No atual estágio dos sistemas público de ensino no Brasil, não faz sentido os esforços de pesquisa para estimação e levantamento dos custos das redes de ensino se neles não estiver considerado o desafio da melhoria da qualidade do ensino. Em vista disso, considerando que a qualidade no contexto da educação é uma noção complexa, subjetiva e que apresenta uma multifacetada natureza conceitual (UNICEF, 2000), a discussão que segue será delimitada pelos aspectos mais relevantes para análise de custos do sistema de ensino, uma vez que o foco da discussão do custo-qualidade é a tentativa de dar significados e definições ao “padrão de qualidade” estabelecido no artigo 206 da Constituição Federal como direito do aluno brasileiro e princípio para a oferta do ensino no país.
O direito ao ensino de qualidade, embora seja abstrato e sujeito a diversas interpretações, constitui o grande desafio atual da educação brasileira. Todavia, é preciso considerar que a qualidade da educação é um conceito dinâmico que ganha contornos específicos em contextos históricos, econômicos, sociais e culturais específicos. Diante disso, vale ressaltar que qualidade para a educação brasileira teve significados distintos ao longo dos últimos 70 anos.
Quando a qualidade significava apenas oportunidade de acesso, foi estabelecida uma tensão entre quantidade e qualidade. No Brasil, que na década de 1920 contava com 60% de sua população não alfabetizada e que durante um período de sua história manteve escolas públicas com qualidade reconhecida, porém com acesso restrito às camadas abastadas, é razoável entender que “não adianta haver boas escolas para poucos” (PINTO, 2006, p.204). No entanto, devido às políticas implementadas nas últimas três últimas décadas do século XX, aumentou significativamente o acesso ao ensino fundamental obrigatório a partir de 1934. O resultado dessas políticas, como dito na introdução, levou à taxa de atendimento 95,7% em 1999. Isso fez com que, a partir da década de 1990, fosse acentuado o debate sobre a
qualidade do ensino sob outro prisma, diminuindo o foco da questão do acesso, mesmo que o problema ainda persista de maneira mais ou menos acentuada, de acordo com as etapas de escolarização e as regiões do país (DEMO, 1990; OLIVEIRA, 2006). Veja as taxas alcançadas em 2009 por etapa de ensino e região do país na tabela 1.1.
O segundo significado, compreendido como a eficiência de fluxo medida pela taxa de saída ou conclusão das etapas escolares é outra forma de conceber a qualidade. De acordo com Oliveira (2006), no período de 1975 a 2005 houve crescimento considerável das matrículas, porém o novo desafio era a concluir a educação básica diante dos altos índices de reprovação, evasão e aos mecanismos internos de seleção adotados pelas escolas (RIBEIRO, 1991). Neste contexto, altas taxas de conclusão significavam “alta qualidade”. Os programas de ciclos, promoção automática e aceleração da aprendizagem colaboraram de forma significativa para aumentar a eficiência do sistema, porém não solucionou efetivamente o problema da avaliação da qualidade (OLIVEIRA, 2006).
Atualmente, diante da ausência de indicadores que esclareçam a questão, o terceiro significado remete à qualidade evidenciada apenas por meio de testes padronizados. Vale ressaltar que estes são mecanismos relativamente novos no Brasil, mas amplamente reconhecidos em outros países desde a década de 1980, principalmente nos Estados Unidos. Estes testes passaram a constituir os únicos mecanismos para aferição do aprendizado dos alunos e para o diagnóstico das condições de ensino, bem como dos meios e recursos necessários para a oferta da educação de qualidade (OLIVEIRA e ARAÚJO, 2005). Entretanto, atingir as notas sugeridas a título de padrão internacional da excelência
educacional pelas agencias multilaterais que se ocupam de aconselhar os sistemas
educacionais dos países não deveria ser “a meta” da educação brasileira. Para Romualdo Portela de Oliveira e Gilda Cardoso de Araújo (2005), a avaliação da qualidade do ensino deve passar pelos testes padronizados, mas diante de suas limitações, deveria ser utilizado
juntamente com outros indicadores relativos aos insumos, clima e cultura organizacional, etc., que possibilitariam que a qualidade se tornasse passível de exigência judicial (assim como é possível fazê-lo com o acesso), uma vez que, na prática social, é difícil auferir a efetivação ou a negação do direito à educação com o padrão de qualidade determinado por lei nas escolas. Somente assim, o “padrão de qualidade” e as “condições de permanência na escola” estabelecido na CF (art. 206) ganhariam significado real.
