Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve Türkiye

Günümüzde birbirine zıtmış gibi görünen küreselleşme ve yerelleşme hareketi birlikte yaşanmaktadır. Küreselleşme eğilimine paralel olarak yoğun bir şekilde askeri, ekonomik, sosyal, siyasal ve kültürel alanlarda işbirliği yaşanmaktadır. Bunun en karmaşık ve geniş kapsamlısını Avrupa bütünleşme deneyimi sergilemektedir.

Bu tür bölgesel bütünleşmeler ve uluslararası düzenlemeler, devletlerin çeşitli alanlardaki iç ve dış politikalarını oldukça sınırlandırıcı etkiler yapabilmektedir. Sürece serbestleştirme ve uyum politikaları ile entegre olmaya çalışan devletler, söz konusu yapılanmanın tarafı olarak ilgili konularda kendi politikasını belirlemekten fedakarlık etmekte ve konulan kurallara uymak zorunda kalmaktadırlar.56 Avrupa Konseyi, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile taraflarına çeşitli yükümlülükler getirmektedir. Şart, özerk bir toplum yapısını ve yerel demokrasinin tüm topluma yayılmasını öngören, kamusal hizmetlerin mümkün olduğu kadar halka en yakın idari birimler olan yerel yönetimler tarafından sunulduğu, bu idarelerin güçlü bir mali yapıya sahip olmasını ve gelirlerinin önemli bir kısmını, yerel vergilerin de içinde bulunduğu öz kaynaklarından sağladığı bir sistemi öngörmektedir.

56 _{Yusuf Bayraktutan, Global Ekonomide Bütünleşme Trendleri: Bölgeselleşme ve Küreselleşme,} 3.B., Nobel Yayınları, Ankara, 2006, s. 3.

Küresel ve bölgesel ilişkilerin artması, ulus devletlerin mali ve sosyal yapılarını derinden etkilemektedir. Küresel ve bölgesel oluşumlar arttıkça, ulus devletlerin iç politikalarını belirlemedeki egemenlikleri ve bağımsızlıkları da azalmaktadır.57

Küresel ve bölgesel yakınlaşmanın siyasal alanda da yaşanması ulus ötesi federalist bir yapıyı gündeme getirmektedir. Dahl’a göre ulus ötesi federalizm, bir ülke içindeki federalizmin aynadaki yansımasından başka bir şey değildir. Fransa veya İngiltere gibi üniter anayasaya sahip bir ulus, AB gibi ulus ötesi bir federal sisteme katıldığında, bu ülkenin ulusal demosu, artık siyasal gündem üzerinde nihai kontrole sahip değildir. Buna karşın, ulus ötesi birimin gündemi de kesin bir biçimde sınırlandırılmıştır.58

Siyasal küreselleşme, ulus devletin görev ve sorumluluklarında farklılıklar getirmektedir. Uluslararası sistemde temel rol oynayan ulus devletin üstünlüğü ve etkinliği, ekonomik, siyasi ve kültürel küresel ilişkilerin yoğunlaşmasıyla değişim geçirmektedir. Küreselleşme sürecinde devlet, ulusal sınırlar içindeki iç ve dış politikada sahip olduğu belirleyici rolünü, ulusötesi güçlerle paylaşmak durumunda kalmıştır. Uluslararası siyasi ve ekonomik kuruluşlar devletin ulusal sınırlar içindeki egemenlik gücüne neredeyse ortak olmuşlardır. Örneğin, ABD önderliğinde Birleşmiş Milletler, IMF, Dünya Bankası ve GATT kurularak bütün dünya çapında ekonominin işleyişinin kuralları belirlenmeye çalışılmaktadır.59

Gerçekten de, bu tür küresel ve bölgesel oluşumlar ve uluslararası düzenlemeler, devletlerin çeşitli alanlardaki politikalarını oldukça sınırlandırıcı etkiler yapabilmektedir. Sürece, serbestleştirme ve uyum politikaları ile entegre olmaya çalışan devletler, söz konusu düzenlemenin tarafı olarak ilgili konularda

57 _{Bayraktutan, a.g.e., s. 10.}

58 _{Robert A. Dahl, Demokrasi ve Eleştirileri, Çev: Levent Kökler, Türkiye Siyasi İlimler Derneği} ve Türk Demokrasi Vakfı Yayını, Ankara, 1993, s. 253.

