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Como dito anteriormente, embora a educação já interessasse aos economistas clássicos, foi na década de 1960 que os analistas econômicos passaram a se dedicar com mais veemência ao planejamento educacional. Assim, inúmeros estudos foram realizados na tentativa de compreender a relação educação-desenvolvimento e a análise dos custos educacionais ganhou destaque naquele contexto como forma de calcular a taxa de retorno da educação. No Brasil, estudos pioneiros sobre custos como Levy, Campino e Nunes (1970), Castro, Assis e Oliveira (1972) e Castro (1973), visavam acompanhar as investigações sobre o tema na mesma perspectiva do que estava sendo realizado nos países centrais.

O trabalho de Levy, Campino e Nunes (1970) teve a rede estadual de São Paulo como objeto de estudo. Inicialmente, os autores ressaltaram a importância da contabilidade de custos para a otimização dos objetivos econômicos e para apoiar a tarefa dos tomadores de decisão. Além disso, expressaram o quão difícil ou impossível é, na prática, mensurar os custos do sistema de ensino por meio da noção de custos de oportunidade, entendimento que fez com que eles não aplicassem esta noção no levantamento dos gastos correntes (mas, paradoxalmente, aplicaram aos gastos de capital). Devido à escassez de informações, a fonte utilizada pelos autores foi os balanços contábeis do governo estadual dos anos de 1966, 1967

e 1968. Os autores reconheceram a inconveniência de usar esta fonte que apresenta apenas despesas agregadas e, de fato, o que realizaram foi um levantamento da despesa-aluno, e não do custo-aluno. As matrículas foram utilizadas como direcionadores de despesas às etapas e modalidades de ensino. Foram levantadas as despesas reais, diretas e indiretas da rede nas seguintes categorias: (a) Despesas correntes - pessoal docente; não-docente; outras despesas com pessoal; manutenção e reparo de prédios, reposição de material didático e de móveis, administração da escola; outros gastos com operação; e (b) Despesas de capital - terrenos, prédios e construções, equipamento fixo, instalações e juros. Desse modo, a despesa-aluno no ano de 1968, considerado apenas as despesas correntes, foi estimada em NCr$ 206 para o ensino primário, NCr$ 384 para o secundário e NCr$ 346 para o normal.49

O estudo de Castro, Assis e Oliveira (1972) analisou os custos do ensino técnico no Estado da Guanabara (atual estado do Rio de Janeiro) sob a perspectiva econômica ortodoxa. O estudo analisou os custos das escolas públicas e escolas privadas com tradição e prestígio na época, além dos centros de providência conveniados do Programa Intensivo de Preparação de Mão de Obra (PIPMO)50. Apesar do rigor metodológico empregado e da importância deste estudo na literatura sobre o tema no Brasil, como não se refere somente a escolas públicas e contém inúmeras especificidades da modalidade de ensino investigada, não serão abordados maiores detalhes sobre as estratégias metodológicas e os resultados desta pesquisa.

A terceira pesquisa deste grupo de trabalhos pioneiros, Castro (1973), visava estudar o efeito do investimento em educação nas comunidades industriais de Itabirito e Belo Horizonte em Minas Gerais. O interesse de fundo era verificar a possível relação entre desenvolvimento econômico e educacional no contexto brasileiro à luz das ideias do capital humano tão pujante na época. Foram apurados custos com folha de pagamento, prédio e terreno, equipamento e

49 _{Equivalente a R$ 1.060, R$ 1.976 e R$ 1.780, respectivamente, em valores de abril de 2011.}

50 _{O PIPMO existiu de 1963 a 1982 e oferecia cursos profissionalizantes para trabalhadores com pouca formação}

mobiliário, custo de manutenção e material escolar. Além dos custos diretos das escolas, também foram estimados custos da administração do sistema escolar. Devido à escassez de informações, várias aproximações e estimativas subjetivas foram realizadas. O custo-aluno- ano no ensino fundamental em 1967/1968 na cidade de Belo Horizonte foi estimado em NCr$ 183 e em Itabirito em NCr$ 15751.

