Bütçe Sistemindeki Gelişmeler

Bütçe sistemlerindeki gelişmeler ilk olarak geleneksel bütçe sistemi ile başlamaktadır. Daha sonra yaşanan ekonomik ve mali gelişmeler ile birlikte de yeni bütçe çeşitleri ortaya çıkmıştır. Özellikle devletin yapması gereken hizmetleri artması ile birlikte yeni kaynak arayışları gündeme gelmiştir. Bunlarla birlikte kaynakların sınırlı oluşu ve ihtiyaçların sınırsız oluşu hükümetleri mevcut kaynakları en iyi şekilde kullanmaya yöneltmiştir. Bu nedenle bir yıl içinde yapacakları harcamaları eldeki kaynaklarla karşılamak zorundadırlar. Temel amacın bu olması nedeniyle yeni bütçe sistemleri gelişmiş ve uygulamaya konulmuştur. Bu başlık altında yer alan bütçe sistemleri; geleneksel bütçe, performans bütçe, program bütçe, sıfır esaslı bütçe ve planlama-programlama-bütçeleme sistemidir. Çalışmamız içinde bütçe sistemlerindeki gelişmelere yer vermemizin nedeni, Türkiye’de en son uygulamaya konulan analitik bütçe uygulamasına kadar bütçe sistemlerindeki gelişmeleri görmek ve ülkemizde uygulanan bütçe sistemlerine değinmektir.

3.1.1.2.1. Geleneksel(Klasik) Bütçe Sistemi

Kamu giderlerinin öncelikle idari-siyasi kuruluşlara göre dağıtıldığı; daha sonra her kuruluşun bütçesinin harcama kalemlerinin belirlendiği, bir yıllık esasa göre hazırlanıp uygulanan bütçe sistemi geleneksel bütçe sistemidir. 133 _Geleneksel bütçe sistemini klasik maliyeciler geliştirmiştir. Klasik maliyecilere göre bütçe, küçük ve denk olmalıdır. Devlet normal gelirleri( vergi, resim harç.,vb.) ile

133 _{Halil Kağan Öyken;“Performans Bütçe Sistemi”,Erişim:[ www.sigortamaliye.com/makale.htm],}

giderlerini karşılamalıdır. Klasik görüşü savunanlar gelirler giderleri karşılamadığı ölçüde devletin borçlanmaya gitmemesi görüşünü savunurlar.

Diğer taraftan geleneksel bütçe sistemi küçük, tarafsız ve sadece güvenlik, adalet, diplomasi vb. hizmetleri yerine getiren bir devlet temeline dayanmaktadır. Böyle bir devletin gelire olan ihtiyacı da az olacaktır. Klasik maliyecilerin bütçe konusunda önemli üzerinde durdukları nokta bütçenin denetimi konusudur. Denetim, genelde parlamento(yasama organı) tarafından verilen başlangıç ödeneğinin aşılmaması, yerinde kullanılması, bütçe kanununa ve ilgili kanuna göre harcanması konularında gerçekleşmektedir.134 Klasik görüşün bütçe konusunda sahip olduğu görüşe getirdiği eleştiriyi Erken şöyle açıklamıştır; “Geleneksel bütçede harcama kalemleri sınıflandırılması esas alındığı için yürütülen kamu hizmetleriyle bunların maliyetleri arasında bir ilişkinin kurulmasının mümkün olmamasıdır.” 135 Bu bütçe sistemine bir diğer eleştiri Tosun tarafından yapılmıştır. Tosun yaptığı çalışmasında, “Klasik bütçe ile plan ilişkisi, klasik bütçenin sadece harcama kalemlerini sıralaması nedeniyle kurulamamıştır” demiştir.136

Geleneksel bütçe sistemindeki eksiklikler, bu bütçe sistemine getirilen eleştiriler ve değişen dünya ihtiyaçlarına karşılık verebilmek adına hükümetler yeni bütçe sistemi arayışı içine girmişlerdir.

3.1.1.2.2. Program ve Performans Bütçe Sistemleri

Geleneksel bütçe sistemindeki aksaklıkları gidermek amacıyla oluşturulan modern bütçe sistemlerinden birisi performans bütçedir. İlk olarak ABD’de ortaya çıkıp uygulanan bir bütçe sistemidir. En basit tanımıyla performans bütçe, kamu yönetimindeki kaynaklarla en çok hizmet çıktısının sağlanması için geliştirilmiş bir teknik olarak tanımlanabilir.

134 _{Tüğen; a.g.e., s.99.}

135 _{Tülay Erken; Kamu Harcamalarının Fonksiyonel Sınıflandırılması ve Türk Bütçe Sistemi İçin}

Model Bir Çalışma, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporları Dizisi:1, Ankara,1987,s.34.

