Armut Üretimi ve İhracatı

A Constituição reservou expressamente à lei complementar, no âmbito do Direito Tributário, as seguintes matérias:

1) Dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (art. 146, I).

Ao delimitar rigidamente o âmbito de competência de cada uma das entidades tributantes da Federação, a Constituição impediu a ocorrência de conflitos de competência verdadeiros no plano lógico. Qualquer conflito de competência que venha a ocorrer entre as pessoas políticas será um conflito aparente e encontrará solução na correta interpretação das regras e princípios do próprio texto constitucional.

O que geralmente acontece é a má interpretação dos preceitos constitucionais por parte das pessoas políticas destinatárias das regras tributárias, em relação aos fatos geradores de seus tributos, ocasionando uma invasão de competência.

Incumbe à lei complementar tão-somente aclarar ou explicitar o sentido dos princípios e normas constitucionais relativos à competência tributária, sempre respeitando o princípio federativo, e, ainda, estabelecer os critérios a serem utilizados para a solução dos conflitos aparentes. Portanto, esta lei complementar possui a qualidade de lei interpretativa, explicativa e operativa dos dispositivos

constitucionais. Entretanto, não pode a lei complementar, sob pretexto de realizar as referidas funções, alterar a Constituição.

2) Regular as limitações constitucionais ao poder de tributar (art. 146, II). As mais importante limitações constitucionais ao poder de tributar encontram-se expressas nos art. 150, 151 e 152 da Constituição. Entretanto, os princípios tributários não explícitos nos art. 150 a 152 são também considerados limitações constitucionais ao poder de tributar, tais como o princípio da capacidade contributiva, plasmado no art. 145, § 1º, e outras garantias e direitos individuais que, direta ou indiretamente, devam ser observados nas relações jurídicas entre os contribuintes e os entes tributantes.

Importante salientarmos que a maioria das restrições ao poder de tributar não necessita de qualquer regulamentação, posto que, por sua própria natureza, são auto-aplicavéis. Podemos citar como exemplo o princípio da legalidade (art. 150, I), o qual, para ser aplicado não carece de nenhuma normatização complementar.

As leis complementares destinadas a regular as limitações ao poder de tributar, em regra, somente serão necessárias quando servirem de instrumento para a disciplina de dispositivos constitucionais de eficácia limitada ou contida.

Fundamentado no art. 146, II, o Supremo Tribunal Federal não tem acolhido a normatização, em lei ordinária, de definições ou condições que restrinjam a fruição de imunidades, como a definição de entidade sem fim lucrativo, ou restrições relativas a rendimentos e ganhos de capital auferidos em aplicações financeiras de renda fixa ou de renda variável por entidades imunes.

3) Estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre (art. 146, III):

Nossa lei de normas gerais tributárias, atualmente vigente, é a Lei 5.172/1966, o Código Tributário Nacional (CTN). Como afirmado acima, o CTN foi formalmente editado como lei ordinária, pois à época não havia exigência de lei complementar para a matéria, mas foi recepcionado pelas Constituições posteriores com status de lei complementar. Por esse motivo, quanto aos seus dispositivos reguladores de normas gerais tributárias, o CTN somente pode ser alterado ou revogado por meio de lei complementar.

3.1) Definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados na Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes (art. 146, III, "a").

O importante dispositivo exige que o delineamento geral de todos os tributos conste de lei complementar de caráter nacional, pois, conquanto editada pelo Congresso Nacional, sujeita todos os entes federados. Relativamente aos impostos, a Constituição exige que seus fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes estejam definidos nessa lei complementar, atualmente representada pelo CTN.

Relevante lembrarmos que a instituição de um tributo, regra geral, é feita por meio de lei ordinária. A lei complementar de que trata o dispositivo, sendo uma lei de normas gerais, não institui nenhum tributo. Tão somente deve defini-los, estabelecendo, no caso dos impostos, os fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes a serem descritos na lei ordinária que instituirá o imposto em cada caso.

3.2) Obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários (art. 146, III, "b").

