O sucesso da implementação do projeto militar desenvolvimentista e de todos os seus interesses estratégicos pós-Revolução de 64 para Amazônia dependia do esvaziamento do poder das autoridades estaduais e das oligarquias locais mediante a sua concentração no governo central federal.
Para tanto, o art. 4º, I, da Carta de 1964, foi o legitimador constitucional dos atos intervencionistas que se seguiriam, à medida que passavam a se constituir bem da União as terras devolutas indispensáveis à defesa nacional, ou essenciais ao seu
desenvolvimento (TRECCANI, 2001. SCHMINK e WOOD, 2012).
O conceito vago de essenciais ao seu desenvolvimento permitia amoldá-lo às mais diversas situações ao livre talante militar, nos termos exemplificados por Schmink e Wood (2012, p. 119):
―Em 1976, por exemplo, uma diretiva do INCRA revelou um novo mapa que mudava a rota da rodovia federal BR-158, de Cuiabá a Altamira. Essa simples canetada de um cartógrafo tirou mais de 32 milhões de hectares dos estados do Pará e Mato Grosso da jurisdição estadual.‖
Essa versátil conveniência também serviu a intenção inicial de ocupar a Amazônia com o assentamento de migrantes nordestinos nas margens de 10 quilômetros de cada lado das rodovias. Isto, contudo, somente seria possível se a
União tivesse o domínio imobiliário dessas terras. Por tal necessidade de plena autonomia territorial, foi publicado o Decreto-Lei nº 1.106, 15.07.1970, que federalizou essa extensão na Transamazônica e na Cuiabá-Santarém.
Seguindo o mesmo conceito e, dessa vez, considerando garantir grandes áreas para os clientes dos programas de financiamento e incentivos fiscais, em 01.04.1971, houve a publicação do Decreto-Lei nº 1.164, que ampliou o domínio do ente político federal para 100 quilômetros de largura, em cada lado do eixo das
rodovias construídas, em construção ou projetadas.
Como continuidade da política de dominação do espaço e de poder, assim como objetivando demonstrar existir um cenário jurídico sob controle e seguro ao investidor, a União instituiu toda uma estrutura administrativa e legal para gerir e disciplinar o acesso/aquisição de terras e de recursos naturais, tais como os florestais e minerários, por exemplo:
a) quanto ao fomento, a criação de uma instituição com todas as
prerrogativas da SUDAM, conforme já explanado;
b) em relação ao acesso a recursos naturais, instituiu o Código de
Mineração pelo Decreto-Lei nº 227, de 28.02.1967, e o Código Florestal pela Lei nº 4.771/1965; criou também o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) por meio do Decreto-Lei nº 289, de 28.02.1967;
c) com o alargamento do seu domínio territorial promulgou o Decreto-Lei nº
4.504, de 30.11.1964 (o Estatuto da Terra); e, através do Decreto-Lei 1.110, de 06.07.1970, criou o Instituto Nacional de Colonização e de Reforma Agrária (INCRA) para absorver as funções do Instituto Nacional de Imigração e Colonização (INIC) e do Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA).
Por outro lado, viu-se esvaziada a área de gestão do Estado do Pará através da sua Secretaria de Agricultura que, a partir da Lei Estadual nº 4.584, de 08.10.1975, modificou o Decreto-Lei Estadual nº 57/69 e também criouo Instituto de Terras do Pará (ITERPA).
Até então, portanto, atuavam no território paraense duas autoridades responsáveis pela autorização do acesso a terra: o INCRA, com competência para as áreas que fossem de domínio federal; e, o ITERPA, para aquelas áreas que permaneciam sob o domínio do estado.
Situação que Foweraker (1981) denominou de dupla autoridade ou dual
clara sobre as áreas de domínio de cada órgão, provocada pela questionável legalidade das arrecadações e matrículas sumárias e sumaríssimas de áreas em favor da União; sem deixar de considerar a ausência, supressão de fases ou o desaparecimento de processos discriminatórios de acordo com a Lei nº 6.383/76, que implicou na desconstituição de diversas situações jurídicas constituídas99 nos
termos previsto pelo próprio Decreto-Lei nº 1.164/71 e no Decreto-Lei nº 2.375/87. Com isso, é gerada dúvida ao cidadão ou empresa – independente na atividade – tomadora do serviço público, pois tem a rotineira dificuldade de acesso à informação se a área que ocupa é de domínio da União ou do Estado, para assim, por exemplo, saber se deverá pleitear a regularização fundiária perante o INCRA ou o ITERPA.
Porém, ao aprofundar o raciocínio de Foweraker (1981), percebe-se, na verdade, que na época eram cinco as autoridades atuando no setor fundiário. Isso porque do INCRA foram geradas mais duas autoridades autônomas: o Grupo Executivo das Terras do Araguaia Tocantins (GETAT) e o Grupo Executivo para a Região do Baixo Amazonas (GEBAM) criados pelo Decreto-Lei nº 1.767/80 visando agilizar os processos de regularização fundiária e aliviar as tensões no campo. E, também no âmbito federal, a Secretaria do Patrimônio da União já atuava há aproximadamente 120 anos em relação aos terrenos de marinha e terrenos marginais de rios.