Nesta direção, as diversas áreas de estudo e linhas de pesquisas em educação compartilham esforços para dirimir as questões que surgem em torno do tema qualidade, resultados e insumos educacionais. Assim, além da questão “como medir a qualidade da educação?” perseguida pela área de avaliação educacional, há questões sobre qualidade não resolvidas e geradoras de conflitos nos trabalhos sobre custos educacionais. Um deles, como lembra Pinto (2006), é a relação entre insumos e qualidade, ou, em outras palavras, “como saber que insumos garantem a qualidade?”.
No sentido de verificar o que é relevante para a oferta de um ensino de qualidade, estudos realizados a partir da década de 1950, em diversos países, corroboram que três tipos de fatores influenciam os resultados educacionais: (a) recursos escolares (professores, prédios, equipamentos, materiais didáticos, duração da jornada escolar, gestão, ambiente de trabalho, etc.); (b) o envolvimento e a condição socioeconômica e cultural da família dos alunos; e (c) fatores pessoais dos alunos (aptidões, motivação para o estudo, estado físico, psíquico e emocional) (COLEMAN,1966; RUTTER et. al.,1979; SOARES, 2004). Os fatores citados podem ser classificados como “escolares” e “não-escolares” (RICE e SCHWARTZ, 2008) e como insumos “monetários” e “não-monetários” (WALTENBERG, 2006).
Vale destacar que os conceitos de insumos monetários e insumos não-monetários são importantes numa pesquisa sobre custos educacionais, uma vez que é sobre os primeiros, ou seja, sobre os insumos que podem ser medidos e adquiridos por meio de alocação de recursos
financeiros, tais como equipamentos, materiais didáticos, salário de professores, infraestrutura da escola, entre outros, que o Estado pode intervir diretamente por meio de sua política de financiamento. Os não-monetários referem-se à origem socioeconômica dos alunos, ao efeito- classe, à gestão escolar, ao carisma dos professores, ao ambiente da escola, ao apoio ou envolvimento da família no aprendizado dos alunos, entre outros.
Igualmente, é importante considerar que a questão da relação entre insumos e qualidade é abordada na literatura internacional, numa perspectiva quantitativa, analisando a relação entre insumos e notas dos testes padronizados em três linhas de pesquisa que se tornaram bastante conhecidas: (a) Produtividade da educação; (b) Eficácia da educação; e; (c)
Does money matters for schools62? .
As pesquisas sobre produtividade em educação procuram isolar os efeitos dos fatores não-escolares (condições e aspectos relacionados às famílias), uma vez que escolas e secretarias de educação têm pouco poder de influência sobre eles. Também tentam compreender o grau de importância dos fatores ou insumos monetários para dimensionar a necessidade de investimentos em educação. Nesta linha de pesquisa, apesar do consenso sobre a influência de diferentes tipos de fatores sobre o desempenho dos alunos auferido por testes, ainda há intenso debate acadêmico e político entre aqueles que defendem que os recursos escolares são menos importantes para o desempenho escolar do que o background econômico, social e cultural da família do aluno (por exemplo, COLEMAN, 1966; HANUSHEK, 1986) e os que afirmam que os recursos escolares exercem influência estatisticamente significativa sobre o desempenho dos alunos (por exemplo, RUTTER et. al., 1979; HEDGES, LAINE E GREENWALD, 1994). Entretanto, é preciso considerar, inicialmente, que estes estudos foram realizados em escolas dos países desenvolvidos, e que, como lembra Mortimore et. al (1988), as escolas nos países desenvolvidos são providas de
boa infraestrutura física. Por isso, o autor adverte que é pouco provável que os recursos não sejam considerados como fator-chave em contextos cujas variáveis que descrevem a infraestrutura escolar tenham altos e baixos, como é caso do Brasil (veja tópico “infraestrutura das escolas urbanas” na tabela 1.1).
O fato dos países desenvolvidos terem vencido o desafio de dotar suas escolas com infraestrutura adequada e as evidências de que insumos monetários são importantes para uma boa escola também foi abordado em Gray (1990). O autor afirma que, em 20 anos de estudos sobre características das escolas eficazes, apenas uma vez ele se deparou com uma excelente escola que deixava a desejar quanto à infraestrutura.