59 _{Ömer Devrim ve Ali Altay, “Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devlet Anlayışındaki Değişmelerin} Kamu Mali Yönetimin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri”, 15. Türkiye Maliye Sempozyumu, 2000, Antalya, Akdeniz Üniversitesi, İİBF Yayını No. 3, s. 50.

kendi politikasını belirlemekten fedakarlık etmekte ve konulan kurallara uymak zorunda kalmaktadırlar.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın amacı, kamusal hizmetlerin mümkün olduğu kadar halka en yakın kuruluşlar olan yerel yönetimlerce yerine getirilmesi, böylece, halka günlük çevresini ilgilendiren konularda kararların alınmasına etkin olarak katılma olanağı vermek ve yerel yönetimlere, onları daha etkili hale getirecek yeni haklar kazandırmaktır. Şart, taraf olan devletleri, yerel yönetimlere siyasal, yönetsel ve mali özerklik sağlayan temel kurallara uymaya zorlamaktadır. Bu bağlamda, anayasal ve yasal temele dayanan yerel özerklik Avrupa normlarında geliştirilecektir.60

Birleşik Avrupa kurulurken, bunun yukarıdan aşağıya tek yönlü olması yurttaşları, demokratik iktidarları, yani yerel yönetimleri hesaba katmayan bir süreç istenmemiştir. Bütün yurttaşları temsil eden makamların aktif bir şekilde çalışmalara katılması düşünülmüştür. Yerel yönetimlerin, bölgelerin Birleşik Avrupa’nın kuruluş sürecine katılması gerekiyordu. Ayrıca, demokrasiyi geliştirmek için öncelikle yerel demokrasiyi geliştirme gereği ortaya çıkıyordu. Şartın oluşturulmasının temelinde esas olarak bu nedenlerin yattığı görülür.61

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, yerel yönetimlere verdiği önem, yetki, kaynak ve özerkliğin boyutları nedeniyle oldukça ileri bir adımdır. Şartı, İsviçre gibi oldukça demokratik olarak bilinen bazı ülkeler hiç imzalamamışken, yerel yönetimlerin beşiği olarak görülen İngiltere ancak 1998’den sonra onaylayıp yürürlüğe koyabilmiştir. Hollanda ve Türkiye’nin de içinde bulunduğu bir kısım ülkeler ise Şartı imzalayıp onaylamış olmalarına rağmen bazı maddelerine çekince koymuşlardır.

60 _{Alex Priore, “Avrupa Konseyinin Yerel Yönetimler Alanında Yürütüldüğü Çalışmalar” Üniter ve} Federal Devletlerde Yerel Yönetimler Uluslararası Konferans, 13-14 Temmuz, Ankara, TBD ve KAV Yayını, 1995, s. 37.

61 _{Eyüp Taner, “Avrupa Konseyinin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının Uygulanmasının} Takibatı” Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Yönetim Şartı Karşısında Türkiye Ve Diğer Üye Ülkeler Uluslararası Konferans, 16-17 Kasım, Antalya TBD ve KAV Akdeniz Belediyeler Birliği Yayını, 1995, s. 99.

Genel olarak bu Şartın, taraf olan ülkeler üzerinde herhangi bir yaptırımı söz konusu değildir. Gerçekten de Şart, herhangi bir denetim veya gözlem mekanizması önermemektedir. Buna rağmen, uygulamayı denetlemek birtakım yöntemlerle mümkündür. Öncelikle, Şarta ek bir protokol yapılarak bu açığın giderilmesi tartışılmaktadır. Bunun yanında, Avrupa Konseyi Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi, daha az resmi olan bir denetim mekanizması oluşturmuştur. Belki de en önemli denetim aracı Kongrenin sağladığı teknik yardımlardır. Ayrıca, Kongre üye veya üye olmak isteyen ülkelerdeki durumu gözden geçirip tavsiyelerde bulunabilmektedir.62

Avrupa ülkelerinin çoğunda ve Türkiye’de uluslararası antlaşmalara ulusal kanunların üzerinde bir yer tanınmaktadır. Şartta uluslararası bir antlaşma olduğuna göre, eğer ulusal yasalarla Şart arasında bir çelişki varsa, Şarttaki hükümler geçerlidir. Ancak, bu durumda Şart, genel ilkeleri koymakta ve yerel yönetimlerin özerkliği için bir nevi doktrin kaynağı teşkil etmektedir. Yani, mahkemeler bu Şartı bir kanun maddesi gibi tatbik etmeseler bile, bir referans, bir gönderme, bir ek araç, yerel yönetimlerin özerklik amacına yardımcı bir kaynak olarak değerlendirmektedirler.63