136 _{Ertan Tosun; Program Bütçe ve Program Bütçe Tecrübesi Işığında Yeni Bütçe Arayışları”,}

Geniş anlamda ise, devlet daireleri tarafından bir mali yıl içinde, tahsis edilen ödeneklerin ne yapılacağını diğer bir deyişle, bütçe uygulamasıyla erişilmek istenen amacı belirten bir bütçe olarak tanımlanmaktadır.137 Bu bütçeleme sistemi ile kamu yönetimine sağlanan ödenekler amaçlara uygun olarak kullanılabilmektedir. Bu sayede bütçelerin başarıya ulaşma şansı da yükselebilmektedir. Diğer taraftan kamu yönetici ve sorumlulara daha etkin bir şekilde hareket edip, iyi sonuçlar sağlamalarını gerçekleştirmektedir.

Performans bütçenin olumlu etkilerinin yanında olumsuz yönleri de bulunmaktadır. Kamu hizmetlerinin birçoğunun soyut ölçülemez nitelikte olmaları nedeniyle, faaliyet sonuçlarının ölçülmesinde güçlükler bulunması, plan bütçe ilişkisinin kurulamaması ve genelde uygulama sonuçlarına dayanmasından dolayı bir nevi bilânço şeklinde uygulanması, performans bütçelerin olumsuz yönlerini içermektedirler.138

Geleneksel bütçe sistemindeki aksaklıklar nedeniyle oluşturulan bir diğer bütçe sistemi program bütçe sistemidir. Program bütçe sistemi, performans bütçe sisteminin devamı yani bir ileriki aşamasıdır. Bu bütçe sistemi hizmetleri programlar olarak sınıflamaktadır. Bu nedenle yönetim birimleri ve bunların örgüt yapılarından çok, yapılacak hizmetler önem kazanmaktadır. Ülkemizde 1970 yılında hazırlıklarına başlanan program bütçe sisteminin 1973 yılında uygulandığını görmekteyiz.

3.1.1.2.3. Planlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS)

Performans ve program bütçe sistemin sonucunda oluşturulmuş modern bütçelerden biridir. PPBS’nin tanımı konusunda fikir birliğinin oluşmadığı görülmektedir. Bu nedenle bir tanım vermek oldukça zordur. Bazı teorisyenlere göre, PPBS, bütçenin hizmetler ve bu hizmetlerin çıktılarına göre yeniden şekillendirilmesi ve bu hizmetlerin gelecek yıllara ait maliyetlerinin önerilmesidir. Bir diğer düşünce ise, PPB sisteminin, mali kaynakların ayrımında en iyi ve en doğruyu yapabilmek için bilgi, haberleşme ve organizasyonun yapılabilmesi ve hükümete bunların

137 _{Nezihe Sönmez; Kamu Bütçesi ve Bütçe Politikası, Anadolu Matbaacılık, İzmir, 1994, s.145.} 138 _{İsmail Türk; Maliye Politikası, Sevinç Yanınevi, Ankara, 1989, s.339.}

kullanılmasında yol gösterici bir yöntem olduğunu kabul eder. Bazı teorisyenler ise, PPB sisteminin kaynakların ayrımında seçenekleri getirdiğini, bunların analizleri ile seçenekler arasında seçme yapma olanağını veren bir sistem olduğunu belirtmişlerdir. 139 Görüldüğü gibi PPBS tanımını vermek çok güçtür. Her düşünür belli bir noktayı ele almış ve temel amaç olarak onu belirlemiştir.

PPBS’nin tanımı net bir şekilde yapılmamakla birlikte teorisyenler bu bütçeleme sisteminin sahip oldukları unsurlara belli ölçüde önem vererek sistemi açıklamaya çalışmışlardır. Bu unsurları kısaca açıkladığımız takdirde bu bütçe sisteminin tanımı konusunda daha açık bilgi sahibi olabiliriz.

• Planlama: Planlama, amaçların seçilmesi ve bu amaçlara ulaşmak için

politika ve yöntemlerin seçilmesi aşamasıdır. Planlama amaçlara ulaşmada ilk ve en önemli adımdır. Bu nedenle planlama iyi yapılmaz ise diğer aşamalarda bundan olumsuz şekilde etkilenebilmektedir.

• Programlama: Planlama ile programlama, aynı sürecin iç içe geçmiş iki

yönüdür. Aradaki fark şudur; planlama daha geniş kapsamlı bir kavramdır ve amaçların tespitinden faaliyetlerin tayinine, programların yapılmasına ve bunların uygulanmasına, alınan sonuçların ölçülmesine kadar her alanı kapsar. O yüzden daha uzun bir süreci kapsamaktadır. Program ise daha dar kapsamlı işlerden oluşur. Amaç safhaların gerçekleştirilmesidir.140

• Bütçeleme: PPBS’nin üçüncü unsuru, amaçlar için oluşturulan politikaların

uygulanmasıdır, yani bütçelemedir. Bütçeleme ile eldeki kaynaklar tespit edebilmekte ve bu sayede mali durumumuzla orantılı olarak kaynaklar harcayabilmektedir.

