Ajans Bünyesinde Bulunan Birimler

O resultado das negociações também depende das alternativas que as partes criam no processo de negociação. Nesse sentido, o conceito de BATNA (Best Alternative To a Non- Agreement) – ou MAANA (Melhor Alternativa a um Acordo Negociado) – permite que cada parte envolvida avalie se é melhor “negociar” ou optar pela MAANA:“A MAANA é o padrão em relação ao qual qualquer proposta de acordo deverá ser medida. É o único padrão capaz de protegê-lo de aceitar termos demasiadamente desfavoráveis e de rejeitar termos que seria de seu interesse aceitar” (Fischer et alii, 1994: 87). A criação de uma boa MAANA é a forma que uma parte “fraca” tem para poder aumentar o seu poder de negociação:“O poder de negociação não está determinado por recursos como riqueza, ligações políticas, força física, amigos e poderio militar. De fato, o poder relativo de negociação de duas partes, depende, primordialmente, de quão atraente para cada uma delas é a opção de não chegar a um acordo” (Fisher et alii, 1994:122)75.

A MAANA é um conceito subjetivo, depende da percepção do que a parte acha que é melhor para si própria. Se o valor que a parte atribui à MAANA for mais alto do que o valor da opção de “negociar”, conseqüentemente a parte vai preferir optar pela MAANA, em vez de negociar. Na medida que uma das partes conseguir aumentar o valor de suas MAANAs, poderá tentar obter mais concessões na negociação para chegar a um acordo. Portanto, a criação de MAANAs com valores superiores à opção de negociar aumenta o poder de negociação da parte. “As melhores alternativas sem chegar a um acordo – MAANAs – definem o limite da negociação e do acordo para esta parte” (Lax & Sebenius, 1991b:97). Numa negociação, cada uma das partes tem duas alternativas: ou tenta aumentar os ganhos que obteria se optasse por “negociar”, - por exemplo conseguindo da outra parte melhores condições e mais concessões, ou opta pela MAANA, na medida em que com esta, consiga obter maiores ganhos que se optasse por “negociar” (Fisher et alii, 1994; Lax & Sebenius, 1986, 1991b). O conceito de MAANA pressupõe que as partes envolvidas na negociação são atores racionais (Fischer & Ury, 1981; Lax & Sebenius, 1986).

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O conceito das “alternativas” como fonte de poder tem sido defendido por muito autores, dentre os quais se destacam: Bacharach & Lawler (1980); Blau (1964) e Emerson (1962). Sob um enfoque econômico, destaca-se Pen (1952). Esses autores são citados por Lax & Sebenius (1991b:112).

A análise da tomada de decisão de um Estado de negociar ou não negociar supõe analisar as opções do Estado como se este fosse um “ator racional unificado”. Este enfoque analítico não permite analisar quais seriam as alternativas de cada um dos atores que participam do processo decisório no “interior” do Estado (Allison, 1971).

No caso de negociação Brasil-Uruguai, essa simplificação analítica pode ser feita, pois, como foi mostrado, existia, no Uruguai, um amplo consenso – principalmente na chancelaria e no Ministério da Habitação, Ordenamento Territorial e Meio Ambiente – sobre o fato de que a melhor alternativa era negociar com o Brasil.

A seguir, serão analisadas a opção de negociar um acordo bilateral entre as partes e as MAANAs do Uruguai e do Brasil.76 Para o Uruguai, as alternativas eram as seguintes:

a) Negociar um acordo bilateral com o Brasil, para realizar uma pesquisa conjunta de dados. b) MAANA 1: Solicitar a intervenção de um terceiro Estado para que agisse como árbitro ou mediador.

c) MAANA 2: Apresentar o problema perante uma Corte Internacional. d) MAANA 3: Negociar o problema com o Brasil num fórum multilateral. e) MAANA 4: Não negociar e denunciar o problema na comunidade internacional

As MAANAs 1, 2, 3 e 4 não foram levadas em consideração pelos agentes de decisões uruguaios. Tais opções não tiveram defensores nem no primeiro escalão do governo nem nos escalões técnicos da burocracia uruguaia. Houve um consenso bastante claro em relação a esse ponto: nem o presidente, nem o chanceler, nem funcionários do Ministério das Relações Exteriores ou do MVOTMA consideraram essas alternativas razoáveis. Não existe nenhuma documentação que mostre que essas opções tenham sido encaradas como alternativas à negociação de um acordo bilateral (a).