A análise dos custos educacionais realizada pela Fundação Carlos Chagas (1981) levantou os custos de uma amostra de 66 escolas da rede estadual de São Paulo. A pesquisa foi encomendada e financiada pela Secretaria Estadual que objetivava a racionalização no uso dos recursos do órgão. Procurado maior precisão e confiabilidade dos resultados, o estudo dispensou grande atenção aos aspectos metodológicos, sobretudo quanto ao processo de amostragem das escolas. Entretanto, o autor, em versão resumida do relatório da pesquisa publicada em Paro (1982), relata inúmeros óbices para a realização de uma pesquisa desta natureza, cujo principal é a falta de informações nas escolas. Isso impossibilitou o levantamento preciso dos custos de inúmeros itens. Alguns foram estimados por critérios subjetivos. Foram analisados o custo-aluno explícito; direto; social; corrente e de capital. Para alguns itens foram levantados os custos reais (gastos com pessoal, por exemplo) e para outros, os custos padrões (equipamentos de laboratórios, por exemplo). Quanto aos custos de capital, não foram considerados os gastos com aquisição ou manutenção de terrenos. Parte dos custos com prédios escolares e equipamentos foram custos padrões fornecidos por órgão do governo estadual responsável por construção de escolas. Foi considerada uma vida útil de 35 anos para os prédios e, por isso, seus custos anuais de manutenção foram calculados a partir da aplicação da taxa de 2,7% ao valor do prédio. Os custos com equipamentos partiram do levantamento dos bens existentes nas escolas e também consideraram os “módulos ideais” para as escolas de ensino médio fornecidos por departamento da rede. Os custos dos

equipamentos foram distribuídos ao longo da vida útil dos bens (6,6 anos com base em normas administrativas) e não foram considerados os custos de manutenção. Em relação às despesas correntes, foi dispensada uma atenção especial aos custos com pessoal devido ao peso deste item na composição dos custos totais de uma escola. Os custos com pessoal foram estimados por meio de levantamento do número de profissionais e suas respectivas funções nas escolas. De posse do quantitativo por função em cada escola, foi calculado o gasto com pessoal a partir dos valores das tabelas de vencimentos da secretaria estadual de educação. O valor mensal da tabela foi multiplicado por 13. Nos casos de professores que lecionavam tanto no ensino fundamental quanto no ensino médio, foi atribuído 50% dos custos a cada etapa. As despesas com material de consumo, tarifas públicas, merenda escolar e assistência odontológica foram estimadas com base em valores dos gastos informados por departamentos da secretaria da educação. Por não constituírem custos estritamente educacionais, os custos com merenda, assistência médica e assistência odontológica foram agregados em categoria a parte denominada despesas sociais. Foram apresentados valores de custo-aluno com base no número de alunos matriculados e aprovados. No segundo valor, o autor considerou a aprovação dos alunos ao término do ano letivo como o “produto” da escola. Quanto aos resultados, o custo-aluno-ano para os alunos matriculados na rede estadual de São Paulo em 1980 foi de Cr$ 14.572 e do custo-aluno aprovado foi de Cr$ 22.85752. Quanto às etapas de ensino, o custo-aluno matriculado foi Cr$ 7.152, Cr$ 14.319 e Cr$ 17.03453 para as séries iniciais, séries finais do ensino fundamental e para o ensino médio, respectivamente.

Os levantamentos de custos do ensino fundamental realizados por Xavier e Marques (1987; 1988) para o MEC nas regiões Nordeste e Sul54 país visavam subsidiar o planejamento das redes de ensino no âmbito dos estados. Os estudos levantaram o custo-aluno, social,

52 _{Equivalente a R$ 1.871 e R$ 2.936, respectivamente, em valores de abril de 2011.}

53 _{Equivalente a R$ 918, R$ 1.839 e R$ 2.188, respectivamente, em valores de abril de 2011.}

54 _{O estudo foi realizado nas cinco regiões brasileiras. Todavia, apenas os relatórios das regiões Nordeste e Sul}