Esta alínea apenas cita alguns dos assuntos que deverão constar da lei complementar de normas gerais tributárias. Todos eles encontram-se, hoje, disciplinados no CTN. Devemos observar que a lista de assuntos que são entendidos como normas gerais tributárias, constante da Constituição, é uma lista exemplificativa, ou seja, outras matérias tributárias de índole genérica poderão constar dessa lei complementar e deverão, igualmente, ser observadas por União, Estados, DF e Municípios.

3.3) Adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas (art. 146, III, "c").

O dispositivo sugere a idéia de que uma lei complementar estabeleça um tratamento tributário especial aos atos próprios praticados pelas cooperativas. Este tratamento diferenciado deverá ser provavelmente favorecido; porém, a Constituição não estabeleceu, por meio desse dispositivo, qualquer imunidade para as cooperativas.

3.4) Definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados para o recolhimento de ICMS e contribuições para a Seguridade Social (art. 146, III, "d"). Podendo esta lei complementar, inclusive, instituir um regime único de arrecadação dos impostos e contribuições sociais de todos os entes federados, sendo tal regime opcional para o contribuinte, o qual deverá satisfazer determinadas condições para o seu enquadramento (art. 146, III, parágrafo único).

Estes dispositivos foram inseridos na Constituição pela Emenda Constitucional nº 42, de 19-12-2003, tendo como objetivo beneficiar as empresas de menor porte, possibilitando uma menor carga tributária, diminuindo a burocracia no recolhimento de tributos, e incentivando a atividade empreendedora, o que

certamente geraria uma maior produção de riquezas e uma diminuição do desemprego.

4) Estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência da União, por lei, estabelecer normas de igual objetivo (art. 146 A).

O artigo também foi inserido na Constituição pela Emenda Constitucional nº 42, de 19-12-2003, e como o seu próprio texto expressa, tem como objetivo prevenir desequilíbrios da concorrência, criando critérios para que as empresas de maior porte não inibam o surgimento de novas e pequenas empresas, e se isto acontecer, que sejam aplicados regimes especiais de tributação para a viabilização das empresas menores.

5) Instituir empréstimos compulsórios (art. 148, I e II).

Os empréstimos compulsórios são um dos raros tributos que devem ser instituídos por meio de lei complementar. Não há exceção: qualquer espécie de empréstimo compulsório, seja em razão de guerra externa (ou sua iminência) ou calamidade pública, seja para atender a investimento público urgente de relevante interesse nacional, deverá ser instituído e disciplinado por lei complementar. As diferenças entre as espécies de empréstimos compulsórios dizem respeito ao princípio da anterioridade: os descritos no art. 148, I, não estão sujeitos ao princípio, e os tratados no art. 148, II, estão. Qualquer deles, entretanto, deve ser instituído e disciplinado por lei complementar.

6) Instituir o imposto sobre grandes fortunas (art. 153, VII).

O imposto sobre grandes fortunas é outro que foge à regra, pois a Constituição exige lei complementar para sua instituição.

Todavia, existe alguma contenda sobre ser necessária lei complementar à própria instituição do imposto ou ser exigida a lei complementar apenas para delinear o perfil do tributo, podendo ser ele criado e alterado por lei ordinária, contanto que nos termos da lei complementar. Predomina na doutrina, porém, a posição de que é necessária a lei complementar tanto para a criação e alteração do imposto, como para estabelecer a disciplina de todos os seus elementos. Argumenta-se que para simplesmente traçar as normas gerais desse tributo, estabelecendo seu fato gerador, base de cálculo e contribuintes, bastaria a exigência da lei complementar prevista no art. 146, III, "a". No entanto, como este imposto nunca foi criado, não existe jurisprudência a seu respeito.

7) Instituição de impostos pela União no uso de sua competência residual (art. 154, I).

Como sabemos, a União pode instituir outros impostos, além dos sete impostos enumerados nos incisos do art. 153. A competência para instituição desses impostos é denominada competência residual. A Constituição estabelece uma série de requisitos para a utilização dessa competência, a saber: instituição por meio de lei complementar, fato gerador e base de cálculo inéditos, e observância do princípio da não-cumulatividade.

Ressaltamos que este é um dos casos incomuns em que se exige lei complementar para a instituição de um tributo.