• Yönetim: PPBS’nin bir öğesi olarak yönetim, bir hizmet programında

merkezileşme, hiyerarşi, bilgi toplama, iletişim ve denetim gibi konuların belirlenip işlemesini sağlamak için oluşturulmuştur. Kamu idaresi içine baktığımızda bazı

139 _{Gülay Çoşkun; Devlet Bütçesi, Turhan Kitabevi, Ankara, 1989, s.115.} 140 _{Akbey; a.g.t., s. 116.}

hizmetleri sunabilecek birçok kurum görmekteyiz. Burada önemli olan ve dikkat edilmesi gereken nokta, bu yönetim içinde bu hizmeti en etkin, verimli ve en az maliyetle hangisi kurumun sunabildiğidir.

• Analiz: PPBS’nin en son aşamasıdır. Sistem analizi, karar vericilere çeşitli

seçenekler arasında bir seçim yapmada yardım etmek amacıyla planlanmış, her düzenli analitik çalışma biçiminde tanımlanabilir. Sistem analizi yapılan hizmetin çeşidine ve ülkenin içinde bulunduğu şartlara göre farklı şekilde uygulanır. En çok uygulananı fayda-maliyet analizidir.141 _{Bir diğer yöntemde fayda-etkinlik analizidir.} 142 _{PPBS’nin en son aşamasını oluşturan analiz, bir bütçe süreci için çok önemli} aşamadır. Bu sayede belirlenen amaçlara az maliyet ile ulaşılmış mı, yapılan hizmetler etkin bir şekilde sunulmakta mı, bunlara ilişkin sorulara analiz aşamasında cevap verilebilmektedir.

3.1.1.2.4. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB)

Sıfır esaslı bütçe, tüm faaliyet ve harcamaların temel gerekçesini yeniden ve baştan belirlemektedir. Bu bütçe ile yapılan şey, bütçedeki her harcama maddesinin değerlemesini yapmak, bütçedeki tüm harcama alternatiflerini birbirleriyle kıyaslamak ve program ve faaliyetleri belirlemektir. Yani harcama kalemi bütçede otomatik olarak yer almamakta, her biri diğer harcama kalemlerine kıyasla nispi öncelik ışığı altında yeniden gözden geçirilmektedir. Bunun içindir ki sıfır esaslılık temeldir. 143 Bu bütçe sisteminde önemle üzerinde durulan nokta, bütçenin hazırlanmasında bir önceki yıl rakamlarının dikkate alınmaması yani sıfır kabul edilmesidir.

Sıfır esaslı bütçe ile ilgili bir tanım vermek gerekirse, yöneticilerin en küçük ayrıntıya kadar tüm bütçelerinin gerekçelerini gösterme zorunluluğunun bulunduğu,

141 _{Fayda maliyet analizi, fayda ile maliyetin karşılaştırıldığı ve en düşük maliyetle en yüksek}

faydanın sağlandığı durumları analiz eden teknikdir.

142 _{Fayda-etkinlik analizi, kamuda sonuçları ölçülebilen projeler içerisinde en etkin olanının seçilmeye}

çalışıldığı analizdir.

143 _{Halil Kağan Öyken; “ Performans Bütçe Sistemi”, Erişim:[ www.sigortamaliye.com/makale.htm],}

harcama gerekçesini ispatlama yükünün yöneticiye aktarıldığı ve faaliyetlerin “karar paketleri” şeklinde ifade edilerek nispi önemlerine göre sistematik bir analizle değerlendirildiği bir bütçeleme sistemi olarak tanımlanmaktadır.144 Tanımdan da anlaşılacağı üzere bütçe disiplini üzerinde oldukça duran bir bütçe sistemidir. Aynı zamanda program sorumlularını da belirlemektedir. Diğer olumlu yanı da geçmiş yıl bütçelerine bağlı kalmadan yeni bütçe hazırlanmasıdır. Bu özellik yalnızca bu bütçe sisteminde bulunmaktadır.

Sıfır temelli bütçenin olumlu yanlarının yanında olumsuz yanları da bulunmaktadır. Bunların başında yöneticilerin oluştuğu karar paketlerinin karşılaştırılmasının zor oluşu ve daha fazla yöneticinin daha fazla zaman harcamasını gerektirmesidir. Diğer önemli aksaklığı da bu bütçe sisteminde gelirlerin göz ardı edilip, giderler üzerinde çok fazla durulmasıdır. Kamuda hazırlanan bütçelere baktığımızda harcamaların ön planda olduğunu görmekteyiz. Harcamaları karşılayacak gelirler üzerinde durulmamaktadır. Bu daha sonra ülkenin finansman eksiği ile karşı karşıya kalması sonucunu ortaya çıkaracaktır.