explícito, direto, corrente e de capital e enfocou os custos de funcionamento da escola e, portanto, não incluiu custos com terreno, prédio e todos os equipamentos e mobiliários necessários à implantação das unidades escolares. Foi utilizada a seguinte estrutura de custo: (a) pessoal docente e não-docente; (b) material de consumo; (c) material permanente; e (d) outros insumos. Quanto aos valores dos itens de custo, os que se referiam a salários (incluindo benefícios e encargos) foram calculados a partir do valor real praticado no mês anterior da coleta e foi multiplicado pelo número de salários de um ano. Os demais itens foram precificados de acordo com o mercado varejista das capitais. Foi aplicada uma taxa de desgaste aos materiais permanentes considerando a vida útil de dois, cinco e dez anos, dependendo do tipo do bem. As escolas investigadas foram selecionadas por um processo de amostragem que considerou aspectos relevantes para as variações de custos como localização (rural e urbana); dependência administrativa; aspectos sociais, econômicos e geográficos das cidades (capital/interior; renda, tamanho da população e escolarização) e número de salas de aula. A seleção de escolas na Bahia, devido ao grande número de municípios, utilizou a técnica de análise de agrupamento para encontrar grupos homogêneos de municípios. A amostra foi composta por 1.489 escolas no Nordeste e 306 escolas nos estados do Sul. A coleta de dados foi realizada por técnicos das secretarias estaduais previamente treinados. O instrumento de coleta de dados era composto por oito partes e contemplava desde informações como identificação, características e organização do ensino da escola, alunos, quadro de pessoal e remuneração até a relação de itens de material de consumo e material permanente utilizado pelas escolas com os respectivos preços. Após a conferência e análises dos dados, o resultado da amostra foi expandido para as redes estaduais observando o número, localização e porte das escolas. O custo-aluno-ano para as escolas urbanas do Nordeste foi Cr$ 120.464 e para as rurais de Cr$ 56.53555. No Sul foi Cr$ 464.890 e Cr$ 289.62356, respectivamente, para

as escolas urbanas e rurais (em valores de maio de 1984). Nas observações finais do relatório, os autores apontam a necessidade da implantação de sistemas de custos nas rotinas administrativas das secretarias de educação a fim de que a análise de custo se torne um instrumento de planejamento, tomada de decisão e alocação eficaz dos recursos públicos em educação. Os autores apontam a omissão de aspectos qualitativos dos insumos da rede como limitação da pesquisa. Isso ocasionou, por exemplo, a atribuição do mesmo preço a itens com bom ou mau estado de conservação. Eles ressaltam que a análise contemplou apenas “o que existia” nas escolas e não “o que deveria existir”. Devido a isso, as diferenças entre as escolas quanto ao conjunto de equipamentos existentes foram responsáveis por grande parte da variação dos custos por escola. Diante disso, os autores sugeriram que estudos que definam padrões de escolas com insumos que propiciem melhores condições de oferta de ensino sejam efetuados.

O trabalho de Brooke e Afonseca (1991) analisou os dados de Minas Gerais coletados na pesquisa nacional coordenada por Xavier e Marques apresentada anteriormente. Segundo os autores, obstáculos de natureza política dificultaram a realização da pesquisa em Minas Gerais na época da coleta dos dados nos estados da região Sudeste. Por isso, os dados foram coletados posteriormente e os resultados oficiais da pesquisa não haviam sido divulgados pelo ministério até a data da publicação do artigo. De toda maneira, os resultados apresentados pelos autores são oriundos da análise dos dados coletados pela secretaria do estado de Minas para aquele estudo. Portanto, o método, instrumentos e procedimentos de coleta de dados são os mesmos descritos em Xavier e Marques (1987; 1988). Entretanto, a inovação do artigo é a estimativa dos custos indiretos da rede estadual (ou seja, aqueles não relacionados diretamente com as atividades da escola), baseado em 15% dos custos diretos. Os autores também realizaram uma discussão conceitual sobre as diferenças entre custo-aluno (levantado ou

56 _{Equivalente a R$ 2.400 e R$ 1.495, respectivamente, para as escolas urbanas e rurais em valores de abril de}

estimado com método adequado para obter, com maior precisão, o gasto por escola e etapa de ensino) e despesa-aluno (calculado a partir dos valores agregados dos balanços do governo) e reforçaram a primeira como medida mais precisa para subsidiar o planejamento e alocação dos recursos para educação. O custo-aluno-ano verificado para o ensino fundamental da rede estadual nas escolas urbana foi de Cz$ 40.900 e nas escolas rurais de Cz$ 37.613 (em valores de maio de 1988)57.