Diante da diferença das condições de oferta entre as escolas dos países ricos e pobres, Torrecilla (2003) afirma que é preciso cautela ao tentar transpor imediatamente as conclusões das pesquisas realizadas em países desenvolvidos para a realidade dos países em condições econômicas, sociais, políticas e culturais diferentes. Neste sentido, pesquisas realizadas na América Latina (tais como MUÑOZ-REPISO et al.,1995; MUÑOZ-REPISO E TORRECILLA, 2003; LLECE, 2001; HERRERA Y LOPEZ, 1996; CONCHA, 1986; CANO, 1997; HIMMEL, MALTES E MAJLUF, 1984; CASTEJÓN, 1996; BARSOSA Y FERNANDES, 2001) enfatizam e detalham os fatores escolares relevantes para a qualidade do ensino. Torrecilla (2003) classificou estes fatores em três níveis:
(I) Fatores escolares: clima escolar, infraestrutura, recursos da escola, gestão
econômica da escola, autonomia da escola, trabalho em equipe, planejamento, participação e envolvimento da comunidade educativa, metas compartilhadas e liderança;
(II) Fatores da sala de aula: clima, dotação e qualidade da sala, relação professor-
didática, mecanismos de acompanhamento e avaliação do rendimento do aluno;
(III) Fatores associados ao pessoal docente: qualificação do docente, formação contínua, estabilidade, experiência, condições de trabalho, altas expectativas com relação ao discente e reforço positivo.
Além disso, como afirmaram Mortimore et. al (1988) e Torrecilla (2003), é preciso considerar o contexto e controlar a variável socioeconômica nos estudos que visam relacionar
inputs e outputs educacionais, pois há contextos em que não é razoável imaginar que os
recursos escolares não faça diferença. Isso é especialmente importante em países em desenvolvimento, pois, em muitas comunidades, até a merenda escolar gratuita oferecida pela escola se torna um recurso fundamental para suprir a deficiência alimentar das crianças mais pobres.
Assim, é importante frisar que as posições dos estudos da linha “Does money
matters?”, quando defendem que maior aporte de recursos para educação não importa para a
qualidade do ensino, tem efeitos para além de uma disputa meramente metodológica. Elas têm consequências decisivas sobre as políticas de financiamento educacional. Isso porque uma política de financiamento educacional pautada pelas recomendações da linha “dinheiro não faz diferença” não teria a justificativa da importância dos recursos na melhoria do ensino como motivação para aumentar o nível de investimento no setor, o que pode ser desastroso para países que tem uma infraestrutura educacional insuficiente (como mostra o tópico “infraestrutura das escolas urbanas” na tabela 1.1). Neste sentido, Rice e Schwartz (2008) ponderam que, apesar dos estudos que dividem opinião, não é razoável afirmar que o dinheiro “nunca” faz diferença ao ponto de cortes significativos no orçamento educacional não impactarem negativamente o funcionamento das escolas e os resultados educacionais. Por
outro lado, os autores concluem que é difícil afirmar que o dinheiro “sempre” faz diferença e que um aumento de 100% nos investimentos em educação pode alavancar os indicadores de desempenho com a mesma magnitude.
Por fim, como apontam as revisões de Fuller (1987) e Fuller e Clarke (1994), estudos realizados em países em desenvolvimento mostram que a infraestrutura e os fatores relacionados à escola têm efeito significativo no desempenho dos alunos. Desta forma, estes estudos iniciaram um novo pensamento baseado na análise da variação percentual da proficiência dos alunos, e não somente na relação entrada-saída da escola. Alguns estudos mostram, inclusive, que para os alunos de origem socioeconômica privilegiada as condições de oferta da escola podem ter menor influência, mas para aqueles cuja origem é desfavorecida, uma escola com melhor infraestrutura educacional pode implicar uma variação expressiva de seu desempenho cognitivo, contribuindo para a superação do atraso escolar decorrente da origem social a que foram submetidos (SOARES, 2004). Em resumo, estes estudos concluem que o trabalho da escola é capaz de amenizar as diferenças e ajudar a corrigir os rumos econômicos e sociais dos menos favorecidos através de oportunidades educacionais transformadoras.