pública, pelas injunções da comunidade internacional e pelos da pessoa humana. Detém soberania, que significa o poder, que no plano interno como no externo, de autodeterminação, poder de autogoverno, auto- administração e de manter relações com outros Estados.
Ponderadas as vertentes teóricas sobre a origem, importa observar de modo mais detido os objetivos e finalidades próprias do Estado, o que aqui fazemos adotando, desde logo, a concepção de que ele constitui meio para a
294 Anote-se, a título de exemplo, o Reino Unido da Grã Bretanha, que é um único Estado e que congrega quatro nações de tradições diversas: Irlanda do Norte, Escócia, País de Gales e Inglaterra. Também a Itália, antes da unificação, chegou a dividir-se em cerca de uma dezena de Estados.
plena realização humana, refutando, portanto, a idéia de que seria um fim em si mesmo, mesmo sob o enfoque de tratar-se do ideal e síntese de todas as aspirações do homem e de todas as forças sociais.
Darcy Azambuja295, de modo didático e cristalino, enfatiza que esse estudo impõe distinguir entre os conceitos de fim e competência, sob pena de irremediável distanciamento daquilo que efetivamente importa para a correta delimitação do tema.
O que varia sem cessar não são os fins do Estado e sim a espécie de atividade, os meios empregados, os objetos da ação do Estado para atingir os seus fins. A atividade do Estado no que diz respeito aos negócios e às pessoas sobre as quais ele exerce o seu poder, é a competência do Estado. O fim do Estado é o objetivo que ele visa atingir quando exerce o poder. Esse objetivo, podemos antecipar, é invariável, é o bem público. A competência do Estado é variável, conforme a época e o lugar. Assim, o Estado pode chamar a si certos serviços ou permitir que os particulares os executem; mas, tanto quando amplia como quando restringe a própria competência, o Estado visa realizar o bem comum. (destaque do original) 296
II.3.2.1. O interesse público e o privado
Apontam alguns estudiosos que uma necessidade arraigada de determinismo e de certeza provocou acentuada produção de verdades desde o Iluminismo até os estertores do século XIX e adentrando ainda o século XX, verdades essas que serviram e ainda servem de fonte produtora de substanciosas dicotomias, resultantes, apontam, de racionalismo simplificador e de metodologias simplificadoras, características estas que sobressaem do paradigma cartesiano.
295 Ex-Professor Catedrático da Faculdade de Direito de Porto Alegre da Universidade do Rio Grande do Sul.
De tais dicotomias parece certo que nenhuma foi tão mais profunda na civilização ocidental como a que se divide entre os conceitos de Público e Privado, a qual suplantou, inclusive, a noção de disciplina, posto tratar-se de um tema que não se reconhece próprio de nenhuma área específica do saber. 297 Atesta a assertiva o fato de que bem poderíamos desenvolver, aqui, as noções de interesse público e privado como desdobramentos do tema A Política, (subitem III.3 abaixo), posto tratar-se de características definidas politicamente para fixação da competência da autoridade superior.
Sobressai, em nosso tempo, obedecido o critério romano de divisão do Direito, o qual desde o Digesto de Ulpiano tem que certas coisas são úteis publicamente (quod ad statum rei romanae spectat298), enquanto outras o são privadamente (quod ad singulorum utilitatem299), que Direito Público é o ramo do direito objetivo que disciplina, em regra, as relações jurídicas de subordinação em que o interesse público seja prevalente e imediato, ao passo que se diz direito privado quando o direito objetivo disciplina as relações de interesse – prevalente e imediato – privado. 300
Desse modo, como nos ensina Norberto Bobbio, a dupla de termos público/privado ingressou na história do pensamento político e social do Ocidente, tornando-se, pelo uso contínuo e sem modificações substanciais, uma das grandes dicotomias, das quais se servem as várias disciplinas, não só a jurídica, para delimitar, representar, ordenar o próprio campo de investigação, o que ocorre, por exemplo, no âmbito das ciências sociais, com paz/guerra, democracia/autocracia, sociedade/comunidade, estado de natureza/estado civil, etc. 301
297 Ricardo Aronne, “A dicotomia irresolvida da modernidade”. In Olhares sobre o público e o privado.
Cristiano Tutikian (org.), págs. 13/14.
298 Que diz respeito à coisa pública do Estado romano. 299 Que diz respeito à utilidade dos particulares.
300 Nelson Palaia, Noções Essenciais de Direito, pág. 7.
Sejam quais forem a origem da distinção e o momento de seu nascimento, a dicotomia clássica entre direito privado e direito público reflete a situação de um grupo social no qual já ocorreu a diferenciação entre aquilo que pertence ao grupo enquanto tal, à coletividade, e aquilo que pertence aos membros singulares. 302
Com efeito, a realização do bem público pelos governantes, relativo para cada sociedade acerca dos meios de sua consecução e fixação do próprio conteúdo, é obra de arte política. No entanto, exatamente em função de se tratar da competência do Estado, bem de considerá-las seguidamente à definição e conceituação acima.
Desde que se tome o Estado como ente a que incumbe promover vida melhor aos indivíduos, ou, por outras palavras, o seu aperfeiçoamento físico, moral e intelectual, tudo isso entende com o que se define como bem público, o qual merece ser aqui definido, em que pese a impossibilidade de se defini-lo analítica e perfeitamente, dada complexidade de seu conteúdo.
No entanto, seguindo os passos de Darcy Azambuja, é nos possível uma aproximação tanto segura, iniciada pela delimitação daquilo que não pode ser confundido como bem público.
Não se ignora que o bem geral é o bem de todos os que formam a sociedade estatal, assim como não pode passar ao largo que esse bem geral não se confunde com o bem individual, o bem de cada um. Sabido que os homens alimentam aspirações e manifestam necessidades diferentes, o Estado não poderia realizar a felicidade de cada indivíduo, ainda que dispusesse de poderes e recursos ilimitados.
De outra banda, o bem público não é simplesmente a somatória de todos os bens individuais, visto que nele não entram os interesses ilegítimos dos
indivíduos, assim como não entram certos interesses lícitos, ou porque não está no poder do Estado realizá-los ou porque, em certas circunstâncias, o bem particular de alguns tem de ser sacrificado ao bem mais importante de todos os outros.303
Bem público, portanto, é
... o conjunto dos meios de aperfeiçoamento que a sociedade politicamente organizada tem por fim aos homens e que constituem o patrimônio comum e ‘reservatório’ da comunidade: atmosfera de paz, de moralidade e de segurança, indispensável ao surto das atividades particulares e públicas; consolidação e proteção dos quadros naturais que mantém e disciplinam o esforço do indivíduo, como a família, a corporação profissional; elaboração, em proveito de todos e de cada um, de certos instrumentos de progresso, que só a força coletiva é capaz de criar (vias de comunicação, estabelecimentos de ensino e de previdência); enfim, coordenação das atividades particulares e públicas tendo em vista a satisfação harmoniosa de todas as necessidades legítimas dos membros da comunidade. (sublinhamos) 304
Revela-se, de tudo, que os deveres e obrigações que se descortinam do bem público não podem ficar ao arbítrio exclusivamente do Estado ou dos governados, devendo ser, ao contrário, a expressão da consciência social e juridicamente definidos como Direito Privado e Direito Social, traduzindo aqueles em obrigações negativas do Estado, os que ele não pode fazer, e, estes, obrigações positivas, tanto para o Estado como para os indivíduos, vez que todo indivíduo tem o dever de cooperar para a realização do bem comum. 305