A alternativa (b) – MAANA 1: “solicitar a intervenção de um terceiro Estado para que agisse ou como árbitro ou como mediador” – também não foi levada em consideração pelos negociadores uruguaios. Em primeiro lugar, exigia a concordância do governo do Brasil (Poirier, 1999; Susskind & Cruikshank, 1987); em segundo, pedir a intervenção de um terceiro Estado como árbitro implica gastos econômicos muito elevados, que o Estado uruguaio não estava em condições de assumir.77

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Essa análise é organizada com o objetivo de avaliar qual era a melhor alternativa para o Uruguai.

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Essa opção foi avaliada por uma diplomata uruguaia especialista em questões transfronteiriças em entrevista concedida ao autor desta tese.

Além disso, a MAANA 1 era rejeitada pelos próprios negociadores uruguaios – incluindo o presidente da República e o chanceler – e por isso foi descartada. “Nunca precisamos de um terceiro Estado para solucionar os problemas bilaterais que temos com o Brasil. Somos dois países vizinhos que sempre resolvemos nossos problemas com o diálogo”.78 “Não creio que recorrer a um terceiro Estado, seja sob a forma de arbitragem ou de outras permitidas pelo direito internacional, seja uma solução de aconselhamento. Tratando-se do Brasil, temos instrumentos como o da negociação direta através do qual temos resolvido nossos problemas comuns”.79

A alternativa (c) – MAANA 2: “apresentar o problema perante uma Corte Internacional” – também demandava a superação de fortes obstáculos legais e da falta de capacidade institucional do Estado uruguaio. Cara do ponto de vista econômico, esta opção não era adequada devido à boa relação existente com Brasil, à tradição de resolver os problema de forma negociada, e, por último, ao fato de o governo não dispor de elementos que provassem de forma clara que existia poluição transfronteiriça e que Brasil fosse o responsável dela. E essa ausência de informações devia-se à falta de tecnologia adequada para realizar um monitoramento de chuva ácida. 80

A alternativa (d) – MAANA 3: “negociar o problema com Brasil num foro multilateral” – também não teve defensores no governo uruguaio na época. Na realidade, para ser implementada, a MAANA 3 tinha que superar os seguintes obstáculos: (1) o foro teria que ser definido de forma consensual com o governo do Brasil (Poirier, 1999; Susskind & Cruikshank, 1987); (2) o Mercosul poderia ter sido o foro mais adequado para tratar desse problema, mas no momento da negociação ainda não existia o Grupo do Meio Ambiente do Mercosul (que só seria criado em 2000).

Por último, a alternativa (e) – MAANA 4: “não negociar e denunciar o problema na comunidade internacional” – exigia que determinadas questões fossem superadas. Primeiro, fatores de caráter político e administrativo, já que essa opção não contava com defensores em nenhum setor do governo uruguaio, e tampouco nos partidos de oposição. Segundo, tal alternativa levaria a uma escalada do conflito com o governo do Brasil, podendo significar um alto custo nas relações bilaterais, pois, no contexto do Mercosul, o mercado brasileiro representava o principal parceiro comercial do Uruguai. Terceiro, o governo do Uruguai carecia de elementos científicos e técnicos capazes de provar e tornar legítima tal opção.

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Entrevista com o ex-presidente Lacalle realizada pelo autor desta tese.

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Entrevista com o ex-chanceler Gross Espiell realizada pelo autor desta tese.