8) Regular a competência para instituição do imposto estadual sobre a transmissão causa mortis e as doações de quaisquer bens ou direitos, nas seguintes hipóteses: se o doador tiver domicilio ou residência no exterior; se o de cujus possuía bens, era residente ou domiciliado ou teve o seu inventário processado no exterior (art. 155, § 1º, III).

Prevê a Constituição que nestes dois casos a competência deverá ser forçosamente regulada por lei complementar, a qual irá determinar a competência para a instituição do tributo.

9) Regulamentar, em relação ao ICMS, as seguintes matérias (art. 155, §2º, XII, “a” a “i”): a) definir seus contribuintes; b) dispor sobre substituição tributária; c) disciplinar o regime de compensação do imposto; d) fixar, para efeito de sua cobrança e definição do estabelecimento responsável, o local das operações relativas à circulação de mercadorias e das prestações de serviços; e) excluir da incidência do imposto, nas exportações para o exterior, serviços e outros produtos além dos mencionados no inciso X, "a"; f) prever casos de manutenção de crédito, relativamente à remessa para outro Estado e exportação para o exterior, de serviços e de mercadorias; g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados; h) definir os combustíveis e lubrificantes sobre os quais o imposto incidirá uma única vez, qualquer que seja a sua finalidade, hipótese em que não se aplicará o disposto no inciso X, “b”; i) fixar a base de cálculo, de modo que o montante do imposto a integre, também na importação do exterior bem, mercadoria e serviço.

A Constituição de 1988, após trazer, em seu próprio texto, uma extensa lista de princípios e regras relativas ao ICMS, estabeleceu a necessidade de lei complementar nacional (editada pela União) para complementação da disciplina do imposto.

O art. 34, § 8º, do ADCT, autorizou os Estados e o DF, caso não fosse editada, em sessenta dias da promulgação da Constituição de 1988, a lei

complementar aqui prevista, a regular provisoriamente a matéria mediante convênio, o que efetivamente foi feito pelo Convênio ICMS 66/88.

Somente em setembro de 1996 foi editada a Lei Complementar nº 87 que veio regular definitivamente as matérias aqui enumeradas. As alíneas “h” e “i” foram introduzidas pela Emenda Constitucional nº 33, de 11-12-2001.

10) Definir os serviços de qualquer natureza que podem constituir hipótese de incidência do ISS, da competência tributária dos municípios (art. 156, III).

A Constituição confere aos Municípios competência para instituição de imposto incidente sobre serviços de qualquer natureza (ISS), o que permitiria, em princípio, que todo e qualquer serviço fosse alcançado pelo imposto municipal, exceto os serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, pois sobre estes incide o ICMS.

Para o completo delineamento dessa competência municipal, entretanto, o texto constitucional estabelece que os serviços de qualquer natureza a serem tributados pelo ISS devem ser definidos em lei complementar federal (de cunho nacional).

A Lei Complementar nº 116, de 31-07-2003, foi editada para efetivar a determinação constitucional do art. 156, III, contendo, em uma lista anexa, a relação dos serviços considerados fatos geradores para a incidência do ISS.

11. Fixar as alíquotas máximas e mínimas do ISS (art. 156, § 3º, I).

O estabelecimento das alíquotas do ISS deve ser feito por meio de lei ordinária de cada município. Todavia, o legislador municipal deverá respeitar, no estabelecimento de suas alíquotas, o limite máximo e mínimo a serem previstos em lei complementar federal (editada pelo Poder Legislativo federal), de caráter nacional.

O art. 8º da Lei Complementar nº 116 prescreve que a alíquota máxima para a tributação do ISS é de 5% (cinco por cento).

Entretanto, esta Lei não determinou qual seria a alíquota mínima para o ISS, o que tem gerado muita polêmica. Isto porque a Emenda Constitucional nº 37/02, em seu artigo 3º, havia incluído o artigo 88 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), fixando a alíquota mínima do ISS em 2% (dois por cento), a partir da data da publicação da Emenda (13-06-2002), enquanto lei complementar não disciplinasse o disposto no art. 156, § 3º, I.