Os quatro estudos seguintes utilizaram o método proposta por Bacic e Carpintéro (1999). Este método investiga o custo-aluno-ano explícito, direto, social, corrente e capital e real. Foi utilizada a seguinte estrutura de custos: (a) Salários (com pessoal em atividade em sala de aula, pessoal em atividade fora de sala); (b) Contas (água, energia, telefone e IPTU); (c) Depreciação (prédio, conjuntos escolares, computador); (d) Despesas (material permanente e de consumo); (e) Transporte; (f) Alimentação; e (g) Gastos não realizados por insuficiência de recursos. Os custos diretos foram levantados em cada unidade escolar por meio de formulários padronizados. Os dois primeiros estudos também levantaram os custos indiretos das redes de ensino referentes a pessoal e ao total de gasto corrente da estrutura administrativa da secretaria e dos órgãos de apoio às escolas. Estes foram levantados por meio de visitas e análise documental.

O estudo de Carpintéro e Bacic (2001) examinou os custos de 103 escolas públicas (estaduais e municipais) de ensino fundamental (séries iniciais e finais) de sete regiões metropolitanas brasileiras: Goiânia, Belém, Salvador, Belo Horizonte, São Paulo, Campinas e Curitiba. Os autores contextualizaram os esforços da pesquisa na necessidade de conhecer os custos das escolas de educação básica para atender o dispositivo da LDB que estabelece que o custo-aluno deve ser calculado anualmente pela União a fim de identificar e corrigir as disparidades regionais por meio da complementação de recursos. Em valores de abril de 2000,

57 _{Equivalente a R$ 2.222 e R$ 2043, respectivamente, para as escolas urbanas e rurais em valores de abril de}

os valores dos custos diretos das séries iniciais do ensino fundamental nas escolas da amostra variaram de R$ 323 a R$ 813. Os custos das séries finais variaram de R$ 318 a R$ 706. O menor valor foi verificado na região metropolitana de Goiânia, seguido por Belém e Salvador (todos abaixo de R$ 500). As regiões que praticavam os maiores valores foram, em ordem crescente, Belo Horizonte, São Paulo, Curitiba e Campinas. Adicionalmente, os custos indiretos variaram de R$ 26 a R$ 185 (veja valores atualizados no quadro 2.3).

A segunda pesquisa que utilizou o método de Bacic e Carpintério (1999) foi apresentada no relatório intitulado “O custo-aluno no ensino médio” (MEC, 2002), elaborado por Juan Miguel Bacic, José Carpintéro e Vera Cabral. Este levantamento também foi financiado pelo MEC, assim como Xavier e Marques (1987; 1988). A pesquisa foi realizada em 2001 e, como antecipa o título, visava definir referências para os custos das escolas de ensino médio das redes estaduais do país a fim de orientar o trabalho dos gestores. A pesquisa levantou os custos diretos de 71 escolas estaduais distribuídas nos estados da Bahia, Minas Gerais, Pará, Paraná, Pernambuco, São Paulo e Goiás. As escolas investigadas foram selecionadas por meio de processo de amostragem que utilizou a técnica de análise de agrupamento e considerou o porte da escola (número de matrículas em geral e de turmas do ensino médio), as etapas de ensino oferecidas juntamente com o ensino médio, o número de turnos, o percentual de professores com formação superior e a existência de laboratórios de informática e ciências como critérios para formar grupos homogêneos. Embora os autores reconheçam que a amostra não permite inferências estatísticas, elas ressaltam que a amostra contempla os perfis de cerca de 11 mil escolas do país. O custo-aluno por escola variou de R$ 183 a 813 (em valores de outubro de 2001). O custo-aluno indireto nos estados variaram de R$36 a R$ 173 e seu peso relativo no custo total das redes estaduais variaram de 9% a 36%. Vale ressaltar que não houve preocupação em estimar valores que proporcionariam uma estrutura adequada para os alunos da etapa de ensino focalizada. Por fim, os autores destacam

a grande variação dos valores encontrados nos sete estados. Os determinantes para estas diferenças foram o salário, o tamanho das turmas e a diferença de proporção entre pessoal de sala de aula e das atividades administrativas e de apoio.

A pesquisa de Bacic (2003) examinou os custos diretos em 40 escolas municipais das duas etapas do ensino fundamental (EMEFS) de um importante município do Brasil58. As escolas foram divididas em três grupos de acordo com o porte medido pelo número de alunos. O estudo procurava informar a secretaria municipal sobre o custo das escolas da rede para ser comparado com o valor-aluno praticado pelo FUNDEF e verificar se a oferta de ensino em escolas com maior porte oferece ganhos de escalas. Os valores se referem a março de 2003. O custo-aluno-ano da amostra nas séries iniciais do ensino fundamental foi de R$ 1.498 (valor mínimo de R$ 750 e máximo de R$ 3.650) e nas séries finais de R$ 1.561 (mínimo de R$ 872 e máximo R$ 3.351). Veja valores atualizados no quadro 2.3. A grande dispersão de valores foi ressaltada pelos autores e, segundo eles, denota da falta de sistemática na gestão dos custos da rede e da inexistência de padrões de custo. Os resultados mostraram que as unidades escolares de maior porte não oferecem ganhos de escalas significativos e que, portanto, do ponto de vista da eficiência de custos, não seria pertinente realizar a oferta de ensino de toda a rede em escolas de grande porte.