Decorridos os anos, o GETAT e o GEBAM foram extintos permanecendo as demais entidades fundiárias que, no ano de 2009, viu surgir um novo ator: o Programa Terra Legal pela Lei nº 11.952/2009, que tem por escopo a regularização fundiária de imóveis da Amazônia Legal localizados em áreas arrecadadas e matriculadas em favor da União não destinadas à reforma agrária.
Em geral, tudo teve como cerne o Decreto-Lei nº 1.164/71, que também possibilitou, segundo Éleres (2002), a criação ou ampliação de áreas de fronteiras internacionais, como o Projeto Calha Norte; de unidades de conservação da natureza, a exemplo da Floresta Nacional de Carajás, onde está localizado o maior
99 O Decreto-Lei nº 1.164/71, no seu art. 5º, estabelece: São ressalvados, nas áreas abrangidas pelo artigo 1º: [...] b) as situações jurídicas constituídas, até a vigência dêste Decreto-lei, de conformidade com a legislação estadual respectiva. Já o Decreto-Lei nº 2.375, de 24.11.1987, descreve no art. 3º no que consistem as situações jurídicas constituídas: Para os efeitos deste decreto-lei: [...] III - caracterizam situações jurídicas, já constituídas ou em processo de formação, aquelas em que as terras públicas tenham sido objeto de: a) concessão, alienação, ou simples ocupação ou uso permitidos, por parte da União, seus entes e órgãos, mediante título definitivo ou provisório, expedido diretamente por uns e outros ou através de convênios por eles celebrados; b) posse lícita, por motivo outro, previsto em legislação federal, pendente de titulação; c) projetos de colonização, loteamento, assentamento e assemelhados, a cargo do Poder Público Federal, inclusive os de que trata o Decreto nº 68.524, de 16 de abril de 1971; d) regularização fundiária em curso, sobretudo nas hipóteses em que revertidas ao domínio da União por força de cancelamento do registro imobiliário, promovido pelo particular interessado.
Projeto de Minério de Ferro do mundo VALE S.A.; de bases militares; de alagação de hidrelétricas; territórios indígenas; e, territórios de remanescentes de quilombos. Além destas, deve-se considerar os pré-existentes terrenos de marinha e os terrenos marginais dos rios navegáveis.
Intervenção que, de acordo com a Comissão de Estudos das Áreas de Jurisdição Federal no Território do Estado do Pará (PARÁ,1996), deixou sob o domínio estadual apenas 15,14% do seu território, conforme o quadro abaixo:
DESTINAÇÃO NÚMERO HÁ %
Faixa de fronteira 5.768.400 4,72 Áreas do Decreto 1.164/71 63.544.200 52,04
Terras Indígenas 38 22.828.000 18,70 Áreas de Unidades de Conservação da
Natureza 13 3.342.000 2,74
Área do EMFA 1 3.907.200 3,20
Área da Aeronáutica 1 148.617 0,12 Áreas do Exército 8 2.849.100 2,34 Terrenos de Marinha e Marginais 1.223.000 1,00
Total de áreas sob jurisdição da União 61 103.610.517 84,86
Áreas sob jurisdição do Estado 18.490.783 15,14
Área Total do Pará 122.101.300 100
Tabela 5 – Áreas de Jurisdição Federal no Território do Estado do Pará / Fonte: Pará (1996)
Apesar da seriedade da pesquisa acima realizada e sua utilidade em diagnosticar de maneira qualificada os efeitos da intervenção territorial da União no Estado do Pará, Treccani (2001) entende que não é possível chegar a números exatos, porque há diversas ocorrências de sobreposição de áreas em razão da imprecisão dos decretos definidores dos limites.
Imagem 3 – Mapa ilustrativo que demonstra como é complexa a situação das áreas de competência e de
atuação das autoridades federais e das estaduais. Fonte: Pará (2014).
Com a revogação do Decreto-Lei nº 1.164/71 pelo Decreto-Lei nº 2.375/87, as terras públicas não arrecadadas e matriculadas em nome da União deveriam ter sido devolvidas ao Estado do Pará. Todavia, a euforia inicial sucumbiu pela ineficácia da medida, visto que são raríssimos os casos de devolução e, ainda assim, de pequenas glebas.
Interessante, nesse sentido, é o exemplo dado por Treccani (2001) no qual informa que o ITERPA solicitou formalmente nos anos de 1997 e 1998 o retorno de 4.438.232ha na região Sudoeste do Estado do Pará (Cachimbo e BR-163). Tudo, por enquanto, em vão.