Para uns, como a Lei Complementar 116, que é de 13 de julho de 2003, ou seja, sancionada mais de um ano depois da Emenda 37/02, em nenhum momento fala em alíquota mínima, ficou sem efeito o limite do inciso I do artigo 88 do ADCT, uma vez que a EC 37/02 apenas fixou a alíquota mínima “enquanto lei complementar não disciplinar” o assunto, o que foi feito pela LC 116, não existindo, assim, no nosso ordenamento jurídico, a alíquota mínima para o ISS. Baseados nestes argumentos, muitos municípios estabelecem alíquotas inferiores a 2% para alguns serviços.

Outros, todavia, entendem que como a Lei Complementar 116 não determinou uma alíquota mínima, ela não disciplinou todo o disposto no art. 156, § 3º, I, continuando válido e eficaz o limite mínimo determinado pelo inciso I do artigo 88 do ADCT (de 2%). Este entendimento parece mais coerente com a intenção do legislador constitucional, tendo em vista que o objetivo do artigo 88 do ADCT era exatamente evitar ou diminuir a guerra fiscal entre os municípios.

12. Excluir da incidência do ISS as exportações de serviços para o exterior (art. 156, § 3º, II).

A Lei Complementar nº 116, em seu artigo 2º, prescreve os diversos casos de não incidência do ISS, e o seu inciso I refere-se expressamente às exportações de serviços para o exterior. Entretanto, o parágrafo único deste mesmo artigo ressalva que a o ISS será devido para os serviços desenvolvidos no Brasil cujo resultado aqui se verifique, ainda que o pagamento seja feito por residente no exterior.

13. Regular, em relação ao ISS, a forma e as condições como isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados (art. 156, § 3º, III).

Este inciso foi incluído pela Emenda Constitucional nº 37, de 12-06-2002, determinando que a lei complementar federal (de caráter nacional) regule como a concessão de benefícios fiscais pode ser implementada, tentando evitar ou diminuir a guerra fiscal entre os municípios. Isto porque os municípios costumam conceder incentivos fiscais para atrair a instalação de empresas em seu território, o que fatalmente gera diminuição da arrecadação de ISS em outros municípios.

14) No que concerne à repartição de receitas tributárias, cabe à lei complementar (art. 161): a) definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, parágrafo único, I; b) estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios; c) dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas e da liberação das participações previstas nos artigos 157, 158 e 159.

Entendemos que as matérias descritas nos três incisos do art. 161, concernentes ao assunto "repartição das receitas tributárias", dizem respeito, na verdade, ao Direito Financeiro. Entretanto, como a Constituição colocou o artigo no

capítulo referente ao Sistema Tributário Nacional, achamos por bem incluí-lo em nosso estudo.

15) Fixar o valor máximo para a concessão de remissão ou anistia de débitos de contribuições sociais previstas nos incisos I, “a” e II do art. 195 (art. 195, §11).

O presente dispositivo foi inserido pela Emenda Constitucional nº 20, de 15-12-1998, com o intuito de proibir que fosse concedida remissão ou anistia de contribuições sociais para débitos em montante superior ao estabelecido em lei complementar.

16) Regular o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza com o objetivo de viabilizar a todos os brasileiros o acesso a níveis dignos de subsistência (ADCT, art. 79).

Este Fundo, com previsão para vigorar até o ano de 2010, foi regulamentado pela Lei Complementar nº 111, de 06-07-2001, sendo composto, dentre outros aportes, de parcelas sobre a arrecadação da CPMF, do IPI e do imposto sobre grandes fortunas (caso este vier a ser instituído).

Atualmente, são estes os casos em que a Constituição faz referência expressa à lei complementar no âmbito do Direito Tributário. Todavia, este rol não é imutável, posto que o legislador reformador pode alterá-lo, como não raro o faz, através de emendas constitucionais.

Importante ressaltarmos, ainda, que todas as leis complementares aqui enumeradas são leis complementares federais, ou seja, editadas pelo Congresso Nacional. Muitas delas, entretanto, têm caráter nacional, sujeitando a União, Estados, DF e Municípios.

Além disso, nada impede que as Constituições estaduais ou as Leis Orgânicas dos municípios e do Distrito Federal reservem matérias específicas, de sua competência, a leis complementares estaduais, distritais ou municipais. Nestes casos, somente ficará obrigado a seguir suas disposições o Estado ou o Município que editar a lei complementar.