A análise de Bacic, Vasconcelos e Martinez (2005), a quarta baseada no método proposto por Bacic e Carpintério (1999), analisou os custos de 31 escolas municipais de educação infantil (EMEIs) de um grande município brasileiro59. A amostra de escolas “típicas” da rede foi selecionada por meio da técnica de análise de agrupamento cujos atributos utilizados para encontrar grupos homogêneos foram indicadores de porte (número de matrículas, turnos, docentes e funcionários) e qualidade (proporção de professores com nível superior, experiência dos professores, número de equipamentos e dependências pedagógicas

58 _{O nome do município foi omitido.} 59 _{O nome da localidade foi omitido.}

existentes nas escolas, etc.). O custo-aluno-ano médio da amostra foi de R$ 1.627. Os valores das unidades escolares variaram de R$ 1.106 a R$ 2.522. Semelhante ao estudo das escolas de ensino fundamental, além da grande variação nos custos entre as unidades escolares, também não foi verificado ganhos de escala significativos nas escolas de educação infantil de grande porte. Os valores atualizados desta pesquisa estão no quadro 2.3.

A relevância do tema para a política de financiamento da educação, baseada em valores-ano definidos por etapa, modalidade e localização da escola e distribuído de acordo com o número de matrículas implantada a partir de 1998 com a instituição do FUNDEF, tem estimulado pesquisas sobre custos do sistema de ensino também no âmbito dos programas de pós-graduação, a exemplo de Sales e Silva (2009). Esta pesquisa sobre a rede municipal de Teresina-PI investigou uma amostra não-probabilística de 17 escolas de ensino fundamental, sendo nove urbanas e oito rurais. A pesquisa analisou os custos explícitos e implícitos; diretos; real; correntes e de capital. Os custos foram discriminados em seis categorias: (a) pessoal; (b) material de consumo; (c) material permanente; (d) serviço (aluguel, manutenção e reparos nas instalações dos prédios escolares); (e) outros (gastos com água, energia; telefone, etc.) e (f) serviços de implantação (valor de mercado de imóvel sede da escola). Quanto à coleta dos dados, foram realizados levantamentos quantitativos dos equipamentos em condições de uso nas escolas. Também foi verificado o estado de conservação dos prédios. Na secretaria municipal foram coletados valores com relação à folha de pagamento e informações necessárias ao custeio dos demais itens. Foi utilizada a noção de custo de oportunidade para o custeio anual do imóvel da escola, considerando o prazo de 10 anos para amortização do investimento a uma taxa de 1% ao ano. Assim, enquanto os demais itens foram custeados com base em valores reais, os imóveis foram revestidos de valores subjetivos que não correspondem a gastos efetivamente realizados. De todo modo, os valores do custo-aluno-ano para 2006 variaram entre R$ 888 e R$ 2.186, com média de R$ 1.411. Os autores ressaltaram

as diferenças do valor-aluno praticado pelo FUNDEF no estado naquele ano (R$ 797) e os custos verificados nas escolas, o que denota a insuficiência dos recursos auferidos pela política de financiamento naquele período. Veja valores atualizados no quadro 2.3.

Por fim, a pesquisa intitulada “Levantamento do custo-aluno-ano em escolas da educação básica que oferecem condições para oferta de um ensino de qualidade” merece destaque entre as demais, uma vez que associa os custos das escolas à noção de ensino em condições de qualidade. Esta característica a distingue das anteriores. Esta pesquisa, cujo objetivo está evidenciado em seu título, foi proposta e financiada pelo INEP/MEC e realizada entre 2003 e 2004 por pesquisadores ligados a oito universidades públicas do país60. Este estudo fez parte das iniciativas de mensurar o custo da educação com padrão de qualidade durante os debates sobre o FUNDEB, que estava em fase de discussão na época da pesquisa,