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Portanto, a alternativa (a) (“negociar um acordo bilateral com o Brasil para realizar uma pesquisa conjunta de dados”) era a melhor opção, por ser a de mais fácil implementação para o Uruguai. Em primeiro lugar, havia antecedentes de bom relacionamento com o governo brasileiro, os quais acenavam com a forte possibilidade de que bons resultados fossem alcançados. Segundo, funcionários de órgãos federais do Brasil e do estado do Rio Grande do Sul tinham mostrado interesse e compromisso em negociar com o Uruguai, a fim de resolver o problema de forma conjunta. Terceiro, era uma alternativa de baixo custo, e ainda existia a possibilidade de entrada de recursos financeiros brasileiros ou de cooperação internacional para obter tecnologia que permitisse avaliar a exsitência de contaminação transfronteiriça. Quarto, negociar o acordo era a opção que contava com mais legitimidade – tanto doméstica, no Uruguai, quanto por parte do governo do Brasil –, pois permitiria determinar a existência ou não de poluição transfronteiriça. Quinto, negociar um acordo com o Brasil dava ao governo do Uruguai a oportunidade de levar o Brasil à mesa de negociação e de obter futuras conquistas “passo a passo” (Susskind, 1994).81 A partir dessa análise, pode-se concluir que o Uruguai não tinha melhores MAANAs ao negociar um acordo de pesquisa conjunta com o governo do Brasil (alternativa “a”).

As conclusões da análise anterior têm sido fortalecidas por alguns trabalhos empíricos, que mostram como o Uruguai, em negociações bilaterais com o Brasil por temas comerciais no Mercosul, tem freqüentemente conseguido resultados positivos. Os casos analisados neste trabalho incluíram a negociação Brasil-Uruguai das listas dos produtos que ficariam como exceções à Tarifa Externa Comum (TEC) que vigorava entre os países do Mercosul. Outro estudo foi sobre um conflito comercial bilateral por colocação no mercado brasileiro de produtos têxteis uruguaios. Ambos confirmam que em negociações entre os dois países, o Uruguai, apesar de contar com menos recursos de poder estrutural (militares, econômicos, políticos, tecnológicos), tem obtido resultados vantajosos. A variável do contexto tem sido muito influente sobre o processo e os resultados (Rótulo, 1995, 2002b).

Para o Brasil, as alternativas eram as seguintes:

a) “negociar um acordo bilateral com Uruguai para realizar uma pesquisa conjunta de dados”

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Esses pontos foram confirmados em entrevistas realizadas com os negociadores do primeiro escalão uruguaio por meio de perguntas expressamente formuladas para saber se eles achavam que haveria outra alternativa melhor para o Uruguai do que a negociação com o Brasil. As respostas de todos os entrevistados foram unânimes, afirmando que a negociação de um acordo bilateral era a melhor opção para o Uruguai.

b) MAANA 1: solicitar a intervenção de um terceiro Estado como mediador, facilitador ou árbitro.

c) MAANA 2: não negociar com Uruguai.

Para que a MAANA 1 do Brasil (solicitar a intervenção de um terceiro Estado como mediador, facilitador ou árbitro) fosse implementada, seria necessária a superação de certos obstáculos: políticos, porque essa opção exigia a concordância do Uruguai; internacionais, porque existia uma tradição de bom relacionamento com o Uruguai, de resolução negociada das disputas bilaterais. Para o governo do Brasil, o ingresso de um terceiro Estado na negociação trazia incerteza e risco sobre o resultado final.

A MAANA 2 do Brasil era “não negociar com o Uruguai”. A implementação dessa MAANA, porém, também enfrentaria alguns obstáculos. Em primeiro lugar, havia interesses políticos e institucionais contrários, já que para muitos atores domésticos brasileiros, federais e do Rio Grande do Sul, a opção “não negociar” teria significado a perda de oportunidade de aumentar o controle das ações ambientais da usina de Candiota (como foi explicado no capítulo 3, existia um interesse em regular o comportamento ambiental da empresa, o qual seria fortalecido pela negociação com o Uruguai). Em segundo lugar, o contexto internacional não favorecia a opção de “não negociar”, já que aumentava os riscos de perda de prestígio internacional em relação a temas do meio ambiente.

A falta de solução do problema teria certamente levado o governo do Uruguai a aumentar a pressão internacional sobre o Brasil. Naquele momento, o Brasil tinha realizado um investimento político e diplomático alto na área internacional para mudar sua imagem de “país poluente”. Nesse sentido, havia conseguido sediar a Conferência do Meio Ambiente e Desenvolvimento, que seria realizada no Rio de Janeiro em 1992. Os efeitos da contaminação ácida no Uruguai influíam sobre o prestígio do país no exterior. Se o problema continuasse sem solução, tal fato acabaria repercutindo na imagem do Brasil na comunidade internacional (Zero Hora, 23/12/1991). Em terceiro lugar, a opção de “não negociar” poderia ter aumentado a tensão com o Uruguai e a escalada do conflito (Raiffa, 1982; Rubin, 1991b; Susskind & Cruikshank, 1987), transformando o tema de Candiota em um problema internacional mais grave.

A alternativa de “negociar um acordo com o Uruguai” foi a melhor opção para o Brasil; não havia MAANAs melhores do que essa. A opção de negociar um acordo de pesquisa conjunta de dados com o governo do Uruguai era a melhor devido aos seguintes motivos. Primeiro, porque permitiria ao governo obter ganhos e valor agregado, aumentando o conhecimento científico sobre o

problema. Segundo, contava com uma base de apoio político mais amplo, já que interessava a atores domésticos federais e estaduais, que viam na negociação internacional uma oportunidade de fortalecer o poder de controle sobre a empresa no plano doméstico.82 Terceiro, era a alternativa que apresentava menos riscos para o Brasil e para o Uruguai (Lax & Sebenius, 1991b). Resumindo essa percepção, um funcionário técnico da FEPAM declarou que “para as instituições ambientais brasileiras, a reclamação do Uruguai nos ajudou a apressar o controle sobre a empresa de Candiota, que viria de qualquer forma, mas teria demorado mais” 83

Concluindo, pode-se dizer que a melhor alternativa tanto para o Brasil quanto para Uruguai era “negociar um acordo bilateral de pesquisa conjunta de dados”, devido aos fatores que já foram analisados. Primeiro, nenhum dos dois Estados tinha um MAANA melhor a negociar. Segundo, existia uma história de bom relacionamento bilateral e uma tradição de resolver os problemas comuns de forma negociada. Terceiro, a influência de fatores do contexto internacional, tais como o Mercosul e o interesse da política externa brasileira naquele momento, voltada para a mudança da imagem do país no exterior, do ponto de vista ambiental. Nesse sentido, a pressão da comunidade internacional sobre a política ambiental do Brasil favorecia a negociação.84 Quarto, a existência de interesses domésticos brasileiros em aumentar os controles sobre a UTPM influiu para que a negociação fosse percebida como uma opção capaz de aumentar o poder desses atores.

Na tabela 5.3 são apresentadas as alternativas das partes e as MAANAs – do Brasil e do Uruguai – em relação a um acordo negociado.

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Essa hipótese foi confirmada por declarações realizadas em entrevistas com funcionários do Ministério do Meio Ambiente e da FEPAM (2003).

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Tabela 5.3.: A alternativa de "negociar" um acordo bilateral e as MAANAs para o Brasil e para o Uruguai

Alternativas Brasil Uruguai

Negociar um acordo bilateral com Uruguai

Sim Sim MAANA1 Procurar mediação de

um terceiro Estado

Procurar mediação de um terceiro Estado

MAANA 2 Não negociar Reclamar perante uma Corte Internacional

MAANA 3 X Negociar com o Brasil num fórum multilateral

MAANA 4 X Denunciar o problema Melhor alternativa

Negociar acordo com o Uruguai

Negociar acordo com o Brasil

Fonte: elaboração própria.